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专业 权威 高效 分享考研公共管理公共管理第五、六、七章五章 公共部门的战略管理第一节 公共部门战略管理概述一、公共部门战略管理的含义与性质：1、 含义战略管理是对组织一定时期全局性发展方向、目标、政策、任务以及资源调配做出决定的决策过程和管理艺术。（1）三个阶段：军事战略（孙子兵法）、企业战略、公共部门管理战略（2）两个途径：战略管理途径、非战略管理途径战略管理是运用管理所有资源达成目标的艺术。与规划基本相似。战略目标一般确定未来达成的目标、目标达成的时间，分析组织当前的环境与能力，评估组织的环境，比较各种预选方案，选择一个能够达成目标的战略，围绕着该战略整合资源。战略管理与功能管理的区别：战略管理注意达成目标的量化，强调长期目标的达成，强调组织与环境的关系；功能管理强调管理内容，也强调内部管理，强调短期目标的达成。战略管理与战略规划的区别：战略规划是从私人部门（工商部门）开始；战略管理不是针对组织内部，必须考虑政府权威2、性质（1）是对组织未来一定时期发展的愿景予以确定和描述，注重组织整体性目标（2）具有全局性和综合性（3）其核心任务在界定组织内外部环境的基础上，发现组织面临的危机以及寻求组织长期发展的机遇和能力（4）是组织一项持续性和循环性的活动。二、公共部门加强战略管理的必要性1、经济全球化以及政治、经济发展的一体化，使得国际竞争更加激烈，环境更复杂。政府加强战略管理，提升政府适应国际竞争的能力。国家竞争力是指一个国家创造资源的附加价值，并增进全体国民财富的能力。确定竞争力的指标有八大项224个分项。2、社会发展的速度和进程加快。三、公共部门实施战略管理的目标1、服务于国家竞争力的提升：明确公共政策基本导向和政府组织角色及行为方式，为市场组织（企业）和民间组织发展、创新提供良好的秩序和政策环境。2、对于后发展国家来说，在全球政治、经济一体化的背景下，战略性地规划国家产业发展方向和产业结构布局，平衡地区间的差距，实现国家战略性资源配置的优先次序。3、打破公共部门普遍存在的短期主义或“ 功能性短视”，发展管理中的全局和开放的观念，从更高的层次看待管理问题和管理目标。第二节 公共部门战略管理的过程公共部门的战略管理过程是战略规划的制定、执行和评估的过程。一、界定组织内外部的环境界定环境是战略制定过程中十分重要的一环，其基本任务是明确组织在与外部环境的互动中，组织所处的地位和位置。道斯矩阵是反映组织与环境之间的变量关系。SWOT分析 T威胁、O机会、W弱点、S优势WT：极小极小；WO：极小极大；ST：极大极小；SO：极大极大。二、制定战略规划1、总战略类型（1）稳定型战略：服务水平较高；（2）增长战略：组织为提供更多的服务产品；（3）收缩战略（外界环境变化收缩某种服务产品）；（4）组合战略（同时实现以上两种）2、次级战略（1）适应战略：防御性战略、探索性战略、分析性战略等；（2）竞争战略：成本领先战略、别具一格战略、专一化战略等。三、战略规划的实施1、 （年度目标）2、 制定相关的政策3、 对组织资源进行配置或调整第一阶段：单元；第二阶段：职能；第三阶段：多部门4、 调整组织结构，适应战略实施的需要七要素：（麦肯锡公司）（1）结构：成功组织可临时调整结构，以适应不同环境。（2）战略：经常出问题（3）系统：组织系统运转中，有正规程序与非正规程序，这些系统可压倒明确的战略。（4）员工：人是可以持续发展、持续利用的资源。对成员要培训（5）风格：高层领导者采取有象征意义的行为。（6）专长：组织最擅长的领域。每个组织都有，战略创新给组织带来了重大影响，有时甚至丢掉了专长。好学网（ ）（7）总目标：在战略管理中，要围绕总目标5、 建立有效的激励和沟通机制6、 及时处理由变革引起的各种冲突与矛盾变革冲突有：权利冲突、权益冲突、观念冲突和目标冲突。7、 将业绩与薪酬、福利措施挂钩8、 培育、支持组织战略发展的文化。如：马克思韦伯新教、伦理与资本主义 英、法等新教国家发展较快，韦伯认为是新教促进了文化价值观的发展。四、战略评估 根据战略目标进行评估评估过程是监控过程，关键是信息反馈系统，否则无法监督。反馈系统是根据目标建立起的绩效标准，判断组织、个人偏离目标的程度，然后监控。关键绩效区战略控制点：绩效并不重要但战略整体关键，如物资。监测中心（信息中心）1、设计战略评价的框架确立衡量战略评估的基本方法、衡量绩效、判断实际绩效与目标是否有差距、采取行动纠正偏差。2、检查战略基础（1）公共组织角色变化（2）组织在内外环境中地位是否发生变化（3）组织战略的优势、效果（4）组织战略实施后，竞争者有何变化，竞争者对战略有哪些对策，这些对策对战略有何影响3、度量组织战略规划实施的绩效，提供绩效评价的指标或标准（尤其是年度绩效）4、战略方案的修正和调整，考虑权变的计划。将战略管理视为一个不断发展、在学习中演进的过程。六章 公共部门的绩效管理第一节 公共部门绩效管理的性质一、含义1、含义公共部门为了实现组织整合的目标，依托于一定的绩效信息和评价标准，对公共部门提供的公共产品和公共服务的效率和品质进行全方位、全过程的监督、控制的活动。2、目的激励公共部门提供更有效、品质更高的物品与服务；更经济、有效地使用控制的资源，使公共部门的生存、发展更具有合法性。新公共管理开展了政府再造工程（重塑政府）3、绩效标准绩效标准是价值、效能、权利、职能（1982年，撒切尔提出标准），认为政府除了有效能外，还要有活力。公共部门以公共利益做绩效目标，世界范围内同。不仅是对职务结果的评估，应是对过程的监控，其本身按绩效标准进行，标准难以确定。一些学者提出公共部门与私人部门绩效有九点差异：（1）所有权：公共部门在公众限制下运作，追求社会目标，因此绩效问题比私人部门困难，公共部门一般不可能用营利衡量，而私人部门用营利衡量。（2）交易状态：公共部门有交易是腐败，不能处于交易状态。（3）竞争程度：撒切尔支持政府处于竞争状态，但绝大部门不能处于竞争状态。私人部门竞争程度高。（4）监督手段：公共部门受法律监督，负政治责任，很难用绩效评估。（5）异质化程度：单一产品易进行绩效管理，提供多种产品难定统一的绩效标准。（6）复杂程度：提供公共物品和服务的技术复杂性。复杂性低的易建立绩效标准。（7）不确定性程度：手段与目标之间的关系（是因果关系的，绩效标准易确定）（8）管理结构：结构复杂的难进行（军队、教育）（9）自主性：自主性强的易进行绩效管理，而自主性差的不易进行绩效管理。4、目标：经济、效益、合法性二、公共部门实施绩效管理的必要性1、公众对政府组织机构庞大、人员臃肿的现象信任度下降。在公共部门实施绩效管理是满足公众的需要；2、新公共管理要求公共部门树立成本意识、结果导向意识（绩效管理属于结果导向意识）；3、作为一项诱因管理机制，绩效管理可以对公共部门进行有效的激励，可建立系统的考核、激励体制。三、基本任务1、绩效衡量建立可以衡量组织目标和运行程度定性的或定量的标准。确定绩效指标的权重分配，这关系到绩效管理导向。（1）建立指标需注意：指标必须清楚，要保持一致性。指标体系产生于目标体系，分目标一定要有联系。必须符合组织文化（2）设计指标的标准：目标：政治成果、预算目标来进行绩效分析（普遍）可摆脱绩效矛盾，达到统一性。历史比较法：克服绩效不一致进行组织、单位之间的比较外部比较：公共部门与私营部门比较2、绩效评估用衡量指标体系对组织活动进行不同层次的评价。没有设计出科学的指标体系就无法衡量。困难：绩效指标难确定；实践性，指标不科学，难衡量。（1）应将组织所有绩效以量化衡量才能评估（公共部门很难量化，评估）（2）目标、功能相同，有地区差异的，不能以同样标准评估。（3）如何确认与品质绩效有关的指标，在绩效评估中受到很大的限制。因为衡量一般部门要求经济、效益、效能，而衡量政府部门则要加入公平。（4）管理与评估的成败在于绩效指标的确定是否含盖了所有绩效政府投入与结果无必然结果公共输出难以描述，造成成本难以衡量。环境因素难预料输出难控制。如公务员难控制公共环境的变化，所以难负责。政府经常从政治上考虑进行资源分配。3、绩效追踪不断对组织活动的绩效水平进行跟踪和考察。第二节 公共部门绩效管理的特点一、目标的多样性与绩效标准的多元性1、政治官员强调效能，认为无形则无法评估；行政官员强调顾客满意。2、管理上，行政官员关注短期目标，封闭体系内有明确目标；而政治官员关注长期结果。3、行政管理部门目标难以统一；而政治角度根据不同部门设计不同目标。4、行政管理采取强制方式；政治上则采取参与的方式。二、绩效标准之间有差距，可能引发冲突三、某些公共物品和服务的特性由于垄断性和无法定价的限制，无法定量分析和定量测评四、某些公共物品或服务的产出是由许多组织协力进行和完成的，很难进行个体化的服务。第三节 公共管理的绩效指标的评价分析一、公共服务绩效指标设立的基础与精神1、设立指标体现公共行政、公共管理的公共性，体现公众利益基本要求，指标反映公平、公正。2、对公共部门生产、提供的公共物品与服务的性质进行分类和解释，通过绩效评价指标来描述不同公共物品和服务的绩效评价价值取向。3、指标体系要兼顾定量与定性分析两个方面，有操作性能实践，保证实施。二、评价指标新公共行政：经济、效率、公平新公共管理：经济、效率、公平、效能（效果）1、经济性指标：主要考察组织投入到特定管理项目或服务中的资源水平，它要求的是成本意识；主要是评估资源消耗量以及这种消耗是否经济合理，归根结底，是量的考察。2、效率性指标：指在特定的时间内，组织的各种投入与产出之间的比例关系。分为生产效率与配置效率两种类型，它关注达成效率的手段。3、效果性指标：关注公共产品和服务提供是否改善或提高了社会福利的总体水平；用货币或资源消耗作为衡量标准，只能衡量那些可以量化的公共物品和公共服务。不能量化的只能进行社会效益分析。4、公平性指标：传统上是效益和经济的公平；新公共管理则追求经济、效益和效果的公平，关注接受服务的团体和个人是否受到了公平待遇，弱势群体的利益是否得到了保护。公平分为五类：个人公平；行业公平；社会团体公平；机会公平；代际公平。公平必须以弱势群体利益最大化作为出发点。三、绩效评估可能出现的问题：1、缺乏客观性：忠诚、态度难以评估，参入其中，投票不成，个人好恶2、晕圈效应：当评价者把某一元素作为最重要因素，并以此评价，易产生晕圈效应错误。3、宽松或严格：评价标准宽松或严格4、集中趋势：把所有行业评估成平均水平，因为评估过高或过低需详细报告。5、近期行为偏见：上级对下级、或对工作人员的评估中常见的错误6、个人偏见：组织领导对个人、单位可能有种族偏见第四节 公共服务绩效管理的基本手段一、目标管理1、概述不是程序，而是有体系地使问题明确，防止问题出现的方法手段，是成果（本身的）管理。目标管理的概念来源于一战期间杜邦公司；公共部门的目标管理形成于20世纪70年代，因为政府目标多且之间矛盾，后来逐渐衰落了。2、目标的三个任务（1）目标真实且具体，必须有特定成果。如考察维持公共秩序的目标。（2）目标与战略顺序，必须确定目标与战略的优先顺序。（3）分配资源：必须考虑如何分配达到目标的必要资源，尤其是人力资源。3、管理的五个成果（1）理解成果：对目标管理理解，要理解决策重复、困难、有风险，对目标定义、优先顺序设定、战略选择差异有深刻理解。目标管理不是程序。如：美国教育、国防目标管理低，因为对目标理解不一致。（2）自觉与自主 组织内部人员有责任感和自觉性，管理者和专业人员有自主性（3）人事观念与人事政策的改变 人力资源的重新分配（4）组织结构的变革 引进目标管理体系必须研究本组织结构、结构不是政策，是工具。（5）行动决定 引进目标管理最重要的是政策决定，目前是风险性决定。4、确定目标依照上级目标或上级下达的任务和上级、党、同级立法机关要求而制定的；组织内部确定的。确定目标的要求：（1）突出重点；（2）原则性与灵活性结合；（3）具有挑战性和可行性；（4）定量化和具体化；（5）指令性与自主化。5、目标分解（1）纵向分解：各个层级（2）横向分解：各个部门目标分解是明确责任的前提，是实现总目标的基础。要有目标分解图，确立目标和责任，层层分解到每个人。目标管理必须是分权管理。授权是完成责任目标的必要条件，授权可近距离控制指标的实现。6、目标实施目标实施是目标实现的过程。一般的控制是这样的：（1）建立控制标准；（2）三种形式：自我控制、逐级控制、关键点控制，目标管理最重要的是自我控制，要求个人对目标实现程度自我检查、自我分析。7、成果评价在整个目标管理体系中要有成果评价标准，内容如下：（1）目标达成度（定量和定性）；（2）协作情况；（3）进度的均衡性（对层级）；（4）对策的有效性。二、标杆管理20世纪40年代出现；从20世纪70年代起，将标杆应用到管理中。1、标杆管理的含义（1）含义：寻求卓越表现所需要的最佳精英方法、创新观念及高效率的操作程序的一套系统工程。标杆管理是寻求并采用一套最佳的方法。（2）目的：提升政府的竞争力，加强政府的回应性。2、成功的标杆管理方案有利于组织成员对下一个目标达成共识。需要达成共识的内容有：（1）什么是组织最重要的产品、服务以及工作目标；（2）所有与我们组织从事同样工作的单位，大家公认的绩效标准是什么；（3）建立所需要的标杆标准，要知道其在该领域内最佳的标准；（4）用来确认与比较的标准和成绩是什么。标杆管理不是绩效评估，而是为组织确定更高的标准。3、标杆管理的程序（1）决定标杆的参照物；（2）确定比较的对象；（3）搜集相关资料；（4）决定组织目前的绩效落差；（5）与下属工作人员进行沟通；（6）采取绩效评估活动；（7）重新审定标杆。七章 公共管理的新策略第一节 公共服务的民营化一、概述1、 概念：民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。民营化的出现是由于公众对公共服务的需求很大，而政府能力有限，主要是提取公共资源的能力有限。面临这种越来越多的需求，政府做出的第三种选择。政府资源的稀缺主要是财政稀缺和职位稀缺。政府为提高自身的能力，有两种方法：（1）内向化进行改革、实施组织变革；（2）外向化借助外部力量和外部资源来提供公共服务，如民营化。奥斯特洛姆教授关于将政府民营化的七点公共目的：（1）保护人们的生命、财产及应享有的权利；（2）确保资源不匮乏；（3）辅导、辅助弱势群体；（4）加强经济稳定增长和均衡的趋势；（5）提高整体生活品质和个人成功发展的机会；（6）保护自然资源；（7）促进科学技术发展，提高人们生活质量。四种功能：（1）服务性功能；（2）管制性功能；（3）经济性功能；（4）分配性功能。公共服务的民营化既包括公共事业民营化，也包括公共事务的民营化。公共服务的民营化包括：契约外包、共同生产、业务分担2、公共服务民营化的目的（1）利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；（2）针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。3、理论基础布坎南（政治、经济、公共行政）认为政府会有不好的决策或有执行不利的决策，（1）研究当前政府干预失效（灵）；（2）短视。政府失灵是垄断造成的，而民营化意味着某种程度的再市场化。二、民营化的类型1、撤资：将公营事业或资产移转到民间，即由官办转为民办。采取的方式有：无偿转移、清理结算、出售2、委托：政府部门将部分或全部财货与服务的生产活动委托给私营部门，政府进行监督。委托有五种形式：（1）签约外包；（2）特许权（政府保留价格核准权）；（3）补助（对核定企业予以资助）；（4）抵用券（由政府核发给有资格使用的民众）；（5）强制（政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金）。3、替代：民众需求得不到满足，私营部门替代政府提供某种生产或服务替代的方式有：功能不足的替代；退离的替代（公共部门缩减规模）；放松管制的替代（允许私营企业对垄断市场的行业竞争）。三、公共服务民营化的优点1、降低成本（平均降低25%-30%）2、提高服务质量3、增加选择服务的机会4、可充分调动民间资源，有利于国家发展四、公共服务民营化的问题1、 易产生公共责任2、 易产生特权与贪污3、 易出现公共服务的不公正4、 规避取巧5、 管理问题（政府部门对私营企业没有有效监督）五、深思下述问题：1、民营化是否会成为财团化？2、民营化是人民拥有还是被动参与？3、民营化是否表现对政府再造有信心？4、民营化是多元价值观，还是效率至上？5、民营化是促进政府工作还是挫伤其工作积极性？6、民营化是公共服务的衰退还是扩大？7、民营化是策略还是海市蜃楼？8、民营化是否有学术观点？第二节 非营利组织的发展 一、概念及特点1、概念非营利组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。2、特点（1）组织性（2）非政府性（3）非营利性（4