公共信息资源公共属性的流失.doc

公共信息资源公共属性的流失分析 2008.12摘要：公共信息资源的研究引起了社会各界的关注，究其原因是它的公共属性，然而公共信息资源公共属性存在的一个现状就是不断的流失。因此本文将从公共信息资源形成、加工管理、传播三个阶段入手，分析公共信息资源流失的原因，为公共信息资源的公益性开发提供参考。关键词：公共信息资源 公共属性 流失 Abstract：The public information resources research has caused the communitys widespread attention ，Investigates its reason is its public attribute, However the public information resources public attribute existences present situation is the unceasing outflow. Therefore this article will discuss from the public information resourcesThree stages forming、processing management、dissemination。Analyzes the reason of public information resources loss，provides the reference for the public information resources public welfare development.Keyword：Public information resource Public attribute Loss公共信息资源的定义目前各界的观点各不相同，但大致认同几点：（1）、公共信息资源产生于公共领域，是对公共活动的记录；（2）、公共信息资源具有公共性，具体体现在公益性，收益的非排他性和消费的非竞争性方面；（3）公共信息资源管理的主体是政府，但朝多元化的方向发展，尤其是第三部门的介入，使公共信息资源的公益性得到了加强。但不可否认的是，在世界范围内公共信息资源的公共属性存在流失，其主要表现是公共信息资源形成时的准公共性状态和利用时商品化趋势。为了便于研究公共信息资源在各个阶段的公共属性的流失。借用生命周期理论，把公共信息从产生到最终被利用或隐蔽，可以看成是一个运动周期，从而把这一过程分为三个阶段：公共信息形成及采集、公共信息资源管理、公共信息资源传播。一、公共信息资源形成（采集）造成的流失从社会学角度看，人们认为政府和社会公共组织是对公共事业和公共资源进行管理的主体，因此，公共信息资源也主要形成于政府和社会公共组织的管理活动中。李兴国1据此认为公共信息资源形成于公共事业管理和公共资源管理活动中。从微观的层面，政府和社会公共组织对公共事业和公共资源的管理存在交叉和模糊。为了便于讨论，仅从政府和社会公共组织两个主体来追踪公共信息资源形成过程中公共属性的流失。公共信息的形成是指政府或社会公共组织在管理活动中直接生成的信息，公共信息的采集是政府或社会公共组织为了日常工作需要或工作决策需要通过一定的手段采集到的来自外部的信息，这类信息也具有公共性。1、政府形成（采集）公共信息资源公共属性的流失从政府角度，公共信息主要产生于政府的各种行政活动当中，并以文件、报告等形式存在，有相对规范的采集制度和保存系统。依据中华人民共和国政府信息公开条例将政府形成的公共信息称为并将政府信息定义为：指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府出于某种考虑会对其形成的信息的控制和鉴定，包括控制具有保密性质的信息和鉴定一些敏感的具有公共属性的公共信息。就保密而言，当前我国政府对政府信息的密级确定存在定密过宽、定密随意、解密滞后的现象。保密法对信息的密级有严格的规定，但都限于从宏观上指导，到了各级政府，又各自设定了一系列的规定。各级为了自身的利益，各在设定保密范围时往往将密级定的过大，避免不良后果，往往不按时解密相关文件，这便导致了一部分公共信息资源的公开范围的缩小，造成了公共属性的流失。对公共信息的采集鉴定是造成政府公共信息流失的又一环节，其一鉴定标准是不确定的或不客观，鉴定标准往往依附于政府意志，由政府相关部门制定，或依据部门利益、或者其他权力因素。其二鉴定过程中的主观性，信息采集人员面对内容多样、数量庞大的信息，必然会将一些公共东信息删减、截留、封闭，但那些对某部分人没用的信息或许含有其他人的所需要公众利益，所以不管怎么说，对公共信息采取的删减、截留、封闭等手段最终造成了公共信息公共属性的流失。某些情况下政府对这些信息的限制是有悖于法律赋予的公众知情权的，比如非典时期的信息封闭就是政府因素造成的公共属性的流失。另一方面，有关部门在鉴定公共信息的制度缺失也会造成公共属性的流失，政府有关部门没有严格的信息审查制度对采集到的信息不加辨别，导致了虚假信息的流传。如华南虎照事件，三鹿牛奶事件，由于相关部门对公布的信息的缺乏鉴定，导致了虚假、欺骗信息的流传，掩盖了信息的真实性，这些信息流入传播领域被公众获取，造成了公共信息公共属性的流失。简言之，政府作为公共信息形成和采集的最大主体，由于制度不健全、监督力度不够、信息服务意识不强等因素，成了公共信息资源公益性开发，保障公民信息权利的最大障碍。2、社会公共组织形成（采集）公共信息资源公共属性的流失市场化和民主化的逐渐深入，一定程度上削弱了政府在公共领域的集权，社会公共事务管理越来越多的依靠社会公共组织力量。这直接促生了社会公共组织在公共信息资源创造中的份额的不断增长。从目前的情况看，社会公共组织由于自身的缺陷，与其实现信息共享和公益性开发的目标还有很大距离。具体表现在：由于社会公共组织的分散性造成的公共信息的点状分布或线状分布，使公共信息难以纳入规范的管理，从而导致了公共信息公共属性的流失；由于社会公共组织管理领域的广泛性，造成了公共信息产生的零散性和管理的多头，难以整合，影响了公共信息的整体价值，导致了公共属性的流失；由于自身制度的不完善，缺乏科学的信息采集和保管机制，损耗了信息的时效性影响信息的本来价值。使公共信息不能被公众利用，导致了公共属性的流失。二、纳入管理（加工）过程中的流失首先必须明确的是这部分所说的管理是指狭义的管理，仅指公共信息资源在采集完成后进入相关管理主体加工、保管的过程。各界关于公共信息资源管理的内容和主体存在各种意见，有的认为公共信息资源管理等同于政府信息资源管理，有的认为政府信息资源管理是公共信息资源管理的主体，但是存在着以社会公共组织为主体的第三部门对公共信息资源的管理，有学者还认为企业和个人也是管理的参与者3。从公共信息形成的角度看，本文更倾向于政府和社会公共组织作为公共信息资源的管理主体，而把企业和个人作为公共信息资源的主要享有着。1、政府作为管理主体造成的公共属性的流失尽管社会公共组织越来越多的参与到公共信息资源管理中，但政府仍然是管理的最大主体。“目前各级政府部门大约集聚了全社会信息资源的80%，除此之外，这些信息资源还常常比一般的信息资源更有价值“2，现在仍然有很多学者把公共信息资源等同于政府信息资源管理，在美国公共信息资源管理和政府信息资源管理是同一个概念。尽管对公共信息资源管理的主体和内容存在差异，但都承认了政府是最主要的管理主体。政府作为公共事业的主要管理者，最显著的特征是权力，拥有对各种公共资源的支配权。权力的衍生体是利益，包括公共利益、部门利益，政府权力和利益的交织在公共信息资源管理活动中造成了其公共属性的流失。（1）、政府为了维护公共利益的最大化而造成的公共属性的流失政府作为最大的公共利益代表，其行政行为的最终目标都是为了最大限度的实现公共资源分配的公平性和公正性。但事实上，由于社会事务的复杂性和多变性，任何国家和政府在公共资源的分配上都不能做到绝对的公平和平等，政府在维护公共利益时只能最大限度的扩大受益范围，实现大多数人的利益，忽略少数人的利益，优先考虑强话语权的社会群体，而忽略弱话语权的社会群体。作为同等社会利益群体，而对社会弱势群体而言，公共信息资源就丧失或削弱了其固有的公共属性。比如政府信息公开，只能在有条件的地区开展，在偏远地方或条件不成熟的地方，人们享受政府信息必须忍受时效性的流失造成的信息损耗。另一方面，政府公共信息资源管理的超载。社会事务日益庞杂和信息量的俱增，是政府信息管理能力日渐乏力，为了更好的代表和实现公共利益的最大化，政府倾向于新公共服务理论，允许一部分公共信息资源市场化，引入市场竞争，以达到削减管理成本和提高管理效率的目的。但市场的介入，就为公共信息的共享性和利用机会的平等性设置了障碍，即使是只追求边际利益，也必然会造成一定程度上公共属性的流失。（2）、政府为了维护部门利益而造成的公共属性的流失 政府作为社会的参与者必然有其利益取向，根据亚当.斯密的经济人假设，政府与市场主体一样有追求自身利益最大化的动机，武大的夏义堃教授称之为政府的自利性5。在公共信息资源管理活动中主要表现在政府官员利用对某些公共信息资源的独占性，将手中的公共信息资源商品化获取部门利益或个人利益。这种流失是当前公共信息资源公共属性的最大部分，政府利用权力对公共信息资源形成垄断，进而使一些准公共信息商品化，公共信息准公共化。如，各地的教育部门将中、高考信息通过“出卖”给电信部门的方式谋利，公安局将人口信息出售给中国移动和中国联通，以便二单位确认用户信息的真实性。这些信息都属于公共信息资源范畴，政府却通过商品化的形式使这些公众获取这些信息必须付出不菲的费用。各国在公共信息资源公益性开发过程中，都面临着解决政府因素造成的公共属性的流失，其中规范体制和健全法制是解决问题的普遍共识。2、社会公共组织作为管理主体造成的公共属性的流失 当前社会公共组织对形成采集的公共信息的管理还处于探索状态，对自身的管理主体地位认识不够，往往与政府保持着千丝万缕的关系，作为政府的附属。如档案馆，其形成和收集到的公共信息主要是政府信息，作为政府指定的政府信息公开场所，并没有很好的适应这个角色，管理手段落后，对信息的加工还停留在最初的实体管理模式，不能从内容层面很好的类分信息，难以满足公众的信息需要，这无形之中导致了保存的信息的公共信息的流失。另外，社会公共组织对公共信息的加工并不以公众作为服务对象，如一些专业性质的机构，对形成的专业性很强的信息不加解释就发布，导致了公众对改信息的认识偏差，也造成了信息的流失，归根到底是服务意识的淡薄，还没有形成公共信息服务的良好机制，。三、信息传播（公布）过程中的流失（传播渠道限制造成的流失、受众因素造成的流失1、传播中介造成的流失 政府和社会公共组织将形成和采集到的公共信息进行系统组织和管理后，需要借助一定的平台和专门的信息服务机构将公共信息发布出去，方便社会获取利用。当前，政府机构和社会公共组织的信息发布方式一般有以下几种：（1）、新闻传播媒体（电视、广播、报刊、网络、） 传统的新闻传播媒体如电视、广播、报刊等，是社会公众获取信息的重要途径，网络为代表的新型媒体的兴起更是加剧了新闻媒体信息传播强度。政府和社会组织也主要依靠这些途径发布其形成和采集到的公共信息。其中网络是最主要的传播媒体，对政府而言，其发布信息主要依靠政府网站，在电子政务的推动下，完善网络信息传播的渠道。以政府网站为平台的信息资源平台，的确给人们获取政府信息资源提供给了便利，但政府工作的某些弊端也在网络信息公开上有所体现，首先，公共信息发布流于表面，缺乏对网站信息的动态同步更新，很多政府门户网站基本是半年甚至一年才更新一次，。其次，政府网站对公共信息的腹部并不实在，有些已经发文的文件并不在网站上发布，如关于加强民生档案工作的意见这份文件在国家档案局网站上就找不到。第三，一些政府网站设计不够简洁，难以迅速准确的查到有关信息，政府门户网站的设计应当以广大公众作为对象，适应人们的网络信息检索能力是其设计的基本目标。社会公共组织在传播其形成管理的公共信息时也存在这些问题，总之，利用以网络为主体的新闻传播媒介便利和公共信息的获取和利用，但也在一定程度上造成了公共信息公共属性的流失。如何完善这些媒介在传播公共信息过程中的不足是实现信息公平和平等的技术要求之一。 （2）、政府指定的公布机构（公共图书馆和公共档案馆） 公共图书馆和公共档案馆是当前社会提供文化信息的主要机构，也是公共信息的主要开放场所，既是公共信息资源的管理主体，更是公共信息资源的传播服务机构，如政府信息公开条例就明确规定将公共图书感和公共档案馆作为政府信息公开的主要场所。但作为公共信息资源的传播中介，它们造成的公共信息公共属性的流失表现在：第一，二者尽管作为公共信息资源传播场所，但提供公共信息服务并不是其主要职责，图书馆的职责是以图书、报刊、杂志为主要内容的信息服务，档案馆是以提供具有长久保存价值的额档案信息为主要职责。即使保存有公共信息资源，但并不重视，或以图书信息服务，档案信息服务为主，以公共信息服务为辅。这种状况导致了公共信息的利用障碍，造成了公共属性的流失。第二，二者作为公共信息的利用服务场所，并没有得到法律认可，在收集、管理公共信息资源的力度上受到制约，尤其档案馆对政府现行文件的收集存在很大困难，如果有关部门以各种理由推搪，档案部门并没有可依据的法律采取措施问责。这种情况导致了它们所保存的公共信息资源质量、数量上的的低下，不能满足利用需求，使接受范围内的公共信息资源因为未入馆而造成公共属性的流失。当然，还有其他公共信息传播渠道，如新闻发布会等，因为比较稀少所以不常单独用来传播公共信息。在大多数情况下，传播渠道是多重的，公共信息既通过网络也通过电视、报纸，最终还会在图书馆、档案馆以不同形式发布，这也在一定程度上弥补了各自的缺陷，扩大了公共信息的传播效用。2、社会公众信息素养造成的流失信息素养，包括信息意识和信息能力两个方面，在