瑞典养老保障改革.doc

瑞典养老保障改革前后对比公共管理学院 12级社会保障 12012000177 黄佳佳一、 瑞典养老保障改革前的情况瑞典的福利制度曾保证了经济的持续增长和移定的社会秩序，但随着世界经济形势的变化和瑞典社会结构的变迁，政府统榄的福利制度面临着严峻的挑战，这种危机虽然没有从根本上动摇瑞典的社会保障体系，但暴露出的一系列问题使养老金制度亟需改革。首先，低速经济增长和公共养老金支出高速扩张之间的矛盾。自1973年以来，瑞典的经济增长率明显下降，从1960-1965年间，经济平均增长率为5.7 % ,1965-1970年间，经济增长率为3. 8% ,1973-1979年间为1. 9% ,1985-1990年间为2% ,1990-1995年间为1.2%。但是，在这期间，随着老龄化程度的加深，福利开支大大超过了经济增长速度。社会保险支出1965年占国内生产总值的7% ,1981-1990年社会保险与福利支出占46. 1 % ,1991-1995年占50. 1%。瑞典经济增长的乏力与公共养老金支出的膨胀导致了政府财政赤字严重。据资料统计，中央政府的财政赤字，在1950年为3. 1亿克朗，1970年增至32.3亿克朗， 1981年甚至增至662. 7亿克朗，31年间增加了212. 8倍。财政赤字占国内生产总值比例由1950年的3%上升到1970年的7%，又上升到1982年的13%。到80年代末，一直维持在5%左右。瑞典在公共养老金资金问题上面临困境，使政府承受的压力越来越重，养老金体系面临不可持续性的危险。其次，瑞典人口老龄化带来的问题。从20世纪70年代末开始，欧盟国家人口出生率已经逐渐下降到2%以下的水平。据专家分析，在未来50年里，欧洲的人均寿命还可能进一步延长，女性增加4. 2岁、男性增加5岁。在欧盟15国，老年依存率将从20年的27.7%提高到2050年的53.4%。据估计，发达国家65岁以上人口的比重每增加1个百分点，直接造成的社会支出增长相当于GDP的0. 65 % ,1973年至1995年，仅老年人人口数量的绝对变化导致社会福利支出的增长就大致相当于GDP的2. 6%。瑞典是一个在19世纪进人人口老龄化的国家，1890年65岁以上的老年人口达到总人口的7 % ,1975年达到14%，现在也进人“超老年型”国家。瑞典0-14岁人口占总人口的比重由1977年的20. 22%下降到2001年的17. 89% 。1960年-1985年间，65岁以上人口比例由12%提高到17%，老年供养率由18%提高到28% 。1996年的老年人占的比率为17 % , 2050年为22%。如果在原有的养老金体制下，缴费率需要从1990年的23. 5%，提高到2015年的28.3%假设年度工资增长率为2%。这将导致税率的大幅提高，使原来沉重的税收负担变得更加沉重，企业的成本被迫大幅提高，严重影响生产的效率，使经济增长与社会保障之间形成一种恶性循环。再次，退休年龄逐渐提前、失业率上升的问题。从理论上说，法定领取养老金年龄、退休金的替代率及其工资收人税率、贡献率都将影响人们的实际退休年龄。瑞典的养老金替代率仅次于日本和法国，高于其他国家;其工资收人税率处于最高水平，几乎占据了工资的一半。这些因素都促使瑞典国民容易偏向选择提前退休。据资料统计，瑞典1950年的退休年龄为66.8,1960年为66. 0 ,1970年为65. 3 , 1980年为64.6,1990年为63.9,1995年为63. 8，男性平均下降2. 7岁，女性平均下降1.3岁。瑞典的实际退休年龄随着时间的推移，在不断的提前，这意味着有越来越多的老年人提前领取养老金，而不再缴纳费用，加重了瑞典政府的负担。在退休年龄提前的同时，失业问题也越来越严重。1972年，瑞典有3.5%的劳动力失业4周以上，3. 3%左右的劳动力失业5-12周，2%左右的劳动力失业13 - 26周，1.9%的劳动力失业达到27周以上，到1995年失业率高达12%。失业人数的增多，加重了政府的转移性支出。据统计，转移性支出在公共支出中的比重，由1974年的42. 8%上升到1980年的46.5 %，到1981年，转移性支出继续上升到48. 5 %。提前退休和失业严重问题，不仅加重了政府的公共支出，而且影响了劳动力市场有效运行，扭曲了劳动力的价格，损害了劳动效率的提高，对经济增长产生了不良影响 成新轩. 瑞典养老金改革:反思及借鉴J. 社会保障研究,2009,01:54-62.。二、瑞典养老保障的制度改革的措施1992年起，瑞典开始改革原有养老制度，1994年确立改革方案并于1999年通过相关改革法案，2001年起正式实施，改革前瑞典养老金由两部分构成，即基本养老金和附加养老金，改革后，瑞典养老保障制度理顺为依次补充的三个层次：基础养老金（或称国民年金），补充养老金（或称收入关联养老金）和职业年金（即企业年金）。改革前养老金额不低于一生中收入最高的15年平均收入的60，改革后为按个人一生总收入比例计发的一种养老金。把养老金按物价浮动改为按物价、在职人员工资增长率及经济增长率组合因素而浮动。并且还以45年内的连续缴费记录作为参考，使养老金制度与经济发展相协调，避免养老金增长远远快于经济增长的缺陷。领取养老金的年龄从61岁开始，津贴标准由在职工资水平的65%降低到55% 。但要根据个人具体情况而定，如果还能继续工作，领取养老金的起始年龄还可推后。应该说1994年一1998年期间，瑞典的养老金改革体制是最激进的，彻底将公共养老金体系由待遇确定型转为缴费确定型。其中具体的养老金具体组成分为：基础养老金为残补型，对象为无收入和低收者，并与老人收入水平挂钩：无收入和收入低于44000克朗的老人每年由政府发放或补足 7000克郎（税前）的基础养老金；收入在 44000-105000克朗之间的老人，随着收入增加，政府按一定比例补助递减金额的基础养老金。同时，基础养老金与个人在瑞典居住年限（以往缴税贡献）相关，居住不满40 年的，按每年1/40 的比例递减。补充养老金是瑞典养老保障制度的主体，也是改革的重点改革后，补充养老金强调个人的责任，雇主和雇员分别按照工资总额和缴费工资 9.25%（共18.5%）缴纳运营上，由社会保险管理局负责将缴费的16%转入公共投资基金（APT）进行管理和投资运营，用于支付现期老人的养老金；同时，将这部分缴费计入每个参保人的名义账户（只计入数额，不做真正资本化积累运作），作为退休时个人领取养老金的记发依据。余下 2.5%的缴费由养老基金管理局（PPM）负责，私人基金和共同基金公司投资运营追求保值增值为保证新旧制度顺利过渡，改革法案规定1937年前出生者参加旧制度， 1954年后出生者参加新制度，1938-1957 年期间出生者的养老金按每年5%的比例逐步由旧制度向新制度过渡。职业年金方面：1999年，瑞典政府对计发养老金的办法进行了改革。在国家举办的基本养老金和补充养老金之上，瑞典还由各行业工会与雇主协商，建立了第三个层次的职业年金，90%以上的雇员都参加了职业年金，目前平均费率为工资总额的3%到5%，基金的投资运营主要由各私营基金公司负责 牛黎帆. 瑞典养老保障制度对中国的启示名义账户制对养老保险个账做实的借鉴意义J. 劳动保障世界,2009,07:73-75.。 三、 瑞典养老保障改革中的亮点（一）名义个人账户的引入1994年以前，瑞典养老金在缴费方面采取的是一种现收现付的模式。1995年，瑞典的养老金改革开始引人“名义个人账户”，由此，将与收人相联的公共养老金分成了现收现付与基金积累两部分。个人所缴纳的养老金部分计人个人账户，雇主与国家支付的部分计人现收现付基金。但瑞典养老金账户上的基金只是名义性的，里面没有真正的活动基金，它只是记录了个人缴费情况及个人缴费所形成的基金回报率，并以之作为养老津贴发放的重要依据。1998年，瑞典养老金缴费开始接受新的改革，规定养老金缴费率为在职期间工资水平的18.5%，雇主和雇员各按50%承担。个人名义账户中开始了真正的资金储备，将雇主和雇员缴纳养老金费率的2. 5%计人个人账户。这部分资金的管理与现收现付分离，可以被用于个人的风险投资，每个投保人都可以根据利率将一定数额的保费投资于私人基金。投资失败由个人自负全责，而盈利也可全部独享，公营和私营管理者都有权经营。在保险金给付模式方面也增加了与个人账户制度(基金积累)相对应的确定缴费型，它是依据养老金制度参加者退休前缴费数额以及该项资金投资回报率来确定养老金的发放标准，开始将个人的缴费义务与津贴的享受权利联系起来。按照新养老金体系，国民的收益来源于两部分。一部分是按照现收现付制运营的16%，以工资的增长率和一生的收入水平来决定退休时的收入;另一部分是来源于个人账户中2. 5 %，决定于资本市场投资收益率。第二种收益水平与信托基金的资产组合有关。目前，信托基金资产总量相当于瑞典GDP的40%，其收益水平远远高于储蓄利率水平。总体来看，新体系相对于旧体系将会给国民带来更多的收益(如图3) 成新轩. 瑞典养老金改革:反思及借鉴J. 社会保障研究,2009,01:54-62.。（二）高龄者政策的实施进入21世纪，瑞典的老龄者出现了两个特点：一是随着人口平均年龄增长，60岁以上的人口大大增加，而且大部分人健康状况良好，80岁以上的人生活可以自理，一般不同子女住在一起。目前，瑞典老人与子女住在一起的，女性有4，男性只有1，是世界上最低的比例。二是60岁以上的老年人就业率大幅度提高。以男性为例，60岁至64岁的就业率是61，65岁至70岁的为14。 因此，有效地利用高龄者的资源，让老年人灵活地从事力所能及的工作，选择自由的退休生活方式，就显得十分必要了。瑞典政府2003年公布的今后高龄者政策审议会的建议中，又提出如下关怀高龄者的原则：社会对于高龄者的关怀，不仅是向他们提供福利，更重要的是向他们提供多样化的人生，创造新的劳动方式和生活方式；高龄者也要根据个人的不同情况反馈社会，继续发挥作用。将养老、护理制度从单方面社会关怀转变为社会向高龄者提供服务、高龄者反馈社会两者并存且以后者为重点。 以上各次改革，由于触及到高龄者的切身利益，不断招来批评之声，但随着改革的深入，高龄者的价值观和生活方式也相应改变，增强了自立意识，特别是认识到这些改革是长期维持高福利制度的必然，否则就可能“福利亡国”，批评之声也渐渐销声匿迹。瑞典在上世纪60年代构建起世界上最慷慨也最发达的普享型养老金体系，被誉为“福利国家的橱窗”。在上世纪90年代为应对养老金财务危机而出现的世界养老保险制度改革浪潮中，瑞典养老金制度的数次调整都取得了成功，其成功之道在于一以贯之地坚持了兼顾公平与效率的制度设计理念。在上世纪90年代为应对养老金财务危机而出现的世界养老保险制度改革浪潮中，瑞典创造性地实施了名义账户制度，取得比较好的效果，成为养老金改革比较成功的国家之一。总体来看，瑞典养老金制度的数次调整都取得了成功，不得不说是一个奇迹。四、瑞典养老保障改革的成功之道与改革的成效瑞典养老金制度改革的成功之道，在于一以贯之地坚持了兼顾公平与效率的制度设计理念。比如，1946年建立普遍的、与收入无关的统一标准的国家基础养老金制度；1950年实行养老金指数化，使养老金增长盯住物价，就是基于之前按保险原则建立的养老金制度受益者少，和长期通货膨胀导致养老待遇过低等问题而提出的，是致力于促进公平的举措。1959年，在统一标准的国家基本养老金之外建立收入关联型补充养老金，完全由雇主缴费，一方面着眼于鼓励就业，另一方面力图提高养老金水平，将制度目标由提供足够救济转向维持工人退休前的生活水准，是公平与效率兼具的目标。这种努力取得成效：瑞典在二战后进入黄金发展期；到上世纪80年代早期，瑞典老年贫困率减低到2.7%，而同期美国是16.1%，德国是15.4%，英国是37%。进入上世纪90年代，在人口老龄化和经济增长低迷的双重压力下，瑞典开始改变过于慷慨的的基金回报率。1998年进一步规定，雇员和雇主的合计缴费为工资的18.5%，其中16%进入名义账户制度，用于现收现付地支付当年养老金；2.5%进入个人积累制账户，用于个人风险投资，个人自负盈亏。这就使得养老金收入和缴费紧紧地联系在一起。坚持福利增长与经济发展水平相适应是瑞典养老金制度成功的第二个要素。在上世纪60年代之前，瑞典人均GDP已经位居世界前列，因而有条件为国民提供“最慷慨”的养老金待遇。而进入70年代后，第一次石油危机对各国经济造成冲击，瑞典经济增长速度减缓，为了避免陷入高保障高税收经济增长乏力财政赤字增加的恶性循环，从80年代初，瑞典就开始了压缩公共养老金支出的努力。在经济发展速度趋缓并预见到当时日趋膨胀的养老金计划在未来有可能出现财务危机的情况下，在90年代中后期又进行了力度比较大的改革，使得养老金制度与就业和经济发展趋势相联系，适当降低收入替代率。在制度改革前进行充分调研论证能够最大限度地减少盲目性，是瑞典养老金制度改革的重要经验。瑞典制定公共政策的一个显著特征是，在政策制定前成立专门委员会，委员会一般由所有相关利益集团的代表组成，负责对政策选择进行评估。在评估过程中，要就此问题咨询相关的主要专家，并进行广泛的调研，调研过程也是征集民意、谋求共识的过程。缩减养老金待遇的改革是一件极难推进而且容易引起社会动荡的改革。瑞典在政策出台前充分调研论证的机制，使得政策容易体现出社会共识，避免了利益受损者对政策的激烈抵制，提高了制度运行的效率和效果。精巧妥帖的制度设计与多方面保障老年生活是瑞典养老金制度变革的重要取向。首先，围绕老年收入保障建立多层次计划。目前，瑞典养老金的第一层次是最低养老保障金，保障无收入或低收入老年人的生活；第二层次是名义账户制度，提供至少60%的收入替代率；第三层次是半强制性的职业年金，目前已经覆盖80%的职业人口，替代率约为10至15%。多层次的养老金计划，使得瑞典在缩减公共养老金支出规模的同时，并没有降低老年人的收入。其次，围绕增强名义账户制度的可持续性，2000年通过了国民养老基金法案，拓宽了养老金缓冲基金的投资范围；2001年引入