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地方立法评价指标 发布时间：2009-3-31 8:33:25 来源：甘肃人大研究2008年第1期 黄宏宇由于在实际立法过程中，没有一个较全面客观的评价标准，对地方立法的质量很难做出客观评估，改进地方立法工作的方向也就不很明确。因此，加强对地方立法评价的研究，确立一个系统的评价体系对促进地方立法的改革具有十分重要的意义。如何对成文法规进行评估是个新课题。确立一个评价体系，首先是确立评价指标。如能将立法全过程分解成若干能反映质量水准的客观具体的指标，并加以量化分析，则对立法的评价就为可行。对立法过程组成要素的个体评价，综合起来就能反映对法规的总体评价。所以评价体系的确立关键在评价指标的确立。一、 立法程序的评价指标对立法程序的评价，可从7个方面、分18个指标进行评价。（一）立法的准备阶段对立法的准备阶段进行评估是立法评估体系的一个重要环节。具体表现在以下几个方面：1.立法目标评价。立法的启动者在一定程度上就是立法目标的制定者，在立法评价中要注意法规案所隐含的隐蔽性目标。在立法评估中，要充分研究法规草案提出者向立法机关提交的草案说明，对其所提出的立法目的做深入的必要性分析，并进行社会论证。这包含两方面工作：一是评估者自己做价值判断；二是评估者利用调查方式向社会寻求答案，即社会论证。2.立法准备阶段的民主化程度。立法准备阶段取得立法成果很大程度上决定着立法的最终结果。立法准备阶段的民主化，一是体现在法立与不立的决定权上。二是体现在法规起草主体的广泛性上，法规起草主体应不仅是高素质的法律工作人员，还要有有关部门的专家、学者参与其中，以提高民主化程度。为了保证立法准备阶段一定的民主化程度，还需推进相关的制度建设。综上，立法准备阶段民主化程度的评估要素有：A.参与主体的多元化；B.立法调研和论证的广泛性；C.协调的力度和充分程度。（二）法规草案审议阶段审议过程是立法机关对提交审议的法规草案是否符合社会发展需要、立法条件是否具备、草案是否可行、与上位法和其他地方性法规是否协调或矛盾等方面进行论证、修改、补充和完善的过程。审议质量的高低直接决定着法规的质量。对法规审议阶段的评价一般包括以下几个方面的要素：1.立法机关是否有完备的议事规则和立法程序规则。2.审议前准备工作的充分程度。审议前的准备工作，主要是指法规草案文本、草案说明、背景材料及审议该法规草案有关的其他材料等文件，应在提交立法机关会议审议之前送达立法机关组成人员手中。3.分组审议质量的评估。对分组审议质量的评估可从以下几个方面进行：A.分组的科学性；B.组成人员发言的数量和质量。4.统一审议与分工协作的和谐度。统一审议与分工协作的和谐度也是影响法规质量的一个因素。统一审议与分工协作的和谐度的评估要素：A.法规统一审议机构与其他专门委员会之间是否建立了沟通协调机制；B.法规统一审议机构对其他专门委员会之间关系的满意度；C.其他专门委员会对统一审议的满意度。5.统一审议制度的实施效果。从近年来的实践看，有这样几个要素可作为评估的参照：A.统一审议是否充分；B.法制委员会成员专业结构和专职化程度。6.议事的公开性。议事的公开性的评估要素：A.公民旁听立法机关法规审议法规会议的自由度；B.是否召开立法听证会及其效果如何；C.地方立法机关议事情况的公开度。7.表决的公正性。整体表决是对法规草案不进行逐条表决，只对法规草案整体投赞成、反对或弃权三种票。这一做法强调对法规草案的整体认同度，忽略了在整体认同前提下的不同意见。有的地方人大常委会针对整体表决方式存在的缺陷进行了改进。相对按表决器表决，举手表决的公正性要小。相对无记名投票表决，按表决器表决的公正性要小。8.审议阶段的民主化程度。审议阶段民主化程度评估要素：A. 与法规有利害关系的社会组织和公民，依据这些制度、方式参与立法的比例；B.社会组织和公民参与的有效度。（三）立法者对立法者的评价将从立法机关和立法活动的具体参与者两个角度进行。1.对地方立法机关的评价。地方立法权的行使主要靠人大的专门委员会或常委会的立法工作部门来完成，由于各省人大普遍成立专门委员会，以下将以地方人大专门委员会为样本来讨论对地方立法机关的评估：A.专门委员会的设置是否规范；B.专门委员会的助理或办事机构是否健全；C.专门委员会的议事制度和工作制度是否健全。2.对立法活动参与者的评价。（1）对立法机关组成人员的评价。地方立法机关组成人员分为常务委员会组成人员和专门委员会组成人员两类。对常委会和专门委员会组成人员评估的要素：A.组成人员的专职化程度；B.组成人员的年龄结构是否合理；C.组成人员的知识结构是否合理；D.组成人员的民族和性别结构是否合理。（2）对立法机关专责立法工作部门的人员评估。立法机关专责立法工作部门人员的评估要素：A.是否具备相当的法律专业知识、与各行业管理相关的业务知识；B.是否掌握和熟练运用立法技术；C.文字表达水平的高低；D.职业道德水准的高低。（四）立法技术的运用立法技术是指一切与立法活动有关的方法和规则，如立法程序规则、法律的结构形式、法律修改和废止的方法、法律文体。法规的结构营造技术和法的语言表述技术都是立法技术中的关键技术，是衡量法规质量高低的重要标准。1.结构营造技术运用的评价要素。评价对该技术的运用可从下面几个方面入手：A.法规框架结构设计的合理性；B.规范性和非规范性内容的安排是否合理。2.语言表述技术运用的评价要素：A.简明性；B.朴实性；C.准确性；D.规范性；E.严谨性。（五）立法效率立法效率（以立法经济成本为样本）评估要素：A.人力资源的投入；B.物力资源的投入；C.财务资源；D.立法周期；E.成本支出结构的合理度。（六）立法机关会期制度会期较短则很难确保审议质量，所以会期安排是否合理也是评价立法质量不可缺少的一个要素。（七）法规公布方式的适当性对法规公布方式适当性的评估很难用定量分析的方法，但可以用公众知晓度作为参照系。公众知晓度的评估要素：A.法规涉及的关系相对人对法规的知晓程度；B.普通公众对法规的知晓程度。二、 立法成果的评价指标法规草案在立法机关获得通过后即成为地方性法规，地方性法规作为立法活动的成果，其表现出的一些特点可以作为评估的要素，大致有6个方面。（一）法规的稳定性法规的稳定性是指法规颁布实施后，应在相对长一段时间内保持稳定，不进行修改或废止。稳定性在一定程度上也反映了法规是否具有一定的前瞻性。如果法规修改频繁，不具稳定性，那么与之利害关系密切的行为人将无法预见自己行为在将来的法律后果，从而很难对自己的经济社会活动做出长远的规划，对法律的权威性产生信念上的危机。（二）法规的可操作性可操作性包含几个方面：一是法规要调整的社会关系的范围，即法规的适用范围必须明确；二是规范性内容必须具体详细，标准要量化，不能只作原则规定，给行政执法机关过多自由裁量权；三是处罚依据必须是法定的，处罚幅度不能超越上位法并且要符合当地实际。（三）法规的地方特色地方特色的评价要素有：A.地方特色的正向性；B.地方特色有无与上位法冲突之处；C.地方立法与解决本地特殊问题两者结合得好坏。（四）权利与义务的均衡性一部“良法”必然是法律相对人权利与义务均衡的法。（