建立城市农民工社会保障制度的可行性研究.doc

建立城市农民工社会保障制度的可行性研究摘要：农民工是当代中国城市的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。农民工已成为我国产业工人的主体。根据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。他们为城市繁荣和国家建设作出了重大贡献。然而，作为城市的“边缘人”，农民工享受的社会保障程度很低。2006年8月，国家统计局对全国范围内农民工（包括固定岗位就业的农民工和灵活就业的农民工）的调查显示，农民工购买保险比重较低，没有购买养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工分别占被调查农民工总数的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外，已参保农民工的退保问题严重，部分地区农民工的养老保险的退保率甚至高达95%以上。参加医疗保险的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自负一部分，对于难以承受自负部分的农民工来讲，实际上也享受不到相应的待遇。从社会救助方面来看，现行城镇社会救助体系只是覆盖城镇户籍人口，农民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失业、疾病、意外伤害导致生活陷入困境时，往往孤立无助。关键词：城市农民工 社会保障制度 可行性研究一、目前城市农民工社会保障的现状 （一）社会保障的覆盖面过窄。在现有的户籍制度下，民工进城后没有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临着一系列困难，而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口。另外，在日常谋生过程中，还有名目繁多的暂住费、管理费等各种费用，增加了农民工的务工成本。几乎没有任何用工单位像对待城市工人那样，为民工办理基本的社会保险。在陕西的一份调查中显示，265位被调查者当中，只有21人参加了劳动或医疗保险，而其中劳务单位代为缴纳保险费的仅有1人 .这使民工在遭遇疾病等天灾人祸时只能束手无策。（二）农民工从事的职业危险度大。很多城市人所从事的工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有户口而不允许干， 大量农民工只能从事收入低、工作环境差、福利低劣的工作。民工主要集中在城市的非传统就业部门，即城市人不愿干的脏、累、险、差及一些社会排序低、收入低的职业，有的学者概括为“3D”（险、脏、难的英文第一个字母）职业岗位，农民工每天工作的时间较长，月平均收入也较低。（三）城市农民工经常面临失业的窘境。 76的农民工在城市中都有没活儿干的经历，从“失业”时间上看，失业在3个月以下的居多，占89。当然，一部分民工的失业情况还非常严重，在有失业经历的民工中，失业4个月以上的占13 .就业过程突然中断对于农民工的打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重。因为下岗职工还有稳定的住所，有一定数量的生活保障金，有家庭的直接支持，而农民工几乎一无所有。农民工可能会因为突然失业而出现全面生活危机。 （四）拖欠农民工工资的情况经常发生。由于没有建立起统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，在这种情况下，相当数量的私营、民营、“三资”等企业没有依照法律法规规范用工行为。同时，这些企业主法律意识普遍淡薄，少数经营者唯利是图，有意克扣、拖欠工资。近几年来，各地农民工因工资被拖欠而上访、投诉的现象呈逐年上升趋势。 二、形成城市农民工社会保障现状的原因 （一）从就业保障方面看，保障制度执行不力。劳动法规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。另外，大多数的城市民工由于就业受到限制，没有平等的就业权，很难伸张基本的权益要求，劳动力市场上巨大的供过于求的压力迫使他们明显地处于极为不利的境地，不敢对自己的工资、劳保等权益提出意见，而不得不接受极低的劳动力价格的现实，和诸多的“不平等条约”。城市有关劳动监察、城管、公安、工商等一些行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对民工权益损害时的行政不作为，使民工的合法权益得不到保护。 （二）缺乏相关的法律法规进行有效的规范。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对民工社会保险的规定也很少且很笼统。如1991年的（全民所有制企业招用农民合同制工人的规定）对民工社会保险作了较为具体却不完整的规定；1999年，国务院发布施行了（社会保障费征缴暂行条例），首次将非公有企业职工和外来劳动力纳入养老保险统筹。劳动法颁布后的一系列全国性劳动立法中，在适用范围上大多未对职工作明确列举，缺乏可操作性。而各地关于民工社会保险的地方性法规也差别很大。2000年，广东省出台了广东省社会养老保险实施细则、广东省社会工伤保险条例实施细则，明确提出了民工应参加社会养老和工伤保险的问题；2001年，北京市颁布了农民工养老保险暂行办法，要求用人单位必须与民工签订用工合同，并为其办理养老保险手续；2002年，南京市出台了失业保险办法，也对民工的养老保险作了明确的规定；同年9月，上海市推出了外来从业人员综合保险暂行办法，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；2003年，成都市下发了成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法。这是各省市迄今为止已出台的所有相关条例和办法中针对民工内容最全面的社会保障条例。其中，明确规定民工可以享受老年补贴、住院医疗费报销、工伤补偿或意外补偿等几项综合社会保险。然而，有的地方则还没有出台相关地方性法规。在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整。由于这些法规和规章效力的层次较低，也很难保障民工的权益。 （三）思想观念上的惯性思维作祟是民工社会保障缺位的深层次原因。长期以来，在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民的政策在民工社会保险权益保护上存在惯性作用，使得城市社会考虑得较多的是城市居民利益的获得与保护，出于对既得利益的维护，城市管理者还没有切实地考虑和解决这些“新来者”的权益问题，并且还会对这些“新来者”采取一些限制和排斥措施。在这种情况下，城市民工各方面的基本权益自然就难以落到实处。城市社会由二元社会结构所形成的就业、医疗、教育、劳动保护、社会保障等制度也不可能立即得到改变。虽然政府管理部门也作出了相关反应，进行过一定的改革，但这些有限的改革与国家工业化对城市化的要求来讲仍然十分不够。以户口身份为准入条件的就业、就学、人事、保险、福利、医疗等相关制度仍将民工拒之门外。（四）城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源。1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着集体经济的瓦解而丧失后，农村基本上陷入了依靠单一的传统家庭保障的境地。农民工虽然进入城镇从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障体系之外。虽然有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但由于种种原因，绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。（五）现行社会保险制度不适应农民工的特点。1.城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性现行社会保险制度是从传统计划体制下国有企业职工保险转化而来的，保险费率的设计上包括了转制成本。由于承担了国有企业历史债务负担，现行各地城镇社会保险的费率普遍很高。企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工普遍感到负担太重，降低了参保积极性。另外，有的地方规定退休前5年必须到该地参保，更加大了农民工的参保难度。2.社会保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障由于地区发展差距大，以及社会保险设计缺陷，养老和医疗等社会保险制度被分割在2000多个统筹单位（多为县市级统筹）内运行，各统筹单位之间政策不统一，费率不统一，导致了地区间的转移接续困难，不适应农民工流动性大、工作转换频繁的特点。按照现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，因此，农民工社保关系的转移实际是不可能的。3.允许退保实际上损害了农民工权益现行养老保险政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，由于农民工退保只退个人上交的，企业上交部分大多被留给政府，用以填补城市社保基金的缺口，直接损害了农民工享受社会保障的权益，也影响了用人单位的参保积极性。（六）社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。由于缺乏全国性的法律规定，在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时，很难获得法律的保护，也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行。目前，虽然有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定，但因为各地法规不统一，做法也各不相同，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和规范性文件无法发挥出应有的作用。（七）农民工、用人单位和地方政府权衡利弊，参保不积极从农民工自身来看，一方面对参保不够重视，另一方面也对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。所以农民工在离开参保地时一般都选择退保。从用人单位来看，农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，不重视人力资本投资，主观上也不愿为农民工投保社会保险。从地方政府的角度看，由于担心推进农民工参保会提高本地企业的经营成本，影响当地的投资环境和地方的经济发展，因而也缺乏推动农民工参保的积极性。三、农民工社会保障的定位和制度选择农民工是介于农民与工人之间的一个特殊社会阶层，过渡性是农民工群体最基本的特征。在城镇化过程中，现有的农民工会不断分化，部分可能成为城镇居民，也有一部分可能因种种原因不得不返回农村。而农村剩余劳动力的大量存在会源源不断地补充农民工群体。农民工的过渡性特征决定了针对这个群体的社会保障制度安排也是过渡性的，社会保障的基本制度安排所提供的是一种“过渡”的途径和机制。土地是农民工因其身份而获得的最后的保障，割断农民工与土地的联系，就必须提供对等甚至更优越的保障替代安排。农民工社会保障制度的安排并非重新构建新的社会保障体系，而是在衔接现有社会保障体系的前提下，通过制度创新，发挥社会保障的吸引、分化功能，推动农民工向市民的转化，同时将无法适应城市发展的农民工淘汰回农村。针对农民工群体自身构成的复杂性及其对社会保障需求的差别，应该根据具体情况区别对待，以就业方式为标准对农民工群体进行划分，实行分层分类保障。将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。对不稳定就业（签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的）的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系。四、农民工社会保障制度的模式设计（一）按工伤保险条例为农民工参加工伤保险所有用人单位都要按工伤保险条例规定为农民工参加工伤保险，使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。首先保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。目前没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民共享受到工伤及职业病的补偿。要强化工伤预防工作，探索适合我国国情的工伤预防工作模式和工作机制，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。（二）加快建立农民工大病医疗保险在城镇职工医疗保障制度框架内，有针对性地开展农民工大病医疗保险，提供当期住院医疗保障。乡镇企业的本地农民工既可参加当地的新型农村合作医疗，也可参加农民工大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理，单独使用。根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2%，由单位负担，农民工个人不承担缴费责任。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医疗保险的起付线、个人自负比例、等待期、住院押金等方面的政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。已参加城镇职工大病医疗保险的农民工，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的，可制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴。（三）建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度对于不稳定就业农民工的养老保险宜实行个人账户积累模式，实行低费率、低保障待遇。缴费由用人单位和个人共同负担，以单位缴费为主，缴费额一般不低于职工工资总额的10%，个人缴费一般不高于工资收入的5%，全部缴费计入个人账户。按农民工身份证号码在银行建立个人账户，在全国范围内实行一人一户，农民工因工作单位变动时无论流动到哪里，均向此唯一的账户缴费，不需转移养老保险关系和基金。个人账户储存额用于支付养老金，不能提前支取，也不能退保。为农民工发放个人账户卡，供其查询缴费记录和账户积累情况。农民工不分男女，最低领养老金年龄均为60岁。不设置最低缴费年限门槛，农民工达到该规定年龄时，即可参照城镇职工基本养老保险个人养老金计发办法按月领取本人的养老金。由国家财政拨专款为农民工养老保险建立调剂基金，参保农民工的个人账户积累领完后，由调剂基金账户支付。参保农民工死亡后，其个人账户余额可由其配偶等法定继承人继承。对转入城镇企业职工基本养老保险的农民工，可按照缴费比例和个人账户规模折算为城镇职工基本养老保险缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；对回乡务农的农民工，可将农民工养老保险个人账户积累额转入本人所在原籍的农保制度，并改按农村社会养老保险制度执行待遇计发；农民工转换工作地点，在不同统筹地区参保缴费的，其个人账户和保险权益，既可以只接不转，建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金；也可以转到新的工作地区，按当地缴费标准折算接续，但不允许退保。（四）推动稳定就业农民工参加城镇职工社会保险对稳定就业的农民工，应按现行城镇职工社会保险制度参加养老、医疗、失业、工伤等社会保险。还应结合完善现行城镇职工社会保险制度，进一步推进稳定就业农民工的参保，保障其合法权益：第一，通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。第二，完善社会保险关系转移接续办法。目前，由于养老、医疗保险统筹层次低，接近退休年龄的人在工作变动之后，转入地不愿接受其社会保险关系，需要对此做出全国统一的规定。第三，提高统筹层次，逐步实现基本养老金的全国统筹。（五）建立农民工应急救助机制农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益，应由地方政府出资建立农民工应急救助机制。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。六、妥善解决农民工社会保障问题的建议农民工社会保障工作涉及面大，政策性强，要破解这一复杂难题，必须从多方面着手，推动与此相关的制度改革和政策落实，共同配合农民工社会保障制度的建立，促进社会协调发展。（一）深化户籍制度改革，逐步取消户籍制度及附着其上的各种歧视性制度农民工之所以成为迁徙的候鸟往返奔波于城市与农村之间，带来一系列社会问题，其根源是因为户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。只有取消户籍制度，逐步实现公民迁徙自由，才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户，推进城镇化，减少农民数量，最终解决中国的“三农”问题，消除社会保障领域存在的二元现象。改革户籍制度，彻底拆除分割地区和城乡的围墙，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，使一些有能力的农民工进入劳动力市场，获得城市社会保障，而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。（二）加强监督，规范用工，切实保护农民工权益1.要求凡用工者必须签订正式合法有效的劳动合同劳动合同是规范用人单位和农民工双方权利与义务的法律文件，可以有效地保护农民工利益。但现实中，签订劳动合同的农民工仅占40%，且其中不乏有损农民工利益的条款，全面推行劳动合同制度已成为当务之急。政府需加大监督力度，推动各类企业同农民工签订劳动合同，重点抓好农民工比较集中的建筑、采掘、餐饮、加工等行业的劳动合同管理工作，对不签订合同、有损农民工利益者加以严惩。同时，制定适合于农民工的劳动合同示范文本，告知工资发放、社会保险、劳动安全、工作时间和休假制度等方面的规定，引导农民工为了自身利益，行使自己的权利，上岗前与用工单位签订劳动合同。2.依法强制用人单位为农民工参保为农民工建立各种社会保险，不仅是用人单位的义务，同时也是农民工的权利。要进一步加强社会保险立法，规定严厉的法律责任，通过加大违法成本，促进企业依法参保缴费；加强劳动保障监察执法力量，强化执法力度，督促用人单位依法登记、申报和缴费，对拒不履行法定社会保险责任的，要依法处罚。（三）建立工会组织，健全利益表达机制，保持顺畅的农民工利益诉求渠道资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象，由于掌握的资源很少，农民工尽管人数众多，但在公共决策中缺乏话语权。为了让农民工的利益诉求能够通过合法的、制度性的渠道加以表达，充分维护农民工的合法利益，建议在城市中按照街道设立农民工工会，该工会主要负责本街道辖区内农民工的管理和服务工作：首先，对本辖区的农民工实行登记，对登记数据实行网络化管理，便于对农民工进行跟踪管理。其次，在农民