第七章 地方公共经济.doc

第七章 地方公共经济本章将介绍：地方政府的职能、地方公共产品、地方公共支出、地方公共收入第一节 地方政府的职能（地方政府存在的合理性、地方政府的基本经济职能）一、地方政府存在的合理性1 施蒂格勒的分权观点1) 施蒂格勒（George Stigler）从中央与地方的分工合作角度提出的最优分权模式详细论述了地方政府存在的必要性与合理性。2) 认为，与中央政府相比，地方政府更接近公众，比中央政府更了解辖区内的选民需求和偏好。地方分权有利于地区居民的偏好在地方政府的政策中得到显示。3) 在解决分配不公问题上，以及中央与地方，地方与地方之间的竞争和摩擦上，中央政府的调控不可替代。4) 因此，为实现资源配置的有效性，决策应该在低层次的政府中进行，中央政府的作用主要在解决分配不平等和地区之间竞争摩擦上。 2 奥茨的分权观点1) 奥茨（Wallace E. Oates）通过自由配置和社会福利最大化一般均衡分析发现，在提供等量的公共产品前提条件下，地方政府提供部分公共产品比中央政府提供更有效。2) 他认为，既然公共产品的成本是同样的，那么“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。 3 特里西的分权观点1) 特里西（Richard W. Tresch）从信息角度论述了地方政府的优越性和地方分权的必要性。2) 地方分权有利于发挥地方政府的信息优势。如果信息是完全的、准确的，那么由中央政府或由地方政府提供公共产品是一回事。但现实社会经济生活中的信息是不完全的和不确定的。接近于选民的地方政府则能较好地了解掌握居民的偏好，而中央政府所掌握的关于选民偏好的信息则带有随机性和片面性。3) 在地方事务上，地方政府因得地利人和之便，比中央政府掌握着更多更详细的具体信息。在分权体制下，地方政府更多的是要对本地区选民负责，有利于他们充分运用手中信息制定和实行能满足本地居民偏好的政策。4 其他关于分权的好处1) 分权体制利于制度创新在集权体制下，政策制定权集中于中央政府，地方政府只是中央政府的延伸和派出机构，只能执行政策而不能决定政策。分权体制则可使政策按其目的在中央和地方多层次地制定和执行，从而使各地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新和开展政策试验，形成各地区相互竞争的局面。这就有利于新制度的推出、传播。2) 分权体制可以促进政府间的竞争有关政府行为的许多理论都强调，政府管理者可能缺乏在最低可行成本上提供公共产品的积极性。如果公民可以在社区间选择，那么，严重的政府失职可以致使本社区公民迁移地方，这一威胁可能促使政府管理者更有效率地提供公共产品或公共服务，更关心公民的需要。3) 分权体制利于缩小政府规模一般而言，越是集权，权力越容易失去控制，政府也就越来越膨胀。政府干预的广度和深度与集权程度成正比。随之是政府机构和人员不断膨胀，政府开支在国民生产总值中的比重越来越大，政府效率降低。分权带来各地方的竞争，竞争的结果又必然是效率的提高和政府机构的精简。二、方政府的基本经济职能1 地方政府与资源配置 1) 地方政府在众多领域向本地居民提供公共产品，比如教育、公安、消防、城市道路、广播电视等。2) 地方政府除了生产供本地居民消费的公共品之外，常常还从事私人品的生产。3) 由于地方政府更接近本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共产品的质和量更能符合当地居民的需要，因此，地方性公共产品的地方提供有利于资源的有效配置，地方政府是地方性公共产品的有效供给者。4) 如果由中央政府按统一标准为各地集中提供地方性公共产品或服务的话，将会造成效率损失，如图5.l所示。图5.1 公共产品的集中提供与分散提供1) 在图5.1中，假定只有两个地区（两组）的人，每个地区内部各个人对某种公共产品的需求完全一样，但两个地区的人的偏好不同，一组人比另一组人的需求更高。假设A地区的需求曲线由Da表示，B地区的需求曲线由Db表示。提供公共产品的成本固定不变为P1。A地区的合意消费量为Qa，B地区的合意消费量为Qb。2) 中央政府提供公共产品的原则一般是对每个人提供一个标准的量。如在本例中，中央政府统一提供的标准是介于高需求地区B与低需求地区A之间的某个量如Qc。3) 对A地区的人来说，政府供给水平高于其需求而产生浪费，所造成的福利损失为三角形ABC的面积，这是由于超量消费造成边际成本超过边际收益所致。对于B地区的人来说，政府提供不足而产生的效率损失面积为三角形CDE的面积。4) 如果公共产品是由地方政府提供，则属于第一组人（A地区）的地方政府提供Qa的公共产品，属于B地区人的地方政府提供Qb的公共产品。两个地区的人都认为政府提供的公共产品是自己所需要的量，从而避免福利损失。因此，其效率要比中央政府集中提供更高。5) 分散化决策将使社会福利最大化，而集中决策则降低社会福利。因此，对于地方性公共产品来说，假如中央政府提供或地方政府提供的每单位产量的成本是相同的，由各地提供各自所需要的公共产品的量比由中央在各地统一提供的公共产品的量更有效率。6) 效率损失的大小和各地的偏好的分布和需求的价格弹性有关。偏好参差不齐的群体，会由于集权的解决办法而遭受效率损失。需求的价格弹性越小（中需求曲线越陡峭），阴影面积就越大，效应损失越大。2 地方政府与稳定经济 地方政府稳定经济的职能是有限的1) 货币政策和财政政策是中央政府实现经济稳定的主要手段，地方政府只是对中央政府稳定经济职能的支持和补充。2) 在市场经济条件下，一国国内各地之间却是高度统一和全面开放的，不存在任何贸易壁垒，商品、劳务、资本及其他要素在国内各地区高度自由流动。这种高度的开放性和流动性严重地限制了地方政府平抑经济波动财政政策的效果。 3 地方政府与分配职能 地方政府的分配职能也是有限的。原因：1) 从个人之间的再分配来看，个人所得分配具有三个特点：个人所得分配的外部性，个人所得分配的规模性和个人所得分配的流动性。a) 个人所得分配的外部性，是对具体的个人或某一区域内的个人所得再分配引起的外部影响。收入分配的公平只能是一种全国性目标，收入分配应有一个全国统一的标准。b) 个人所得分配的规模性，是指收入分配政策中的规模经济，也即是在所有资源均充分使用情况下的收入分配政策才是最有效的。从规模经济角度而言，要使个人所得再分配效率最大化，合适的个人所得分配政策的承担者是中央政府而非地方政府。c) 个人所得分配的流动性，指必须在人员高度自由流动的情况下来考虑所得的行政性调整。由地方政府来实现收入分配的公平目标，则会引起不同地区之间差异的增大，富人排斥穷人的现象公开化、表面化。流动性的存在限制了地方政府进行收入再分配的能力。只有在国家层次上流动性才不会成为干扰再分配政策有效性的因素。2) 从地区财富的再分配来看。居民构成、自然资源禀赋、社会经济发展水平等各种因素的作用，使得各地区的财政供给和财政需求有很大差异。即使是提供同一水平的公共产品，其成本也不尽相同，也就是说不同地区之间，为提供同样的公共产品而征收的税赋是不同的。这违反了公平的原则。因此有必要在各地区之间进行收入再调整，而且只能由中央政府来承担。第二节 地方公共产品（地方公共产品的特征、地方公共产品的最优数量、地方政府的最优规模）一、地方公共产品的特征1 受益的空间限制性 1) 地方公共产品的主要特征体现为在消费上具有的空间限制性，即存在受益范围界限的限制。2) 对于一些公共产品来说，尽管新来的居民无需耗费更多的成本便可获得其收益，然而这种收益却被局限在一个地区中（可能会溢出某些利益到邻近地区）。交通、道路、治安、水利、教育、电视节目、环境保护 等都存在着受益上的区域性特点。3) 从这个意义上说，大部分地方公共产品相对全国公共产品而言是准公共产品，正是由于其存在着地域上的限制性，所以它适宜由地方政府来管理。2 存在着溢出效应和拥挤效应 1) 溢出效应是指这一公共产品的受益与行政上的地理范围不一致，即其受益范围大于行政界限，从而向相邻的区域扩散的现象。地方公共产品的溢出效应有时是正的，有时则是负的。比如，污染问题就是一个负效应，由于水具有流动性，因此，水的污染会从上游向下游转移。此外，水土保持也是有溢出效应的，上游水土流失会影响下游的防洪。2) 拥挤效应是指地方公共产品的收益只覆盖于有限的地理范围，随着人口规模的扩大，使用者的增加，这些公共产品将变得拥挤。因此，对于后者来说，会付出拥挤成本。3 提供的层次性1) 公共产品的非排他性和非竞争性的强弱之分，使公共产品具有明显的层次性。2) 全国性公共产品和地方性公共产品之分就是层次性在地理范畴内的表现，其标准是受益范围的大小。中央政府要理所当然地承担起全国性公共产品的提供。3) 地方公共产品的层次性更为明显。地方公共产品要根据谁受益谁负担的原则，依照受益范围的区别，由各级地方政府去负责提供。4 市场的相似性 1) 地方公共产品与市场极其相似，或者说，它是放大了的俱乐部产品。2) 人们选择在哪一个社区生活时要考虑的一个因素是该社区的税收和服务的组合状况，人们会选择能使其满足程度最大的那个地区，这实质上等于人们在各地区间“选购”、“购买”他们认为是最好的地区，这与私人市场的特征是极其类似的。3) 斯蒂格里茨也曾得出过“地方公共产品与市场的相似性”的结论。二、地方公共产品的最优数量1 地方公共产品的需求 世界银行在1994年世界发展报告中提出了一个公共产品需求的计量模型： lgG12lgY3lgPG4lgN5lgZ1) 其中，G为地方公共产品的供给水平，Y为居民的个人货币收入；PG为居民所愿意为该水平的公共产品所付出的税赋；N为地区内人口；Z为不同居民的偏好差异；为随机变量。2) 这个式子有两个必要条件：（1）以居民通过投票来显示其真实的公共产品需求；（2）地区内中等收入水平的居民为中位投票人。在这两项条件的制约下，上式中的G只是地方公共产品的实际需求，而未考虑价格水平的变动。2 蒂博特模型及其修正1) 蒂博特模型a) C蒂博特（C. Teibout）1956年在地方支出的纯理论中，人们将对社区的选择比作是消费者在私人市场上购买物品一样。b) 人们之间偏好的不同以及人口的流动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方和相应的地方政府，且每一地方分别提供不同的公共产品，那么，对于每个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合于他的需求偏好，他就会选择前去那个地方居住。通过这种“以脚投票”，表明了人们对某种公共产品的消费偏好，这就如同人们表明自己对市场上某种私人产品的消费偏好一样。2) 蒂博特模型的条件及分析a) 蒂博特的目标是思考实现有效提供公共产品的方式，描述这种方式的运作所依赖的某些条件。b) 他的基本思路是：人们选择在哪一个社区生活时，要考虑的一个因素是该社区的税收和服务的组合状况，即居民承担的税收负担与享受的公共服务的利益的状况。倘若有很多地区，每一地区的税收服务组合状况不同，那么，在某一地区的税收和服务最接近于人们的理想数量的情况下，人们就会选择能使其满足程度最大的那个地区。这实质上等于人们在各地区间“选购”、“购买”他们认为最好的地区。c) 蒂博特认为，在下列条件下这种机制可以完美地运作，形成一个社区的最适公共产品数量：A. 消费者是充分流动的。每个人可以不费分文地把其住所迁至自己的偏好得到最佳满足的社区。B. 消费者完全知道各社区间的税收一服务组合状况的差异。C. 社区数目很多，每个人都可以根据自己对公共产品的需要而选择。D. 不存在因就业机会给消费者流动造成的限制。E. 在各社区之间不存在公共服务的利益或税收的外溢性。F. 每一个社区在管理者的领导下，试图吸引规模适当的人口达到规模经济。也就是说，生产公共产品的平均成本达到最低。3) 麦圭尔对蒂博特模型的修正a) 麦圭尔对居民迁移的原因和停止迁移的条件作了更为详细的分析。b) 认为居民迁移的原因在于寻找公共产品提供水平与税收之间的差异；停止迁移的条件是公共产品与税收达到最佳组合状态。c) 按个人效用最大化原则，成本高（税收高）社区的居民会不断流向成本低的社区，直到这种成本差异因为迁居给现存社区成员所带来的利益完全消失为 止。也即是到了社区内人们分担的公共产品成本与新迁来者所引起的边际成本相等为止。 三、地方政府的最优数量地方政府的最优规模是从人口的角度给出地方政府的最优管辖范围，即社区规模。它不是指地方政府机构规模大小和地方政府公务人员多少。J. 布坎南（JBuchana）和M麦圭尔（Martin MeGuire）提出的俱乐部理论，是研究地方政府最优规模的代表性理论和观点。布坎南对地方政府最佳规模研究是从一个游泳俱乐部开始的。假定游泳池的总成本（F）是固定的，而且游泳俱乐部成员的偏好和收入也是一样的。要解决的问题只是游泳俱乐部人员（N）多少的问题。 图5.2描述了原有成员看到的新增加一名成员所形成的边际效益和边际成本。俱乐部的第2名成员给第1名成员带来的边际收益使他所负担的游泳池成本F减少一半。第3名成员给前2名成员带来的边际收益是节约了成本的13。新成员的增加使原有成员不断从分摊固定成本中获益，每人为维持游泳池所花费的成本随着俱乐部成员增加而不断下降。成员增加而带来的边际收益用MB来表示。在成本下降的同时，因成员增加而带来的拥挤程度上升。这就是俱乐部成员增加带来的边际成本。在起初阶段拥挤成本可能很低或者是负值，然而随着人数的增加，拥挤成本不断上升，最终使游泳池不堪负担而造成俱乐部解体。游泳池的拥挤成本用MC曲线表示。 图5.2 最优俱乐部规模的确定 图7.3 地方政府的最佳规模图5.2中MB和MC相交于均衡点E。此时，俱乐部的边际收益和边际成本正好处于均衡，即因人员增加带来的分摊成本下降的收益与因人员增加带来拥挤程度的成本正好相互抵消，收益正好等于成本。布坎南指出，按照一般均衡原则，此时的游泳俱乐部的人数（N0）是最佳规模。经济学家麦圭尔在布坎南的基础上，进一步具体论证了最优地方政府规模问题。在地方政府的管理范围之内，人口的最佳数量和该地区所提供的公共产品的最优水平应该同时被决定。每一个地方政府都应该遵循公共产品提供原则，使人均分担的公共产品成本正好等于新加入成员所引起的边际成本。每一个地方政府也即是一个俱乐部，人们按照一定的要求形成一个集团，或组成一个符合自己偏好的社区。图5.3是地方政府最佳规模示意图。它表明，按照成本与收益一致的原则，在既定的公共产品供给水平之下，地方政府的规模是有一定限度的。图中MC曲线表示新增一个居民给某地区带来的边际拥挤成本，它随着人口增加而不断上升。MR曲线表示新增一个居民给地区带来的边际利益。新来者在增加拥挤程度的同时，也为地方政府纳税从而使该地区人均公共产品成本不断下降。MC和MR相交于E。由E点决定的人口规模N0即是地方政府最佳规模。在E点时，新增的居民带来的边际拥挤成本正好等于边际收益。第三节 地方公共支出（政府间支出责任的划分原则、政府间支出责任的划分、影响地方公共支出的因素）一、政府间支出责任的划分原则 1 效率原则效率原则是指决定公共产品供给品种与数量的程序要以更好地反映居民的偏好为标准。某些公共产品可能在中央一级决策更能体现居民的普遍偏好和需要，而另一些公共产品则在地方一级决策更能反映居民的偏好。2 受益原则 凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众的，则支出应属于中央政府；凡受益对象是地方居民的，则支出应属于地方政府。3 技术原则 在公共产品可分的情况下，可以按照受益的范围，由不同层次的地方政府提供即可；而在公共产品不可分的情况下，为了使公共产品的生产具有规模经济效益，则需要中央政府提供或参与地方政府合作提供。规模庞大、需要高度技术才能完成的公共工程项目，则其支出应归中央政府。4 内在化原则由地方政府提供的公共产品，其受益区域并不严格地与行政区域相一致，总有一些公共产品会产生外部性，对相邻地区产生有利或不利的影响。当公共产品的提供发生外在性的时候，就需要在地区间进行相应的补偿。这种补偿有时通过地区之间的协商确定，有时则需要由中央政府来介入或投资。5 行动原则凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府。根据以上原则，不难对某一类公共产品的供给者的确定做出一个基本的判断，在各级政府当中，中央政府理所当然地应该承担起提供全国性公共产品的责任，但它却不能包揽其他层次的公共产品的提供。否则，便容易产生低效率。如果进一步把公共产品受益范围问题同各级政府职责联系起来进行考虑的话，那么在全社会范围内进行资源配置、调节经济运行和进行收入再分配等职责，应该由中央政府承担。而地方政府的主要职责，应该是进行区域性资源配置，提供有效的地方公共产品。二、政府间支出责任的划分 1 中央和地方政府间支出责任的划分根据前面对地方政府职能的论述以及有关公共产品的层次性特点，中央和地方政府间支出责任的划分框架是： 中央政府提供全国居民享用的公共产品和服务。这些产品和服务主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中央银行和中央税的征管等。宏观经济稳定（通过财政和货币政策）是一种特殊的全国性的公共产品，其支出责任也应由中央政府来承担。 地方政府应提供本地居民享用的地方性公共产品和服务。这些产品和服务是：地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。为了达到资源配置最优的目标，地方公共产品和服务的决策应尽可能地留给该层次的政府。 对具有跨地区外部效应的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。有些项目虽然位于一个地区，但受益者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能受益，如防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等项目。从理论上讲，这些项目在多大的程度上使外地居民受益应成为中央政府在多大程度上参与的主要依据。 调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。但在人口不能做到自由、无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。比如，我国目前的基本养老保险制度不统一，各地的最低生活费标准不一致，社会统筹的层次低。社会保障一下子还难以做到在全国范围的统一，但应该逐步提高统筹的层次和扩大统筹的范围，要逐步从县市一级提高和扩大到省自治区一级，最后扩大到全国范围内的全社会统筹。2 地方政府间支出责任的划分 中央政府制定政策和规范，省政府监督和指导，省以下政府具体实施。 在决定某项公共服务由哪一级地方政府具体实施时，应考虑规模效益和受益范围。 市（县）政府与基层政府（城镇街道和农村乡镇）之间的分工可参考如下办法：a) 消防，警察，垃圾处理，居民区绿化和公园、道路维护，交通管制，基层图书馆，部分初等教育和中等教育的责任应由基层政府承担；b) 公共交通、水供应、废物处理、污水处理、大气污染处理、公共卫生、医院、供电、特种警察、地区性图书馆、地区性公园和娱乐设施等应由总人口一百万或以上的市（县）政府来承担。 某些服务若由私营部门来生产和提供，可能会更有效率。私营部门的参与形式包括竞价承包（如城市垃圾处理、绿化）、由地方政府发证营业、政府拨款支持（如对某些文化、艺术和娱乐活动）、居民义务活动（如医疗服务）、居民自助（如社区防盗）、民间非盈利机构等。三、影响地方公共支出的因素1 人口因素的影响1) 人口数量a) 它从需求和供给两个方面影响人均地方政府支出的。b) 在辖区规模扩大、人口增多时，公共设施、社会治安等公共服务的需求会增加。这使需求曲线向右移动，这就意味着公共支出的增加。辖区内人口的增长使地方政府能够较大规模地提供公共产品，这将使供给曲线向右下方移动，从而降低了这些公共产品的价格。对于一个居民来说，公共产品价格的降低又使得每人为单位公共产品所分担的税额下降。c) 上述分析说明，人口数量的增加与人均地方政府公共支出的增加成正比关系，而地方政府较大规模地提供某种公共产品又会导致公共产品价格的下降。在公共产品供给和需求弹性都比较大的情况下，随着人口增加和价格的下降，人均地方政府财政支出会逐渐增加。2) 人口密度a) 也从需求与供给两个方面影响地方政府支出的。人口密度增加，会增加居民区内的拥挤程度，这将会导致对消防、治安和卫生防疫等公共产品和服务设施的需求增加。在另一方面，人们认为，人口密度的增加也会降低公共产品的单位成本，因为居民的高度集中使集中供应的公共产品的成本下降。b) 这就意味着，人口密度的增加会使公共产品的供给曲线向右移动并使公共产品的价格下降。在需求弹性较大的条件下，随着公共产品价格的下降，人均地方政府支出会逐渐增加。3) 人口增长率人口的增长会使人均支出减少，除非总支出增长率超过人口的增长率。2 经济因素的影响1) 一般家庭的收入水平辖区内一般家庭收入水平的增加会相应增加本辖区对公共产品的需求。因此，一般家庭收入水平的增加，同样会使人均地方政府支出增加。2) 超过某种收入的家庭数在总家庭数中所占的比重一般说来，假定其他条件不变，那么辖区内超过一定收入标准的家庭越多，对地方性公共产品的需求也就越多。在一些高收入家庭集中的辖区内，其公共产品的需求也就相应很高。3) 人均财富拥有量财富的拥有量会影响公共产品的需求。在其他条件一定的情况下，财富的增加会导致人均地方政府支出的增加。因为：第一，财富的效应表现在它能够促使人们消费更多的公共产品。第二，大部分地方政府都把财产税作为其财政收入的主要来源。财产税税基的扩大意味着地方政府可以接较低的税率课征地方税收来满足既定的支出需要。这样，财富的增加就会降低每个家庭负担的财产税比率和单位公共产品的价格，从而增加人们对公共产品的需求。 第四节 地方公共收入（地方政府税收收入、收费、举债、中央对地方政府的转移支付）一、地方政府税收收入l 地方政府的税收收入包括两类：纯粹的地方税；共享税中分成归地方的收入。l 必要性：税收收入是地方政府的主要收入。 地方政府作为一级政府，其职能活动需要有稳定可靠、规范的财政收入来源，而税收是最恰当的形式； 地方政府作为地方公共权力的代表，有权向辖区内的居民和企业征税； 地方政府向其辖区内的个人和企业的生产经营和生活提供了公共产品和公共服务，所以理应向辖区内的企业和个人征税。l 但地方与中央税收收入的征收在许多方面是不同的。学者们从不同角度提出了关于中央税收收入与地方税收收入的划分原则。1 马斯格雷夫的七原则 美国著名财政学者马斯格雷夫提出，税收的划分应遵循以下七项原则： 以收入再分配为目标的累进税应划归中央。 作为稳定经济手段的税收应划归中央，而有周期性稳定特征，收入起伏不大的税收应划归地方。因为稳定经济是全国性的职责，应由中央政府履行。 地区间分布不均的税源划归中央。否则会引起地区间税收收入不平衡。 课征于流动性生产要素的税收最好划归中央。否则会引起资源在地区间流动，扭曲资源在地区间的优化配置。 依附于居住地的税收（如销售税和消费税）较适合划归地方。 课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方。因为这不会引起资源在地区间的流动。 受益性税收及收费对各级政府都适用。可以看出，划分税种应该有利于政府实现收入再分配的公平目标、稳定经济的宏观调控目标、资源配置的效率目标，这是与其关于财政的三大职能的思想相一致的，反映了近代社会经济中的政府职责要求，期望税种的设立和划分应该有利于政府职能的履行和政府目标的实现。 2 塞利格曼（E. R. A. Seligman）的三原则 效率原则A. 该原则是以征税效率高低为划分标准。B. 例如，所得税的征收对象为个人或企业所得，即收入。但个人或企业所得发生的地点会随纳税人的流动而难以固定，一个人居住在甲地，其所得可能发生在乙地，甚至追至全国各地。若把所得税归于地方政府就显得麻烦。如果把所得税划归中央政府，征收起来效率较高。C. 再比如土地税，以土地为征收对象，地方税务工作人员就较易明了当地情形，对于地价的情况也较为熟知，且不易逃税。因此，土地税一般是划为地方税。 适应原则该原则以税基的广狭为划分标准。税基广的税种归中央政府，税基狭的税种归地方政府。如印花税，税基广泛，应属中央税；房产税因为税基在房屋所在区域，较为狭隘，所以应为地方税。 恰当原则该原则以租税负担分配公平为划分标准。如所得税是为了使全国居民公平地负担租税而设立的，如由地方政府来征收，就难以达到上述目标。塞利格曼的划分税制原则只是为了提高税收行政效率，有利于政府实现财政收入目标和公平目标，而没有关于资源优化配置和稳定经济这些核心目标。 3 大卫金的“四不原则” 英国学者大卫金（David King）在财政层次性：多级政府经济学等著作中依据马斯格雷夫提出的原则，又提出了地方政府税收的“四不原则” 地方政府不应征收高额累进税如果地方政府硬性要征收高额累进税将会使居民按自己的偏好选择居住点，从而形成了富人排斥穷人，各地区贫富差距急剧扩大的局面。 地方政府不应课征税基流动性很大的税种例如，某个地区为了给高服务水平提供资金而设置很高的公司税率，这无疑会迫使资本离开本地区。同样地，某个地区把销售税的税率定得很高，最终就会发现许多人跑到其他地区购买商品。 地方政府不应课征可将大部分归宿转嫁给非本地居民的税种这一原则反对中央以下政府征收公司税，因为任何一个企业可以轻而易举地把所在地政府向它征收的公司税的部分乃至大部分归宿通过产品销售等手段转嫁给非本地的资本所有者、工人和顾客。 地方政府不应开征那些其负担不能被地方居民察觉的税种为了使公共产品的支出与成本达到均衡，一定要让受益者，也即本地区的居民来分担成本。这样才会使所有居民有参与地方事务的内在动力。这一原则反对中央以下政府开征销售税和公司所得税，因为纳税人很难测量这些税种的真实负担。 4 政府间分税应遵循的原则：综合学观点 属于中央税收的应主要包括：l 税基流动性较大的税种；l 具有累进性体现收入再分配性质的税种；l 税基在全国范围内分布不平衡的税种；l 与稳定国民经济有关的税种及收入易发生周期性波动的税种；l 在税收体系中占主导地位、收入比重较大的税种；l 税负极易转嫁的产地型产品税。 地方政府征收的税种以居住地为依据的税收、对完全不流动的要素所课征的税收和终点型产品税 各级政府都可以适当地加以使用税种受益型税种（依受益原则征收的税）和使用费。 各级地方政府的税收应该是在经济循环中处于稳定的税收。二、地方政府收费1. 上述对地方政府税收的分析说明，地方政府的收入是极为有限的。从理论上讲，费收入是政府提供准公共产品而收取的部分有偿性费用，是地方政府的一项重要收入来源。2. 目前政府的费收入包括预算内的费和基金、预算外已纳入财政管理的各项收费、未纳入财政管理的由各政府部门、行政事业单位自行收支的所谓“制度外收入”。3. 行政性收费是对享受特定行政服务的人收取的费用。符合受益者负担的原则，收费对象是少数人，比较分散，而且易于操作。因此，行政性收费是各地方政府最为广泛采纳的非税收收入来源之一。4. 以行政性收费来扩大地方政府财源时必须注意两个问题：1) 收费要合理。标准是：不会引起资源配置的扭曲。2) 收费要兼顾公平与效率。a) 站在公平角度来看，一般支持收费。当然，收费对穷人会产生不良的再分配影响，特别是在那些税收融资的零价格服务领域里。若不用税收融资而用收费，这种服务（如教育）的费用就会很高，其再分配影响非常大。但是，这些影响原则上可以向有关阶层（穷人）提供担保（代替现金，如免费参观博物馆和使用公共文化设施）或额外的现金补助来消除。b) 站在效率的角度来看，行政性收费不能太多太滥。三、地方政府举债1. 举借地方债务是地方政府筹集资金的重要途径。2. 对地方政府因举债而筹来的资金的用途必须加以控制，不得把借贷资金用于日常性开支。原因在于地方政府通过借债筹资所产生的宏观经济影响比其通过税收筹资所产生的宏观经济影响要大得多。当地方政府通过借贷来增加支出时，将导致本地区总需求上升。然而，税收的增加几乎是导致了私人消费的等量下降，从而形成总需求水平的下降。3. 从理论上讲，地方政府可否举借国内公债是值得研究的。如果在国内外金融形势比较稳定，地方经济基础和实力较强，财源充足，从长期看能够做到动态平衡，应该允许有条件的地方发行地方公债。 4. 事实上，不少地区在发展地方经济、建设地方公用事业的过程中已经有了相当规模的准地方公债，其形式可能多种多样：a) 如有的专门设立实质上属于地方政府的投融资机构，来举借债务并进行建设，但还债资金的来源是地方政府以后年度的财政收入；b) 有的地方则是在实施一些规模较大的项目（如高速公路、地铁、大桥、铁路建设）过程中，投融资机构虽不以政府名义设立，但由地方政府担保，事实也表明，确有一些项目的债务的最终偿还者是地方政府。 5. 针对非规范化的准地方公债，应由国家立法规定地方政府可以举借公债。6. 通过立法和管理，规范地方政府举借公债的条件、规模、利率水平、偿债期限、偿债基金的设立、担保等问题，以保证地方政府的融资活动与国家的整体金融市场运行相衔接、相协调。7. 否则，那种准地方公债会处于无序和失控的状态。8. 地方公债运作得好，不仅可以推动地方社会、经济事业的发展，还能配合国家财政金融政策的运用，发挥积极平抑经济波动的作用。 四、中央对地方政府的转移支付中央政府对地方政府的财政转移支付制度是将中央政府财政收入的一部分转作地方政府的收入来源，以满足地方政府支出需要的一种财政制度。中央政府对地方政府进行财政转移支付是基于以下原则：1 纠正外部性地方政府提供公共产品的外部性体现为两个方面：一是利益外溢，二是成本外溢。当利益外溢时，地方政府往往只是根据本地区居民受益作出支出的决策。但从全社会来看，该地方政府的公共财政支出收益被低估，该地区居民以税赋形式支付的成本超过应该支付的成本。当成本外溢时，该地方的公共财政支出效益被高估了，当地居民以税负形式支付的成本少于应该支付的成本。对利益外溢的地方公共产品，中央