金融风险管理讲纲3.doc

第三章 金融风险的监管第一节 金融风险监管的理论基础一、金融风险监管的一般理论在现代市场经济中，政府一般会不同程度地对经济活动施加管制。对政府管制持肯定意见的学者主要是从市场缺陷的角度来论证管制的合理性和有效性的。他们认为市场也存在失灵，需要政府的管制来弥补。市场失灵主要表现在： 1.垄断。垄断有自然垄断和非自然垄断两种情况。所谓非自然垄断就是人为的垄断行为。生产集中虽然在一定条件下有利于降低成本，但也会导致市场被操纵，竞争被压制，价格被扭曲、资源配置效率低下。对此政府可以出台各种反垄断政策和法规予以抑制。所谓自然垄断是指因自然原因导致的垄断。对此政府可以通过实施价格管制来维护消费者的利益。总之，政府的管制既要维持适当的经济集中，同时要限制价格垄断。 2.外部效应。经济活动可能对外部产生正负效应，正效应可使他人无需支付成本而受益，负效应可使他人受损却得不到补偿。尽管外部效应的各方通过讨价还价，可以实现交易，使外部效应内在化，但政府管制的成本要低于私人交易成本，也小于所带来的社会效益。 3.公共物品。所谓公共物品是指消费为非排他性和非竞争性的物品。所谓非排他性是指无法排斥不付费者对它的消费；所谓非竞争性主要指不应该或没有必要对其消费加以排斥。由于公共物品的非排他性和非竞争性，所以市场无法提供公共物品，而需要政府来提供，或由私人部门提供而政府补贴。 4.信息不完与不对称。市场对信息的供应通常是不充分的，市场交易双方拥有的信息量也往往是不对等的。信息不完全和不对称也会导致资源配置低效率，如低质量的产品充斥而高质量的产品退出市场。解决的办法是：由政府提供带有公共品性质的信息，或是对市场进行管理和监督，使天然具有信息优势的一方提供更多的信息量。二、金融风险监管的理论根源1. 金融风险的外部负效益很大。首先，金融机构负债率较高，且其债权人颁布面很广，可能覆盖社会各阶层。一旦某家金融机构因承受过度的风险而倒闭，受损失的不仅是其所有者，众多债权人也将蒙受损失，其中有相当部分是社会民众。其次，金融机构在经营中出现的问题具有传染性。一家金融机构由于经营管理不善等原因倒闭，可能会涉及其他金融机构。再次，金融体系在国民经济中占有十分特殊的关键地位。存款机构是货币的主要供应者，并为社会提供支付体系。金融体系的稳定对货币供给的稳定和支付结算的顺利进行具有重要意义。因此，金融体系具有公共性和社会性的特性，金融业与一般的工商业有着本质差异。金融风险引发的金融动荡有可能造成宏观经济震荡。2. 金融市场中的信息不完全和不对称难以由市场机制消除。在金融交易中，当事人很难掌握与交易有关的全部信息，这或许因为当事人的有限理性，也可能是获取信息的费用过于昂贵。而且金融交易中普遍存在着信息不对称。资金供需双方拥有的信息量有着显著差异，需求者是拥有信息优势的一方，在这种情况下，资金供给者为了回避风险，只好减少资金供应，这种金融契约签订前的逆向选择，它可能导致借贷市场的萎缩。金融契约签订后，道德风险问题又威胁着资金安全。如改变资金用途、从事高风险的经营活动、有意拖欠贷款本息、转移资产悬空债务等。3. 金融体系具有内在的脆弱性。金融体系中蕴含着促使金融危机爆发的潜在因素，使得金融体系在经济冲击下极为脆弱。由于信贷资金使用与偿还在时间上的分离、金融资产价格的波动性以及金融机构的高负债经营等，金融活动中存在信用风险、市场风险、流动性风险等多种风险，而金融市场参与者对高额利润的盲目追逐，使金融风险不断积蓄，并最终有可能导致市场的崩溃。三、对金融风险监管有效性的争论1. 监管成本论认为监管存在成本，意味着监管可能是不合算的。监管成本分为两类：（1）直接的资源成本。一是行政成本，这是指监管机构监管过程中所耗费的资源。设立专门的监管部门负责制定和实施各项法律法规，规章制度，需要花费相当的人力、物力。二是奉行成本。这是指被监管者为了遵守监管条例而耗费的资源，具体包括：为按照规定保留记录而雇用专人、配备办公设施等方面的费用；按规定缴纳的各种费用，如存款准备金、存款保险金、向待业监管机构为客户建立的补偿基金交款，以及提取坏账准备金等。（2）间接的效率损失。监管造成的间接效率损失不是指政府行政预算支出的增加，也不是指监管对象直接承担的成本的加大，而是表现为社会的整体福利水平可能因为监管的实施而下降。金融监管的效率损失来自以下几方面：一是引发道德风险。二是削弱市场竞争。三是妨碍金融创新。2. 监管俘虏论 监管俘虏论认为，金融监管机构并非始终代表公共利益，而是保护了一个或几个利益集团。监管机构的成立是社会公众的压力与各利益集团达成妥协的结果，由于公众只是松散的短暂联盟，随着时间的推移，监管者就成了被监管者的俘虏了，成为被监管者的代言人。3. 监管经济论 监管经济论有时也被列入监管俘虏论，不过使用了更加中性化的供求分析来诠释监管。生产者需要监管以控制新的竞争对手进入，影响替代品和互补品的生产、实行固定价格等等，消费者需要监管以限制劣质产品和服务，政治家提供监管是为了获得竞选经营，选票和办公津贴，监管是不同社会阶层和政治力量之间相互作用的结果。由于消费者为数众多，组织成本高，因此监管可能有利于被监管者。4. 监管失灵论公共选择理论认为市场固然存在缺陷，政府同样也会失灵，其表现在：一是监管者也是经济人。监管者是独立的利益个体，也有利益最大化的要求。二是监管行为的非理想化。监管者的主观愿望可能好，但实际条件的限制其行为并不能达到理想的结果。三是监管的低效率。监管机构作为管制制度的供给者，缺乏竞争和约束，容易出现官僚主义。四、金融风险监管的理性选择金融风险监管应该理性选择，那种认为监管能完美地化解市场风险或是认为监管失灵因而应解除监管的观点，都是绝对化、片面化和简单化的。金融监管是必要的，通过监管可以控制金融系统的风险，保持金融系统的稳定。但如果监管不当或监管过度，将会加大监管成本，甚至阻碍金融业的发展。第二节 金融风险监管的目标、原则与内容一、金融风险监管的目标金融风险监管的目标主要表现在两个方面：一是维护金融体系的稳定和安全。如维护金融交易秩序、监督金融机构稳健经营。二是维护社会公众的利益。主要是指对存款人，普通投资者的利益保护。二、金融风险监管的原则要实现有效的金融监管，应遵循以下原则：1.独立原则。即监管机构要保持相对的独立性，避免受到某些利益集团或地方政府的干预。2.适度原则。即监管机构的职能空间必须合理界定，应以保证市场内在机制正常发挥作用为前提。3.法制原则。即监管机构的监管必须有法律依据，并依法实施。4.公正、公平、公开原则。即监管机构发挥监督的职能要以事实为依据，实事求是；保证金融交易各方的平等地位；监督的结果要公开透明。5.效率原则。即监管机构监管要建立成本效益观念，尽可能降低成本，提高效率。6.动态原则。即监管机构监管要与金融发展同步，以免成为限制金融发展的羁绊。三、银行风险监管的内容纵观世界各国对银行监管的风格主要有两类：一是以英国为代表的非正式监管。主要通过“君子协定”、“道义劝说”来达到监管的目的。二是以美国为代表的规范化监管。主要通过法律体系和检查监督来达到监管的目的。各国银行监管当局的主要监管措施有三个方面：一是防止银行经营不善或违规经营的预防性监管。包括对银行准入的管理和对银行日常经营的监管。二是保护存款人利益和银行稳定的存款保险制度。三是在银行面临危机时采取的紧急措施。 具体来看：1. 银行准入的管理历史上，对商业银行的市场准入有四种原则：（1）自由主义。即法律对银行市场准入不加规定，不需登记注册，依据事实而存在。（2）特许主义。即银行的成立要依据统治者的特许令或国会的特别法令。（3）准则主义。即银行成立符合法律规定的条件就可申请注册，不需经过审批。（4）核准主义。即银行成立不仅要符合法律规定的条件，而且还有得到批准，才能申请登记注册。对银行开业的审查、登记、注册是银行监管的起点。监管当局对银行市场准入的控制有两个目的。一是保证新设立的银行具有良好的品质；二是保证银行数量与社会需要相适应。他既有量的标准（最低资本要求），也有质的要求（法人资格、组织章程、经营管理方式、内部控制制度、高级管理人员的素质）。2. 银行日常监管监管当局对银行的日常监管主要是通过制定各项预防性谨慎监管规则，采取现场检查和非现场检查对商业银行进行考察和约束。（1）谨慎监管规则 资本充足性监管（资本金要求） 流动性监管（流动性比率） 贷款集中性监管（贷款集中度） 资产质量监管（不良资产率） 呆帐准备金监管（准备金的计提） 内部控制监管（内部控制要求） （2）现场检查现场检查是指监管机构派监督员到银行进行实地检查，通过查阅报表、账册、文件等资料和咨询等方式，来分析、评价银行的经营管理质量及法律、政策的遵循情况。现场检查按照检查内容有全面检查和专项检查。现场检查按照检查频率有定期检查和非定期检查。 （3）非现场检查非现场检查是指监管当局要求银行定期或不定期报送有关财务报表等资料，通过收集、分析银行的各种数据来考察、评价银行的经营状况。3. 存款保险制度存款保险制度是指监管当局要求接受存款的金融机构为其吸收的存款投保，当投保的金融机构发生危机无力支付存款时，由存款保险机构代为支付限定数额保险金的一种制度。存款保险的组织形式有三种类型：（1）官办型。由政府出资组建的存款保险机构。（加拿大）（2）官方与银行业合办型。即由政府和银行共同出资组建的存款保险公司。（日本）（3）银行同业合办型。即由银行同业合作出资组建的存款保险公司。（英国）存款保险制度为银行体系设立了一道安全网，不过也有学者对此提出不同看法。认为存款保险制度可能导致道德风险：对于存款人来讲，可能失去审慎选择银行的动力，银行的外部约束被削弱；对于银行来讲，由于没有了挤提压力，可能不会谨慎经营。同时，风险高的银行并不因此多交保费，这就鼓励了银行的高风险经营，并将承担的风险由经营保守的银行来补贴。对此，学者们又提出了采取差别保险费率、限制存款保险范围等措施来解决。4. 银行危机处理与退出管理（1）银行危机处理即使在最有效的金融监管体制下，也无法消除银行陷入困境的可能。为保护公共利益，维护公众信心，保持银行体系的稳定，监管当局建立了一系列银行危机处理制度，以便将银行可能破产倒闭造成的损失降低到最低限度。其中市场准入和日常监管就是事前的预防性措施，而危机处理则是事后的挽救性措施。危机处理方式有：紧急救助。包括提供资金或信誉。直接接管。由监管当局直接接管。收购兼并。组织其它银行将其并购。（2）银行市场退出管理如果监管当局对濒临破产的银行采取挽救措施后成效不大或是没有挽救的希望，银行已没有继续经营的价值，那么法院将依法宣告其破产。当然还有其它形式。四、证券风险监管的内容证券风险监管贯穿于证券市场运行的各个环节。1.证券发行监管（1）注册制。在此制下，发行人在发行证券前需要按法律规定向证券监管机构申请注册登记，同时依法提供与发行证券有关的所有资料。监管机构审查资料的全面性、真实性、准确性，在法定时间内没有提出修改或撤消，则申请自动生效。注册制强调的是市场经济的自由性和监管效率。（2）核准制。在此制下，发行人的发行证券申请须经过监管机构的审查批准才能生效。发行人除公开信息外，还要符合若干法定实质性条件，监管机构有权否决不符合条件的发行申请。2.证券交易监管（1）证券上市制度。为保证上市公司的质量和流动性，各国通常都制定了证券上市的条件。主要包括：规模标准（发行量和资本总额）；经营标准（经营业绩）；证券持有的分布标准（分散）；合规标准（财务制度等）。（2）市场交易规则。为保证市场交易的有效性，各国证券监管机构首先对证券交易的一般规则作了具体规定，主要包括：交易程序、竞价方式、委托方式、交易单位、成交规则、清算与交割制度等。其次，对信用交易制度，各国的监管部门有不同的态度，有允许的，也有严格禁止的。此外，对各种不正当交易行为的严格禁止的。主要有：内幕交易；操纵市场；欺诈行为。（3）信息持续披露制度。信息披露制度又称公示制度。就是要求上市公司依据法律和有关规定，将一切与上市公司有关的真实信息予以公开。而且要求信息披露要及时、真实、准确、全面、规范。3.上市公司收购监管上市公司收购是指为取得或巩固对某一上市公司的控制权而大量购入该公司发行在外的股份的行为。由于该行为对公司的控制权和股票价格有较大影响，所以制定了专门的规则。收购过程分为：初始阶段；吸纳阶段；要约阶段。4.证券公司监管对证券公司的监管主要有以下几个方面：（1）证券公司市场准入的监管。对证券公司市场准入的监管主要有三种模式：注册制。即符合法定条件，即可获得批准。（美国和香港地区）特许制。即符合法定条件，还要得到主管机关许可。（日本、法国、德国、意大利、我国）承认制。即不予管理，自律性组织管理，政府承认。(英国，1986年后取消)（2）证券公司行为规范的监管。由于证券公司在证券市场上拥有信息优势、资金优势和职务便利，为保护投资者的利益，监管部门对证券公司的业务活动及其高级管理人员和证券从业人员的行为必须予以规范。具体主要是从证券承销、证券经纪、自营业务和咨询业务提出要求。具体的规定各国有所不同。我国见证券法。（3）证券公司经营状况的监管。为控制证券公司经营活动中的风险，监管部门对其保证经营状况也需进行监管。具体内容主要包括：健全的财务制度；资本规定要求；最低流动性标准；以及防止其过度的高风险投资等。第三节 金融风险监管体制一、金融风险监管体制要素金融风险监管体制是指金融风险监管的职责划分与权力分配的方式和组织制度。金融风险监管体制的要素是：监管主体、监管客体、监管手段。监管主体就是风险监管的实施者。大致可分为两类：一是政府监管机构；二是行业自律组织。对于政府监管机构又分两种情况：一种是官方机构；另一种是准官方机构。前者直接由政府机构负责；后者由民间机构接受政府授权监管。 监管客体就是风险监管的对象。包括金融活动及其参与者。对象如银行、证券公司、保险公司等。 监管手段就是风险监管的方法。主要有：行政手段、法律手段、经济手段等。二、现代金融风险监管体制的发展变化1.政府监管与自律监管趋于融合在监管体系中政府监管与行业自律的重要性不同。前者的监管设有专门的监管机构并制定相应的管理法规，主要的作用是保护社会公众的利益。后者主要是对行业内部的管理，规范行业运作，避免不当竞争。随着监管的发展二者逐渐出现了融合趋势。2.外部监管与内部控制相互促进外部监管与内部控制犹如外因与内因的关系，内部控制是外部监管的基础，没有良好的内部控制也不可能真正做到有效的监管。随着监管的不断发展，二者也在相互促进、不断提高。3.分业监管向统一监管转变分业监管是指根据金融机构及其业务范围划分，由多家监管机构分别进行监管；统一监管是指由一家监管机构，将金融业作为一个相互联系整体统一进行监管。由于统一监管的优点，尤其是混业经营的国家增多，所以呈现出分业监管向统一监管转变的趋势。 4.功能性监管理念对机构性监管提出了挑战功能性监管概念由哈佛商学院的罗伯特默顿提出。我们现行的机构型监管是以金融机构的类别为标准来划分监管机构的。而所谓功能性监管则是根据金融产品的特定功能来确定该产品的监管机构。功能性监管能够有效解决混业经营中金融创新产品监管的归属问题，更适应于混业经营对金融监管的要求。三、主要国家的金融风险监管体制1.美国的金融风险监管体制在银行监管方面，实行的是双线（联邦政府和州政府）多元（通货监理、联邦储备体系、联邦存款保险公司；州一级银行监管机构）监管模式。在证券监管方面有：证券交易委员会（监管）；全美证券交易商协会（自律）。在保险监管方面有：州保险厅、全美保险厅长官联席会议。2.英国的金融风险监管体制在银行监管方面有：英格兰银行，其最高权力机构是其设立的：银行业监督委员会，具体负责的是其下属机构：银行业监督局。在证券监管方面有：半官方性质的证券投资委员会；自律性组织有：英国证券交易所协会、收购与合并问题小组、英国证券理事会。在保险监管方面有：贸工部。1997年应该成立了“超级监管机构”：金融服务局（FSA）取代证券监管与银行监管以及保险监管的职能，正式实行集中统一的混业监管模式。3.日本的金融风险监管体制日本的金融监管机构一直是：大藏省。1998年设立金融监督厅，负责民间金融机构监管。2000年金融监督