论调解优先.doc

试论怎样完善调解优先工作机制乌鲁木齐市达坂城区人民法院 于志军当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨而繁重。根据形势发展的需要，中央政法委提出了深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，这是人民法院当前和今后一个时期的首要工作任务，也是在新形势下法院履行自身历史使命的必然要求。“调解优先、调判结合”既是推动矛盾化解的重要原则，也是社会管理创新的重要内容，又是对法官司法能力的考验。深入推进三项重点工作，必须坚决贯彻这一工作原则，不断增强调解意识，积极创新调解机制，努力提高调解能力，着力推动人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解工作体系建设，有效化解社会矛盾，为保障经济社会又好又快发展，维护社会和谐稳定，提供更加有力的司法保障和服务。为此，2010年6月7日最高人民法院发布了关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见（以下简称意见）。意见明确要求，人民法院在处理婚姻家庭纠纷、继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故等民事案件中，应当采取开庭前先行调解的方式，加大调解工作的力度，力求案结事了。意见同时还规定，对于民间纠纷引发的轻伤害等轻微刑事案件，诉至法院后当事人自行和解的，法院应当准许。由此可见，“调解优先”工作原则已是当前乃至今后法院审理民事案件的首选。调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的纠纷解决方式，被国际社会誉为化解矛盾的“东方经验”。“调解优先”工作原则是最高法院认真总结人民司法实践经验，深刻分析现阶段形势任务得出的科学结论，是人民司法优良传统的继承和发扬，是人民司法理论和审判制度的发展创新，对于充分发挥人民法院调解工作在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐中的积极作用，具有十分重要的意义。笔者就如何完善调解优先工作原则，谈一些粗浅的认识。一、要牢固树立“调解优先”理念“调解优先”是一剂有效化解社会矛盾的良方。在社会转型时期，经济社会发展既有机遇又有挑战，而且各种利益冲突频发，社会矛盾凸显且容易激化，人民法院所面临的化解社会矛盾、保护人民利益、维护社会稳定的任务越来越繁重。多年的司法实践表明，裁定和判决的强制性使得积聚的纠纷和怨气难以释放，“判而不服”已成为当前涉法信访居高不下的原因之一。而通过调解促使当事人双方让步，常常能及时地将冲突化解到最低限度，实现案结事了。比如离婚案件，起因多为鸡毛蒜皮的家庭琐事，并无原则性问题或复杂的纠葛。但因缺乏及时有效的调解，以至矛盾激化，夫妻之间由感情疏淡而渐至水火不容，最后不得不诉诸法院。如果法官积极贯彻“调解优先”原则于执法办事全过程，静下心来听听他们各自的怨气，帮助他们沟通，也许法院能少执行一件案子，社会能多一个和谐的家庭。坚持调解优先原则是构建和谐社会的需要，是践行“以人为本”、“司法为民”理念的需要。调解的过程就是还原事件真相、彼此袒露心迹、双方谅解包容的过程。调解是高质量审判，调解是高效益审判，调解能力是高水平司法能力。调解有利于化解社会矛盾，实现案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现和谐。从事审判工作的法官要深刻认识调解在有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中所具有的独特优势和重要价值，切实转变重裁判、轻调解的观念，把调解作为处理案件的首要选择，自觉主动地运用调解方式处理矛盾纠纷，把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节，贯穿于一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程，把调解主体从承办法官延伸到合议庭所有成员、人民陪审员、庭领导和院领导，把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件，建立覆盖审判、执行领域的全方位调解机制。在处理案件中，要带着对当事人的真挚感情，怀着为当事人解难题、办实事的愿望去做调解工作，不论是诉讼中还是诉讼前后，尽可能把握一切调解的机会，以实现案结事了的工作目标。二、要端正调解优先的指导思想实施调解优先工作机制，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十七大精神，以“三个至上”为基本准则，坚持“调判结合、调解优先”的工作方针，围绕改革、发展、稳定大局，充分发挥司法调解、行政调解和人民调解多元化解矛盾纠纷的联动机制，以推进调解机制创新为动力，以健全调解制度为保证，在全社会逐步建立和完善在党委领导下、人大监督下、政府支持下、政协民主监督下，综治部门牵头协调的“调解优先”工作体系，不断整合和强化调解职能，提高预防和调处矛盾纠纷的能力，为促进经济社会发展和社会和谐稳定营造良好的法治环境。三、完善调解工作制度，抓好工作重点调解优先工作机制是为争议当事人架设起一个交流的平台，使当事人之间通过友好协商和互谅互让，解决矛盾纠纷的方法和制度。调解结案更符合“以人为本”、“公正司法”的工作理念，当事人自己最清楚纠纷的根源和利益所在，他们自愿选择的处理结果应当说是最符合他们的利益诉求，也最接近当事人追求的公正，从而在很大程度上避免了双方当事人的再行纠缠，大大减轻了信访压力，有利于社会的和谐与稳定。调解是在法律框架内的调停疏导活动，是依法办事的重要组成部分。司法调解的过程也是宣传法律、运用法律的过程，是辨明是非曲直的析理释法的过程。“调解优先”不是无原则的“私了”、“和稀泥”，也决不意味着“调解万能”。笔者以为，调解是一种“用群众认同的态度倾听诉求，用群众认可的方式查清事实，用群众接受的语言诠释法理，用群众信服的方法化解纠纷”为核心内容的工作方法。首先是能调则调，其次是当判则判，调判结合，用调解先行，把住第一道关口，以判决铸后盾，守好最后一道防线，两者是相辅相成的。这才是“调解优先”的准确涵义。“调解优先”是有所指、有原则、有时限、有规范的司法行为。“调解优先、调判结合”是一个有机整体。意见界定了9类适宜调解的民事案件；规定“一般的民事纠纷在庭审时应先行调解；适用普通程序的一审民事案件，立案阶段调解期原则上不超过20日”；要求“各级法院的法官，在调解过程中要注重着装仪表，约束举止言行，保持客观公正，平等保护各方当事人合法权益，不偏袒一方。根据案件的具体情况，法官可以在调解过程中分别做各方当事人的调解工作，但不得违反有关规定，私自单方面会见当事人及其委托的代理人。”“要科学把握当判则判的时机。要在加强调解的同时，切实维护当事人合法权益，注意防止不当调解和片面追求调解率的倾向，不得以牺牲当事人合法权益为代价进行调解”。这些规定和措施纠正了对“调解优先”理念的误解，保障了实施“调解优先”司法行为的公平正义，也是我们坚持调解优先所必须遵守的制度规范。调解优先的工作重点首先要放在婚姻家庭纠纷、继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的额较小的民事纠纷。按照最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定第十四条的规定，这些案件在开庭审理时或者案件受理时应当先行调解。在工作经验和制度不断完善的基础上，调解优先的工作范围可从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件。四、明确工作任务，落实责任调解工作是一项艰苦细致的工作，调解优先要求从事调解的人员运用法律、政策的手段，充分发挥心理调解法、亲情融化法、冷处理法、过错剖析法、背靠背法、多人调解法等调解技能，使民间纠纷及时化解掉，以达到定纷止争、案结事了的目的。调解优先工作机制的目标任务，就是通过建立健全“调解优先”工作体系，各级各部门的调解意识不断强化，人民调解、行政调解、司法调解有机衔接，紧密配合，运行机制规范高效。调解人员运用法律、政策的能力和调解技能明显增强，调解质量和调解成功率不断提高，人民群众自觉把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择。各级各部门各阶层能够及时把矛盾纠纷消除在内部，解决在萌芽状态，努力实现“三不出、四提高、五下降”的工作目标。“三不出”即：一般矛盾不出村，大的矛盾不出乡(镇)，疑难复杂矛盾不出县;“四提高”即：人民调解成功率提高，民事诉讼案件调解率提高，行政信访案件调解成功率提高，人民群众对调解工作的满意度提高;“五下降”即：群体性事件下降，民转刑案件下降，民事诉讼案件下降，涉法涉诉信访案件下降，集体上访数量下降。调解工作要花费大量的时间和人力，在要科学合理的制定目标任务指数，和完成的时间，任务到部门、责任要到人，同时要制定目标考核制度，做到奖惩有度。五、认真落实调解优先工作的基本原则总结多年来的工作实际经验，立足我国社会法治实情，笔者认为，落实调解优先工作机制必须坚持以下基本原则：（一）、坚持党委统一领导、人大监督指导、政府支持帮助下的协调配合原则。坚持党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，加大政府依法行政力度，充分发挥政法委的领导优势和司法行政部门的职能优势，积极组织审判机关、检察机关、公安机关和司法行政机关，及时研究并统筹解决“调解优先”工作中的重大问题，依据法律、法规和政策，独立负责、协调一致地开展工作，形成化解矛盾纠纷的合力。(二)、坚持依法调解与依德调解相结合的原则。要在查清事实、分清责任的基础上，在法律框架内开展调解工作，以事实为依据，以法律为准绳，不能背离国家法律、政策搞无原则地调和，片面追求调解率。同时，在调解过程中，要教育引导当事人用社会主义道德观、价值观和荣辱观的要求规范自己的行为，发扬中华民族的优良传统，遵循公序良俗，自觉消除隔阂，达成和解。（三）、坚持引导调解与当事人自愿调解相结合的原则。在调解工作中，一方面要引导当事人把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择，另一方面，决不能利用公共权力压制当事人接受调解，既要充分尊重双方当事人的意愿，又要充分尊重双方当事人的诉讼权利，不能强迫当事人接受调解的方式和调解结果。(四)、坚持公正与效率的原则。各级各部门的调解组织在调解工作中必须坚持公道中立、平等协商，既要注重兼顾双方当事人的合法权益，又要严格调解工作纪律，完善工作制度和监督机制，确保调解结果公平、公正、正义。要不断加强工作的主动性和积极性，对矛盾纠纷做到早发现、早调解、早处理，确保矛盾纠纷得到及时有效化解。六、完善调解优先工作体系（一）、完善人民调解与行政调解的衔接。行政执法机关要积极引导当事人选择人民调解。矛盾纠纷当事人寻求行政执法机关帮助解决纠纷，执法人员经审查认为不够行政处罚或不属于行政调解范围的，应及时告知或建议当事人由其所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解。对民事纠纷引起的行政案件中民事损害赔偿事项，也可以告知和引导当事人选择人民调解。当事人接受建议的，行政机关执法人员应与相应的调解组织取得联系，出具委托调解函。部分轻伤害治安案件可引入人民调解机制；对于因民间纠纷引发的轻伤害治安案件，受害方表示愿意接受人民调解委员会调解的，由公安派出所出具委托调解函。移交相应的调解中心进行调解，制作调解协议书。履行完毕的调解协议书由公安机关和调解中心各留档一份。 (二)、完善人民调解与司法调解的衔接。人民法院和司法行政机关要积极履行指导人民调解的法定职责，司法行政机关要把指导、管理人民调解工作作为基层司法行政工作的重点，进一步加强对人民调解组织的业务指导和管理。 1、诉前纳入人民调解。人民法院在立案时，要向当事人宣传人民调解的优势、特点，告知诉讼风险，对一些未经人民调解组织 调解，案情简单、争议不大的案件，可在征得当事人同意后，暂缓立案，告知当事人选择所在地或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。调解成功的应以人民调解委员会名义出具人民调解协议书。调解未成功的，由人民法院审查立案。对于不符合起诉条件、法院不予受理的民事纠纷，也应及时将案件移送至当事人所在地(所在单位)或纠纷发生地人民调解委员会做好调解息诉工作。诉前因人民调解组织主持调解达成协议，并制作了人民调解协议书，一方当事人到期不履行义务且符合民事诉讼法和中华人民共和国人民调解法关于申请执行条件的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行。2、审前委托人民调解。人民法院受理未经诉前调解的民事纠纷，案件审理前，认为有可能通过人民调解解决的，应当告知当事人各方关于人民调解的规定，并征询当事人是否愿意接受人民调解。当事人接受人民调解的，由相关业务庭填写联系函，并指导当事人填写人民调解申请书，3个工作日内将起诉状副本复印件移送人民调解组织，由人民调解组织进行调解。人民调解组织调解纠纷的期间，人民法院应当中止诉讼。如双方达不成协议的，则恢复诉讼，由人民法院依法审判。当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行人民调解协议书的，人民法院应当受理;当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销人民调解协议书，或者请求确认人民调解协议书无效的，人民法院应当受理。 (三)、完善调解工作与法律监督工作的衔接。检察机关对于轻微刑事案件，基本证据确实、充分，犯罪嫌疑人、被告人对主要事实没有异议并且悔罪，被害人自愿与犯罪嫌疑人、被告人达成刑事和解的，在不损害国家、集体和其他公民的合法权益、不损害社会公共利益、不违反法律和社会公德的前提下，案件中涉及到的民事赔偿部分检察机关可以出具人民调解移送函，移送检察机关所在地司法行政机关，并由其指定人民调解委员会进行调解。人民调解委员会应当在规定的期限内将调解结果送达移送机关。经调解达成人民调解协议的，人民检察院、人民法院可以依法对犯罪嫌疑人、被告人不批准逮捕，或者不起诉，或者起诉后建议人民法院从轻、减轻处罚，实现刑事和解;如双方达不成协议，则依照刑事诉讼程序依法处理。 (四)、完善调解工作与信访工作的衔接。建立信访工作长效机制，充分发挥新时期调解工作在化解社会矛盾纠纷、解决信访问题、维护社会稳定中的作用。信访部对信访人依据信访条例的规定，向信访部门提出的符合人民调解范围并愿意进行人民调解的信访诉求，信访部门可以出具人民调解移送委托函，并移送司法行政机关，由其指定人民调解委员会进行调解，实现“调解”与“信访”的互联互补。七、完善调解优先工作机制需要注意的问题第一，要特别注重调解工作的平等性和针对性。调解能力是高境界的司法能力。做好调解工作，不仅要严格遵守宪法和法律的规定，而且要特别细心、耐心，设身处地为当事人着想，通过调解，最大限度地减少对抗、缓解矛盾。首先是要树立平等对待的理念。 第二，要厘清调解界限，强化调解的针对性。经济社会发展的复杂性造就了矛盾的多样性，有轻重之分，有缓急之分，还有可调和与不可调和之分。所以要调解矛盾，就要在法律和规律的框架下明晰什么可以调，什么不可以调，充分了解每一个案件的特点和当事人的具体要求，有针对性地区别对待:对于社会危害轻微、当事人能够相互理解的案件，要积极介入调解，争取双方满意;而对那些严重危害社会稳定、群众深恶痛绝的黑恶势力犯罪、涉毒犯罪等，必须依法予以惩治。 第三，“调解优先”的原则必须贯穿在强化法律监督的要求之中，充分发挥调解在法律监督活动中的重要作用，将“调解优先”的原则贯彻到执法办案的每个环节，着力将每道环节打造成化解矛盾的接力站、攻坚站。同时也要善于监督、准确定位，防止在立案监督过程中将已经调解、化解的案件再次纳入诉讼，防止在民行、刑事监督工作中对那些有轻微瑕疵的案件，不顾放大矛盾的风险而盲目提起再审。 第四，要加强人民调解队伍建设和指导，不断提高人民调解员、行政执法人员和司法人员的政治业务素质。加强对人民调解员队伍的管理，实行动态使用。注重吸纳有法律知识、有威望、公道正派、能够联系群众、