我国城乡二元社会保障体系面临的主要问题及原因.docx

我国城乡二元社会保障体系面临的主要问题及原因2007-04-23 建国初，我国建立了面向城市企业劳动者和机关事业单位工作人员的社会保障项目；在农村则实行家庭与集体相结合以家庭保障为主的保障制度。城乡社会保障因此出现明显的分化，形成一种“城乡二元社会保障体系”。这种结构的形成有深刻的经济和社会原因，而且由于其存在诸多问题，急需对城乡社会保障体系进行统筹，以利于我国社会保障体系的发展。一、我国城乡二元社会保障体系的特点目前，我国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障建设。我国城乡二元社会保障体系主要有两个特点。一是城乡对立的二元性。十四大以前，我国农民除了社会救济、社会优抚外基本上没有任何保障。农民的养老主要依靠家庭，医疗主要依赖于自身的积累，新型的合作医疗制度尚在摸索阶段，农民最低生活保障仍处于立法空白。所以，我们并没有建立起真正意义上的农村社会保障体系。而城市社会保障则不同，无论是1951年的劳动保险条例还是现在的城镇职工养老、医疗、工伤以及城镇居民最低生活保障制度等，都标志着我们已建立起较为完整的、面向城镇居民的社会保障体系。二是范围和内容的二元对立性。从社会保障的范围看，建国至今，我们已建立起西方国家需要几百年时间才能完成的、主要面向城镇居民包括生、老、病、死、伤、残、育、抚以及社会救济等在内的相对完整的社会保障体系。但从内容上看，我国的保障并不是西方国家的高福利主义保障，还仅仅是一种低水平、广覆盖、满足基本生存需要的社会保障。二、我国城乡二元社会保障体系面临的主要问题(一)农村社会保障制度的缺失导致农民面临较大风险。第一，养老保险方面。目前我国城镇已建立起了相对完善的养老保险制度，而农村虽在全国范围内推广并实施县级农村社会养老保障方案(试行)，但由于该方案的局限性及不符合我国农村社会的实际情况和农民真正的保障需求，在经过8年的试行后不得不放弃。2000年第五次全国人口普查时我国农村人口已达8.07亿人，占人口总数的63.91%，农村60岁以上老年人口占农村总人口的10.37%，这说明我国农村已是人口老龄化。农村传统的养老方式是依靠土地和子女的赡养，但经济发展以及工业化和城市化带来的人口流动和家庭结构的变化使这种传统的保障形式越来越不能化解农村老年人的风险。第二，医疗保险方面。老年人是疾病高发人群，由于医疗费昂贵，疾病风险往往成为造成农村人口贫困的主要原因之一。但建国以来城乡二元社会保障体系使得农村人口难以享有城镇人口同等的医疗服务。虽然合作医疗制度曾发挥积极作用，但它的保障层次较低，限制因素很多。目前，农村医疗保障制度的主要“瓶颈”仍是资金缺乏，即：各级政府财力的缺乏、集体经济的衰退、农村税费改革造成乡镇提留的减少等。第三，最低生活保障。由于农民与土地的关系，忽视了对农村人口最低生活保障的重视。农民拥有土地并不代表没有被救助的条件和需求。在新的历史时期，“五保”制度已不能满足现实的需要。农村最低生活保障制度建立的迫切要求，是为进一步扩充农村社会救济的覆盖面，也是逐步与城镇最低生活保障制度接轨，使得乡村人口同样能够享有保障基本生存的权利。(二)城乡居民收入差距拉大。从总体上看，城镇居民的收入增长较快，农民收入相对缓慢，整个社会的财富分配出现一种两极分化的状态。收入分配的不均衡，导致城乡之间贫富悬殊越拉越大，我国目前城乡居民家庭人均收入的基尼系数已达0.434，超过0.4的国际警戒线标准。社会保障制度理应缩小社会成员间的收入差距，但由于长期以来的城乡二元社会保障体系使各项社会保障制度不论是保障项目还是保障水平等方面，都是城市优于农村，使社会保障的收入再分配功能难以真正在城乡间实现，近一步间接拉大了城乡的收入差距。而农民除社会救济和社会优抚外，基本没有享受到其它社会福利，这就使得城乡社会保障的二元对立性越来越明显。(三)进城务工人员社会保障缺失。随着我国经济的发展，许多农村劳动力开始向城市流动。据第五次全国人口普查的数据推算，2000年底，生活在城市的人口占全国总人口的23.37%，城市吸收了全国外来人口的53.23%。可见，城市在吸纳人口总量方面有着小城镇和农村不可比拟的优势。从农业外来人口的地区分布看，城市吸收50.96%的农业外来人口，其中农业户口占78.5%。目前，我国对通过非正常途径流入城镇的劳动力在社会保障方面尚没有正规的保障制度。长期以来的户籍制度和城乡二元社会保障体系使得农民无法在城镇获得与城镇居民相应的社会保障。而这些外来务工人员往往从事的是劳动条件比较恶劣的工作，他们面临更多的风险，加之收入较低，无法完全通过自身的能力解决这些问题，因此其生活水平难以保障，这也使该群体成为社会不稳定的因素之一。(四)不利于全国社会保障体系的整合。我国城乡二元社会保障体系存在着城镇和农村人口保障水平的明显差异。城镇有较为完善的社会保障体系，农村的保障体系残缺不全、保障水平低，无法承担社会保障应有的责任。全国社会保障体系是一个完整的体系，虽然因为城乡的差别可能导致某些保障项目、范围和水平等方面的差异，但目前城镇明显优于农村的社会保障体系和农村保障体系的残缺使农村保障体系与城镇接轨更加困难。三、我国城乡二元社会保障体系形成的原因我国二元社会保障体系是适应建国初推进工业化的需要而形成的，与二元经济、社会结构相适应。我国在从传统社会向现代社会转型过程中，城乡二元经济、社会结构将长期并存，城乡二元社会保障体系便是反映这种差异的一种制度安排。(一)我国的城乡二元经济结构决定城乡二元社会保障体系。城乡二元社会保障体系的形成是适应工业化的要求而建立的。从发达国家的经验看，工业化是城市化和社会结构转型的基本动力，也是社会保障体系演变的主要原因。工业化以机器大工业生产代替传统手工业生产为特征，工人是社会化劳动分工体系的一分子。当工人离开土地和农村，流动到城镇和工厂从事工业及相关产业劳动时，他们的劳动成果绝大部分归雇主或国家，小部分以工资的形式分配给工人作为生活来源。但工业化使他们面临更大的风险，凭借其自身力量无法使他们继续保证正常的生活和工作。这些风险一旦由个人扩大到集体甚至整个社会，就很可能形成社会的不稳定因素。因此，为工人建立起与大机器工业生产形势相适应的社会保险制度就成为一种客观需要。如果说西方国家社会保险制度的建立是工业化的一个结果，我国的社会保险制度在相当程度上可看作工业化的一个组成部分，是国家适应客观要求而主动实施的，但由于没有先例可循，使这样的制度从开始就留有隐患。从我国的实际看，建国初期开始实行的工业化战略是为加快发展工业，巩固国防。由于工业化战略的重要性使重工业的发展优先于农业等其他产业，以劳动保险为核心的城镇职工社会保障体系的建立就是为适应这样一种工业化发展的需要。当时，我国企业职工劳动保险涉及生、老、病、死、伤等项目及职工供养直系亲属的有关待遇，除失业项目外，其他发达国家尚存的社会保险项目，我国的社会保险都包括了。而且由国家和企业缴费，个人不缴费，在这种制度下，职工的各种风险得到保障，虽然与真正意义上的社会保障还有很大差距，但它适应了当时国家的发展形势。由于农业的地位次于重工业的发展，农民的保障制度化也相应的次于城镇职工。之所以没有形成农村规范的社会保险制度，一方面是因为农民凭借土地可获得基本的生存保障，加之农村具有悠久的家庭保障的传统，“养儿防老”是农民面对老年风险采取的主要对策。另一方面，是为保证工业化的顺利进行提供相应的原料、农产品和资金。由于建国初的国际环境，我国没有大规模利用外资的条件，只能依靠自身积累，除工业自身积累，主要靠农业积累，农业既要为工业提供原料、资金，还要为城市人口提供食品，国家通过这样的工农业产品价格“剪刀差”，征收农业税与实行粮食统购统销政策支持工业发展，因此，为农民建立与城镇工人一样的社会保障制度就不可能。国家是采取集体保障和家庭保障相结合的方式，使农民虽然无法享有与城镇工人一样的保障，但也能维持基本生活。1978年后，随着农村联产承包责任制的实行和乡镇企业的发展，农民的生活水平较之改革开放前有很大改善。但农村保障体制并未完善，经济收入的提高麻痹了农民对社会保障的需求。当改革重点由农村转向城市，尤其是国企改革的深化，使城镇职工原有的保障体系面临冲击，所以城镇职工的养老、医疗、失业等保险制度都进行了相应调整，还建立了城镇居民最低生活保障制度。而农村，养老保险制度试行不利，新兴的合作医疗制度尚未规范化，最低生活保障制度缺失。随着经济发展和社会进步，城乡的收入差距也进一步拉大。作为维护社会公平、缩小贫富差距的社会保障制度并未在农村发挥应有的作用，反而由于农村缺乏完善的保障制度使城乡差距实际上更加拉大。农村人口将不得不在面对原有的养老、疾病、贫困等风险的同时面对市场化和国际化的风险。(二)我国的二元社会结构决定城乡二元社会保障体系。所谓的二元社会结构是指我国在计划经济体制下形成并发展起来的相对独立的两大社会单元城市居民和农村人口，他们在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在着巨大的差异，这种差异的标志就是农业与非农业户口。我国的二元社会结构是二元社会保障体系形成的直接原因。随着第一个五年计划的完成，我国计划经济的框架已基本建立，由于选择优先发展重工业的战略，面临一系列问题。一方面，重工业本身属于资金密集型产业，吸纳劳动力的能力有限。所以，工业化无法使农村剩余劳动力实行产业转移，甚至连城市就业也面临压力。因此，政府不得不采取行政手段使大量农村富余劳动力留在农村，同时，动员城市青年到农村去，这样既缓解了城市的就业压力又支援了农业生产。另一方面，由于当时的国情，重工业无法通过自身完成资本积累，而只能依靠农业，通过工农业产品“剪刀差”获得重工业发展的资金。工农业产品交换中的价格扭曲，使享受低价农产品的人口只能是少数以工资为主要收入来源的城市居民。而政府为了维持低工资制度，又不得不向城市居民提供大量的各种补贴，但有限的财力迫使政府只能向有限的人口提供补贴，在这种情形下，城市本身人口日益饱和。因此，政府只得限制农村人口进城以控制城市人口数量，并将部分城市人口输送到农村，从而减轻城市就业以及基本生活资料供应、住房、交通、公用事业等多方面的压力。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出关于制止农村人口盲目外流的指示，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户籍管理制止农村人口盲目外流找工。1958年1月，我国第一个户籍管理法规中华人民共和国户口登记条例正式颁布。条例正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。这表明，政府限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式正式确定下来。此后近20年间，我国发布一系列法规以及规范性文件等，限制农村人口迁往城镇，建立了以严格限制人口自由流动为特征的二元户籍制度。户籍制度建立后，逐渐形成了城镇和农村二元的社会结构。农业和非农业人口的限制，人为的将中国划分为城镇和乡村两个世界。对于人们流动的限制使得出身很大程度上决定了一个人一生的基本生活轨迹。农业人口的就业被限制在了农村，尽管有大量的富余劳动力需要转移。同样，教育质量和升学也因此受到限制，社会保障的获得更和户口制度紧密联系。城镇建立了比较完善的劳动保险制度，城镇职工还享有企业提供的福利。而农村，除了合作医疗和“五保”制度外，仅仅依靠集体和家庭保障来抵御各种风险。城乡社会保障水平存在很大差距，而城镇户口就是能否获得城镇社会保障的决定因素。二元户籍制度是计划经济的产物，与计划经济时期的社会发展相适应，曾在特定的历史时期起了积极的作用，但随着以市场为导向的经济体制改革，其弊端日益明显。它造成的二元社会结构不但是形成二元社会保障体系的原因，在某种程度上它又影响和阻碍了社会保障体系的发展和完善，公平是当代社会保障的精髓之一。户籍制度人为地对农业和非农业人口的划分使社会保障体系安排分割化，为采用两种不同水平的社会保障制度提供了根据。但城乡保障水平的巨大反差有违社会保障的本