现成的范本德国政治制度评述.doc

现成的范本德国政治制度评述 德国政治结构与运行规则图示序言：笔者之前大量介绍了英国宪政的演进历程，也写了一些关于英美政治传统的文章。认为英国开创了近代人类政治文明的先河，为当今人类政治文明体系树立了良好的典范。但是英国的制度是经过几百年的政治演进而达成的政治形态，在这个演进过程中除确立了一些落在文字上以制定法形式存在的制度外，还存在大量的以非制定法形式存在的惯例作为补充，这个国家甚至至今都没有一份完整的成文宪法。其他国家很难完全效仿英美，只能在掌握英美宪政精髓的基础上，结合自身的实际，制定适合自己的宪政民主制度，完成自身的政治现代化转型。但是如果要问当今世界众多国家中，有没有哪个国家的制度可以被我们拿来就能用的，我个人认为还真的至少有一个，那就是德意志联邦共和国的政治制度。在笔者看来，德国现行政治制度公平合理，很好地平衡了人权与州权、选人与选党、民主与集中、制衡与效率、从贤与从众等关系。并且德国与我国同属大陆法系国家，法律以成文的制定法为主，德国法律以严谨周详著称，这个特点也反映在他们的政治制度方面，如果要效仿德国，拿过他们的相关的成文法仔细研究便可基本掌握其政治制度的架构与运行。并且相对来说，德国作为宪政民主的学习者，其制定相关法律时不仅参考了英美政治规则，而且也体现了时代的进步特征。因此，笔者在此向大家简单介绍德国政治制度中比较突出的优秀之处，主要包括：议会制的有效性及其在德国的特殊稳定性、议会两院之间合理的权力划分、合理有效的选举制度、内阁的决策及工作机制、合理有效的纵向分权、高度专业化的法院体系等，但愿能为我们可能发生的事情提供一些有价值的参考！一、议会制的有效性德国的政体为议会制（也叫议会内阁制、责任内阁制、议会民主制），为西欧国家通行的政治制度，笔者个人认为议会制有诸多优点，使其具有很强的稳定性和很高的行政效率，原因如下：1、合法性一元化，议会制下议会是唯一合法的代表民意的最高权力机关。不会形成多方争执不下的局面；2、任期的灵活性，议会制下的总理一般没有固定任期，如果能力突出，只要所属政党能够赢得大选，就可以一直担任。如果不称职，多数党团随时可以重新推举新的领袖担任总理；3、议行合一，由于内阁是由拥有议会过半席位的政党或政党联盟组织，所以内阁的提案往往能够得到议会的支持，有利于政策的通过与推行；4、选举的非零和性，虽然议会选举也可能产生一个党的绝对多数，怛更多情况是多个党都得到不同程度的议席，权力分享和结盟是相当普遍的。社会成员的利益、观点本来就是多元化的，一些小的政党或利益集团虽然不能够赢得很多的席位，但是如果有群众基础的话，总不至于进不了议会。所以，议会具有更广泛的代表性，小的利益集团也有话语权，议会选举也不是非此即彼的几选一模式；5、司法、监察等机构的独立性，议会制下的司法机构和监察机构等受内阁的影响较小，总理不拥有对这些机构负责人的提名权。可以更多的保障司法、监察等机构独立于行政机构之外；6、从贤与从众的平衡，真正成功的选举体制，大多数都不是民众直接投票给自己满意的候选人，由根据总人数计算出的得票最多者当选行政首长的。比如，美国的总统选举最早是选举人团制度，各州根据本州的众参两院议员人数选出本州同等人数的选举人，选举人再到首都选出总统；现在美国的选举制度则是选举人票制度，各州分开计票，赢得某个州大多数选票的候选人获得本州的全部选举人票，最后获得超过半数选举人票的候选人当选。这就是一个平衡从贤与从众的制度，主要是为了防止政治家从不成熟的选民那里骗取选票。而议会制是先通过从众的手段确定议会第一大党或第一大政党联盟，再由这个政党或联盟来推举行政首长，第二个过程就是从贤的手段，这也是一个平衡；7、议会的权威性，议员是由各自选区的民众直接投票选举的，具有合法的代表本选区民众的资格和威信，由这些议员组成的议会，自然也拥有代表全国人民的资格。并且，议会人数众多，有一定群众基础的利益集团均有席位，各种观点可以充分表达、充分讨论，信息要充分披露，最后的决策也是以多数同意为原则的民主表决。这些，决定着议会决策的合法性和权威性，可以避免个人的独裁集权；8、选举的经济性，只要通过一次全国大选选举出议会，就可以完成接下来的组阁等活动，而不用像总统制国家那样还要再选一次总统，省时省力；9、组建内阁的灵活性，一旦政治危机出现，议会制政府往往可以及时地进行政党重组，由其他的党派进行联合执政，从而缓解政治危机，而总统制则不具备这样的灵活性；10、虚位元首的重要性，总统制中的总统集国家元首和行政首长的身份为一身，会有一个很大的潜在风险，就是作为国家元首的他拥有任命司法或监察官员的权力，这样司法、监察等机构被总统控制或不能有效制约总统的可能就会增大。比如在三权分立做的最好的美国，富兰克林.罗斯福总统仍然以谋求无限任命大法官人数的方式成功逼迫最高法院向其让步。美国尚且如此，在其他国家，一个掌握着军队与官僚队伍的国家元首，很有可能以更野蛮的方式行使他在司法与监察方面的任命权，形成事实上的独裁。德国的议会制还有其特有的稳定性，德国总理并不具有类似英国首相可以随意解散议会的权力。如果联邦总理要求对他表示信任的提案没得到联邦议院的支持，他可请求联邦总统在21天内解散联邦议院，但联邦议院如选出新的总理，则解散权立即终止。联邦议院也不能随意更换总理，它必须在对现任总理提出不信任投票后48小时内选出新的总理人选，否则不可更换总理。二、议会两院之间合理的权力划分现行大多数民主国家的议会都是两院制，少部分实行一院制（如我国与巴基斯坦）。两院制的主要目的是分散议会权力，防止议会这一国家政权的核心机构专权（即使是在总统制的国家，议会同样是国家政权的核心机构）。作为宪政制度的发源地，英国议会分为上议院与下议院，但是政治权力基本集中在由全民选举产生的下议院，上议院议员基本是荣誉性身份，并且上议院仅作为最高司法机关发挥作用。而宪政的另一个发源地美国，则是为了照顾各州的州权，在由按照人口分配席位的众议院之外，另设每州均为两个席位的参议院。并且，由于美国是各州联合而成的国家，各州的权力相当独立和广泛，因此参议院在国会中有着较其他国家参议院更高的地位和更大的权力。总体来说，美国的众议院掌握财权，参议院掌握人事权。但是，美国和英国的两院制度，都有其历史的原因，并且由于两国优良的宪政传统，使得他们的政治运行一直是有效的。作为学习者的其他国家，并不具备两国的历史基础和优良传统，如果照搬两国的两院制度，就很难兼顾效率与公平，也很难保持政治的有效运行。因为由人民直选产生的议员组成的众议院和代表各州的参议员组成的参议院，在代表“人民主权”时的效力是不一样的，毫无疑问，由直选产生的众议院更能够代表“人民主权”。但是作为联邦制的国家，州权又必须体现，因此，众议院和参议院应当有合理的权责划分，在政治地位上也要有所差别。个人认为，德国的联邦议院（相当于众议院）与联邦参议院（相当于参议院）分别代表人民主权与成员州州权，其在职权上的划分是比较有效和合理的。在德国，联邦议院通过普选产生，每届任期4年，代表人民主权，拥有完全立法权。主要职权是：制定和通过法律，监督法律的执行；选举和撤换联邦总理；参与选举联邦总统；参与选举联邦宪法法院和联邦高等法院的法官；批准联邦政府同外国签订国际条约；对联邦总统蓄意损害基本法或其他联邦法律的行为进行弹劾；对预算、国库和债务的监督；等等。联邦参议院由各州政府按人口比例指派35名政府成员组成。各州代表任期不统一，由派出的州政府决定撤换。联邦参议院的主要职权是：提案权(其提案须经联邦政府提交联邦议院)，并对联邦议院通过的法案有审议权；对涉及修改基本法以及涉及各州行政和财政的法案或联邦政府颁布包含上述内容的条例拥有否决权；仲裁联邦政府与某一州的纠纷或冲突；批准联邦政府对某一州采取强制性措施；参与宣布立法紧急状态；参与选举联邦宪法法院和联邦高等法院法官；参与批准联邦政府同外国签订国际条约；对联邦总统蓄意损害联邦法律的行为提出弹劾；参与对预算、国库和债务的监督；等等。联邦参议院实际上是各州政府派驻联邦的联合机构，是一个反映各联邦州利益的制度安排，是协调联邦政府与州政府以及联邦州之间利益关系的合议机构，并对联邦议院和联邦政府的职权进行一定的制约和补充。联邦参议院参与国家的立法和行政，在联邦与州以及各州之间起平衡和协调作用。联邦参议院可以对联邦议院通过的法案行使否决权，但是被联邦参议院否决的法律，联邦议院可以以绝对多数强行通过。但是涉及各州权利和权限的联邦法律在联邦议院通过后，必须在联邦参议院通过方能生效。联邦参议院在对某项法律表决时，同一州的议员必须投一致票（或赞同、或反对、或弃权）。因此各州执政党对联邦参议院的投票结果起着决定性作用。可以说，联邦参议院实际上起到了一种对联邦议院和联邦政府的平衡作用，由此可在联邦一级确保国家政治权力在运作过程中兼顾到选民、联邦和联邦州三者之间的利益。联邦议院及联邦参议院与联邦总统、联邦政府、联邦宪法法院并称德国五大常设宪法机构。两院日常工作通过对应委员会相互沟通，起到事前协调作用。如两院意见无法取得一致，通过调解委员会（议会和参议院各占16人，其中参议院的16名分别来自16个州）进行协商谈判，达到统一。这样的职权划分，较好地平衡了人民主权与州权。三、合理有效的选举制度依据社会契约论的观点，政府是受人民委托，以保护人民福祉为目的的，政府的所有行为都需要经过人民的授权和征得人民的同意。而现代国家大多人数众多，政府事务又较为庞杂，不可能逐一获取人民授权和征得人民同意，于是大家找到一个大家一致同意的规则来确保人民的授权和同意得以实现，这就是代议制民主下的民主选举规则。而选举规则需要解决好代理链条和代理人问题。 （一）直接选举。一个地区的民众通过民主表决，选出最能代表本地区大多数人的人进入国家的权力核心机构议会，来代表本地区选民的意志来治理国家。议员本质上是其选民的代理人，代理选民行使国家治权。议员受民众的委托，同时也要受民众的监督和制约。如果议员没能很好的完成选民交付的任务，那么下次选举选民可以通过既选举的方式来更换代理人。我们把民众选举议员，并通过议员的表现来判断议员是否实完成了自己委托的过程称为代理链条。代理链条越长，民众对议员产生的决定性作用就越弱，对议员是否完成了委托责任的感受就越弱。所以，最好能通过一次性的直接选举来产生议员。但是人数太多的国家，要想让民众在全国范围内直接选举产生全国的所有议员又会让代理过程变得太模糊，民众一样失去对合格议员的判断和议员工作是否合格的感受。所以，大多数国家都是通过划分选区，各选区直接选举各自的议员的方式来解决这个问题。（二）个人代理还是政党代理。在选举议员的制度上，主要有多数代表制和比例代表制两种。多数代表制是指选民直接投票给个人，本选区得票最高或得到多数选票的个人当选议员，本制度主要是制约议员个人；比例代表制是指选民直接投票给政党，最后各政党按照自己的得票比例来分享议会席位，本制度主要是制约政党。这同样是为了解决民众对议会的制约问题。民众除了要拥有选出自己满意的代表的权力，同样要拥有换掉自己不满意的代表的权力。要保障民众的第二个权力，就要保证民众能够明确的知道，如果自己对国家的治理工作不满意了，造成自己不满意的主体是谁！这就需要做到，在议会行使权力的主体是明确的，到底是一群互不统属的个人还是某个政党！现代政治生活中，政党是一个无可争议的活动主体，民众对政党给他们带来的影响的感受也是很直接的。所以，除了要保障民众能够制约本选区议员外，还要保障民众能够在全国范围内选择政党。选举制度方面，德国实行“小选区两票联立制”，既解决了代理链条过长和模糊的问题，又较好的平衡了个人代表和党团代表的问题。具体介绍如下：两票制德国全国设299个选区，联邦议院设598个议席，一半为直接议席，一半为比例议席。每个合格选民有两张选票，分别用于选举直选议员和政党。第一票用来选举本选区议员，即“直接议员”，选民只能勾选一人，每个选区由获得最多选票的候选人胜出，成为联邦议院直选议员。第二票用来选举“州名单”上的政党，每位选民只能勾选一个政党。汇总得票后，凡是没有获得全国范围内第二票有效选票的5%以上或在第一票选举中获得至少3个直选议席的政党，即被视为没有跨越议会门槛，其第二票选票被视为无效票，不被纳入计算范围。这些无效选票对应的议席由跨越议会门槛的政党根据去除无效选票的有效得票率瓜分，第二票的计票方法为圣拉格-谢波尔斯（Webster/Sainte-Lagu? method）计算法，在跨越议会门槛的政党中，每个政党所得票数依次除以1、3、5、7等奇数，按余数依次分配席位，直至席位分配完毕。该计票方法略微降低了大党派在议会的席位比例，同时提高了小党派的议席比例，降低了议会出现一党独大的可能性。联立制第一票和第二票的投票结果是相互关联的，各政党通过第二票最终获得的议席与第一票的结果有关。第二票比例议席的待分配议席为全部联邦议院598个议席，因此各政党选举结果会出现三种情况：1）第一票直选席位数=第二票席位数，此时该政党进入议院的具体人员由第一票直选席位结果确定。2）第一票直选席位数第二票席位数，此时通过第一票获得的直选席位不变，第一票席位超过第二票的数目即为超额议席。由于第3种可能性的存在，德国联邦议院选举往往出现超过598席的情况，2013年选举结果为631席，其中33超额议席，2009年为622席，其中24超额议席。实际上，德国选举的“两票联立制”是一种以比例代表制为主、以多数代表制为辅的选举制度，这种制度考虑到了德国的历史和现实：1）5%的议会门槛条款是针对魏玛共和国时期（1918-1933）和原联邦德国初期议会选举制度的弊端而规定的。没有5%的议会门槛条款易导致议会中政党林立，组阁困难。现有规定下，最终进入联邦议院的政党不会超过5个，保证了联邦议院的工作效率。2）尊重小党派利益。直选议席维护了选民直接选举议员的权利，圣拉格计算方法减少了议会中一党独大的可能性，照顾到了小党派的利益和意见表达。图 德国大选选票示意图表 圣拉格计算法举例假设有7个待分配议会席位，跨越议会门槛的3个政党ABC分别得票数为53000，24000，23000。每个政党所得票数依次除以1、3、5、7等奇数，按余数依次分配席位，直至席位分配完毕，席位分配如下：注：数字后括号内数字表示获得第N个席位。该方法降低了一党独大的可能性。四、内阁的决策及工作机制在议会制国家，行政权也是属于议会的，议员代表民众行使国家主权和治权。虽然大政方针和立法工作的决策可以由议会民主表决，但是具体的执行和繁杂的日常工作需要由职业政治家们来领导完成。因此，有效的政府管理是议会决议得以执行的保证。同时，在议会制国家，政府通常能够影响议会的表决，因此政府的工作机制是否优秀，也是评价一个政治体制是否有效的重要指标。在德国，内阁会议是联邦政府的最高决策机构，会议由联邦总理和各部部长参加，总理（缺席时由副总理）主持。内阁会议实行集体决议，集体负责原则，会议必须有半数部长出席时才能作出决议。依基本法规定，在由联邦总理制定的政治方针范围内，联邦各部部长可独立地负责领导各自主管的部门。联邦各部部长之间出现意见分歧，不是由联邦总理一人说的算，而是要由联邦政府裁决。这就是联邦政府决策的三原则：总理原则、部门原则和集体原则。这个制度是对我们常说的“民主集中制”的最好诠释。这一点也与英国内阁的决策与工作机制有很大差别。五、合理有效的纵向分权在现代民主国家，公权力必须是分立的，体现在横向上便是我们常说的“三权分立”；而纵向上的权力分立更重要，它真正决定了一个国家是否是“分权型组织结构”。同时，民主政治是“向下看”的政治，公权力必然对自己的选民而非更高层级公权力负责，即使在单一制国家也必然实行地方自治，在联邦制国家国家层面与各邦层面上的权力划分则更严格。但是，很多后转型国家的一大顾虑就是一旦地方自治，出现分裂倾向怎么办？个人认为德国在转型过程中较好地解决了地方自治与防止分裂的矛盾。德国统一相对较晚，在统一之前，德国是一个松散的邦联，它能解决这个问题，相信对有着悠久的统一历史的国家是一个很好地借鉴。在德国，联邦与州的权限划分，首先是立法权的划分，应符合联邦专属立法和联邦与州竞合立法的规定。根据德意志联邦共和国基本法的规定，如果基本法未授权联邦，则各州有立法权；联邦专属立法有外交、国防、国籍等10多种事项，在联邦专属立法范围内，各州只有在某项联邦法律明确授权的情况下才有立法权。联邦竞合立法的事项，即联邦与州都可以立法的事项，如民法刑法、结社、难民、土地法与土地制度等30多种事项，在竞合立法范围内，只有在联邦未使用立法权时，各州才拥有立法权；联邦行使竞合立法权的条件是：对竞合立法范围内的事项如外国人居留、公共救济、培训和科研等，如为维护法治或经济的统一，尤其是为了维护超越一州疆域的生活状况的一致而需要时，联邦才有立法权。联邦原则立法的事项，如狩猎、自然地貌和风景名胜的保护、土地分配、地区规划和水利等，联邦只作原则性规定，具体规