WTO合法外衣下贸易保护主义的利器下.doc

WTO合法外衣下贸易保护主义的利器下6、对华特别保障措施2001年12月11日，中国成为WTO第143个成员方。中国加入议定书 第16条和中国加入工作组报告书 第241-242节以及245-250节中包含了适用于中国和其它WTO成员方之间的保障措施例外条款，分别为“纺织品过渡性保障条款” 和“特定产品过渡性保障条款” .根据这两个文件中的规定，多边贸易体制内针对中国的特别保障措施分为两种类型：针对一般产品的特别保障措施和针对纺织品服装产品的特别保障措施。以上两个法律文件中的有关内容成为各国制订针对中国产品的特殊保障措施制度的法律渊源和主要依据。截止到2007年3月底，已经有包括日本、美国、欧盟、韩国、加拿大、印度、土耳其、波兰、澳大利亚、新西兰、哥伦比亚、巴西、墨西哥在内的13个国家根据上述两个法律文件颁布或修改了针对中国产品的特别保障措施国内立法。日本是较早制定针对中国特殊保障措施法令的国家，2002年2月8日，日本国会修订通过了关税暂定措施法，其中第7.7条援引中国加入议定书第16条的内容，建立了“针对中华人民共和国特定产品的紧急关税”制度。随后，内阁制定了第7.7的具体操作法令关于对中华人民共和国特定货物征收紧急关税的令。2002年4月5日，METI又出台了关于对中国过渡性保障措施的运用指针，规定了对中国的过渡性保障措施。2004年METI制定应对中国纺织品特别措施规定，以最近1年中国对日出口纺织品的数量为基数，其增长幅度不能超过7.5%，毛制品不能超过6%，一旦中国产纤维纺织品对日出口剧增，超过此幅度，就可能扰乱日本纺织品市场，日方将对中国纺织品实施进口数量限制。至此，以中国加入议定书和中国加入工作组报告书相关条款为基础，日本建立起并不断完善其对华“特保制度”。日本对华特保制度在有关概念、相关条件和基本程序上大致上与两文件的内容相同，但是在一些重要问题上存在很大区别，主要包括下面几个方面：第一、对“市场扰乱”的定义不准确，仅规定若与日本企业生产的产品直接竞争的中国的绝对或相对量骤增，对日本相关产业构成实质性损害或损害威胁时，就表明扰乱市场的现象存在。另外，日本特保立法中没有对进口数量增加和市场扰乱的因果关系确定的标准。第二、对何为“贸易转移”没有界定，且对于贸易转移的判断标准规定的过于笼统、粗略，另外，日本特保立法将中国入世文件中规定的“重大贸易转移”中的“重大”一词删除，这给调查机构的自由裁量提供了便利。第三、对“关于国内产业”的定义违反了保障措施协议的规定，保障措施协议规定的国内产业是“一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体或指同类产品或直接竞争产品总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者” ，而日本特保立法仅要求国内产业为“占国内生产总量的相当比例”即可。第四、对中国的出口自限权利及报复权利不予规定，在中国入世法律文件中，规定了中国可以采取行动以防止或补救市场扰乱行为，也规定在绝对增长或相对增长的情形下，一成员方实施保障措施后一定时间内，中国有相应的报复权，而日本特保立法中却无此规定。第五、对相关磋商及通知方面没有予以规定。这表现在不仅调查发动前、措施实施前没有与中国进行磋商的规定，甚至连向WTO保障措施委员会进行通报的义务在日本特保立法中也被免除。三、日本保障措施制度的特殊性分析从以上对日本保障措施制度的介绍可以看出，日本的保障措施制度是遵照GATT1947第19条以及保障措施协定建立起来的，其内容大致与WTO保障措施制度相同。但是，由于WTO保障措施制度本身存在不足， 并且有关保障措施的WTO规则只是规定了各国应该遵守的最低标准，其他部分的制度设计则留给各国酌情决定。 因此，在这样的背景下，日本的保障措施制度设计与其他WTO成员方相比，有着相当的特殊性，主要体现在下面几个方面：1、独一无二的二元制保障措施法律体系如前所述，日本启动保障措施所依据的法律是分别以海关关税法和外汇及外贸管理法为核心而建立起来的两套法律体系。这两套法律体系的主管部门分别是财务省(MOF)和经济产业省(METI)，从而形成了由“紧急关税措施”体系与“紧急数量限制”体系组成的二元制的保障措施法律体系。由于在非WTO成员国中，许多国家并无关于保障措施的制度，并且据笔者所知，在WTO成员方中，这种在保障措施制度中两套法律体系并存的现象只有在日本才有。因此可以说，日本这种二元制的保障措施制度在世界上是独一无二的。形式上，两套法律体系并存;实践中，两套法律的采用因采取的措施不同而有所区别。 此外，尽管这两套法律体系在保障措施的实施条件、实施程序、实施方式等方面的规定几乎完全相同，并且MOF与METI之间达成的对称性指南也在协调两个体系之间规则和行动的一致性上起到了很大的作用，但日本这种独特的二元制制度设计仍然是让人难以理解的。这样的法律体系不仅使得其自身不能有效地利用人力资源(财务省的关税局和经济产业省的贸易管理部门重复性地配置了相同的人材)，还在客观上造成保障措施制度存在冲突的可能性、缺乏透明度，这不仅为想要了解、利用该国保障措施制度的外国投资者、外国贸易商设置了很大的障碍，而且这种复杂性还为日本政府在实践中进行贸易保护提供了便利。2、独特的保障措施调查主体设置这一点与第一点存在关联。根据日本现行的二元制保障措施制度的有关规定，有关保障措施的调查是由METI、MOF、利益受损的国内产业主管省三方紧密携手共同进行的。在实践中，由三省大臣组成联合调查组进行调查，调查主体并没有从其他行政机构中独立出来，主管国内产业的部门参加到了调查组中，这种保障措施调查主体的设置在世界上也是相当独特的。从其它WTO成员方的做法来看，在美国，有关保障措施的调查和实施是由美国国际贸易委员会(International Trade Commission， ITC)这样一个独立的行政部门来进行的。而与日本有着极其相似行政组织法律体系的韩国，也是由独立于其他行政机构的韩国贸易委员会(Trade Commission of Korea， TCK)进行保障措施调查的。因此，日本有关保障措施调查主体的设置在世界上相当特殊。另外，在利益受损的产业主管省加入到调查主体中去这一点上，日本的规定也存在相当大的问题。基于“任何人都不能做自己案件的法官”(Nemo judex in parte sua)这一原则，日本的这种规定好比原告与法官由同一个人担任，直接造成了其调查公信度大大降低，并给调查中政治因素的参与提供了方便的大门。日本在2001年4月1日修订了关于紧急关税的内阁法令，明确了国内相关产业具有申请发动保障措施调查的权利，这更使得这一独特的调查主体规定被用作贸易保护的可能性大大增加。3、拥有较大自由裁量权的保障措施主管机构作为日本保障措施主管机构的METI、MOF和有关产业主管省，虽然不如美国和欧盟等发达国家的保障措施管理机构那么完善，但在保障措施实践中，日本的保障措施主管机构却拥有较大的自由裁量权。这一特点主要集中体现在日本有关实施保障措施条件的规定上。根据WTO保障措施协定和世界各国保障措施制度的一般规定，保障措施实施的条件通常是进口增加、损害或损害威胁的存在以及进口增加与损害之间存在因果关系。但在日本的保障措施制度中，除了这三个条件外，还规定了第四个条件，即保障措施对保护国内产业的必要性，换言之，是否采取保障措施还要取决于日本保障措施主管机关是否认为有必要通过保障措施来保护本国相关产业。这样的制度设计赋予了行政机关高度的自由裁量权，并为以下两个事实的形成提供了可能性：一方面，METI、MOF和有关产业主管省如果认为某项商品的进口增加已给日本相关产业造成了实质损害或损害威胁，即使没有相关产业的代表提请保障措施调查的申诉，三省也可依职权自行决定对该进口商品展开保障调查。另一方面，在日本相关产业代表提出申诉的情况下，即使有证据表明存在进口增加对国内产业的实质损害，但如果日本保障措施主管机关认为没有必要通过保障措施来保护日本国内产业，那么依然可以作出不发动保障措施调查或不采取保障措施的决定。而从日本的保障措施制度的实践来看，在决定是否发起保障措施调查和采取保障措施时，日本首先考虑的往往是有无必要性，这直接导致了日本保障措施管理机构具有较大的自由裁量权。4、有限的保障措施形式，仅包括紧急关税措施与紧急数量限制两种从前面提到的日本启动保障措施所依据的两套法律体系来看，在日本可以采取的保障措施的形式有限，只有两种：紧急关税措施与紧急数量限制。从世界其它国家有关保障措施的立法来看，各国在实施保障措施时，绝大多数采用的也均是提高关税与限制进口数量两种形式。此种现象的出现，是因为：保障措施作为在紧急情况下对国内产业进行保护的紧急手段，要求采取的手段必须迅速、及时、有效，而提高关税和限制进口数量的方式能够满足这一要求。但是，从WTO的规则来讲，除此以外的其它措施，如发放不被禁止的补贴等也可以作为保障措施，这样做并不违反协定(GATT1947第19条)。譬如，在美国1974年贸易法中除规定了提高关税和限制进口数量的保障措施手段外，还规定了发放贸易调整援助、与外国政府进行谈判等其它方式的措施。而日本的保障措施制度中则没有象美国那样预备各种“菜单”，而只是规定了提高关税和限制进口数量的方式，并以此为前提，在启动各种措施所依据的相关法律中，规定了为启动保障措施所要采取的调查手续。但是，这样的规定会产生这样一个后果：即一旦开始保障调查，社会(主要是国内相关产业)对于作为提高关税和限制进口数量的期望值就会非常高，而如果问题最后通过谈判得到解决，则要求启动措施的一方(多数情况下为国内产业)就会感到深深的失望，进而可能在调查过程中采取各种方式对政府施加压力以影响政府决策。而假如同样的事情发生在美国，则会因为“一件事情得到了解决”而获得好评。 日本的这一规定将不可避免的在保障措施制度的实施过程中加入政治因素，从而使其保护主义倾向更为突出。5、保护主义倾向严重的保障措施程序规定尽管日本的保障措施制度是WTO保障措施协定的翻版，在程序上也大体相同，但是在一些涉及公平性与透明度的问题上，日本的立法有意无意地忽略了以下几个方面：第一、通知。WTO保障措施协定用大量的篇幅规定了成员的在调查、实施或延长保障措施或修改相关法律时的通知义务，以保证保障措施的实施具有足够的透明度，以便在更大限度上确保保障措施实施的公正性，但是日本的相关立法中对此只是作了笼统规定。第二、磋商。按照WTO保障措施协定第12.3条的要求，提议实施或延长保障措施应为具有“实质利益”的成员方提供事先充分磋商的机会，如“召开利害各方能够提出证据及自己观点的听证会”， 但日本的相关立法只是规定了进行调查时可以进行民意调查等方式听取相关方面的意见，这种规定显然达不到WTO所要求的“充分”性的程度。第三、补偿。对受保障措施影响的成员方进行补偿是保障措施这一特殊制度本身的特殊要求，也是保障措施区别于其它贸易保护措施的重要方面，但是日本的相关立法中关于补偿的规定只是原则性规定，缺乏实际操作性。6、门槛低、针对性强、立法非确定性很强的特殊保障制度从前面对日本特殊保障制度的内容介绍可以看出，日本的特保制度门槛低，针对性强，关于特殊保障措施的立法非确定性很强。日本特保立法侧重于确立其对他国“特保”调查和采取措施的权力，而很少设立在进行“特保”调查和采取特保措施时需要承担的“义务”;片面订立授权条款，却很少制订规则限制或制约调查当局的行为和采取的措施。这突出表现在日本对华特别保障措施制度中的一系列规定，主要包括：没有对进口数量增加和市场扰乱的因果关系确定的标准;对何为“贸易转移”没有界定，且对于贸易转移的判断标准规定的过于笼统、粗略;将中国入世文件中规定的“重大贸易转移”中的“重大”一词删除;对中国的出口自限权利及报复权利不予规定;对相关磋商及通知方面的程序未予以规定等等。由此，日本的特殊保障措施立法的最终结果是使其全部措施的发动成为了一种“暗箱”操作，大大便利了其进行贸易保护。四、日本频繁采取保障措施制度的原因分析从国际上来看，保障措施的运用在经历了20世纪70、80年代的平稳发展、90年代WTO成立准备期的数量减少后，自进入21世纪以来保障措施的实施开始迅速增长。这种情况的出现主要是基于两方面的原因，一方面，由于WTO保障措施协议明确禁止使用包括VERs 在内的“灰色区域”措施(Grey-area Measures) 而直接导致了保障措施取代了VERs在贸易保护领域中的角色;另一方面，是由于各成员方使用保障措施“经验”的增加，自1995年保障措施协议开始生效以来，各成员方颁布了各自的保障措施法，逐渐熟悉了这种新型救济措施。而这一点在2001年美国发起钢铁保障措施调查 后显得尤为突出。现实告诉我们，WTO成立后，贸易保护主义并没有得到抑制，只不过换了一副面孔，各国仍然在WTO合法外衣下大搞贸易保护。总的来说，日本对于保障措施的制度设置极大地便利了其将保障措施用作贸易保护的手段。尽管在实践中，WTO对保障措施的实施控制得非常严格，在处理保障措施的相关争议时，要求采取保障措施的国家提供非常详细确定的资料、证据，从己经裁决的案例来看，也基本上都以采取保障措施方败诉而告终。但日本仍然对保障措施，尤其是对特别保障措施非常青睐，笔者认为这主要是由于以下几个方面的原因：第一、日本国内贸易保护主义在经济长期低迷的背景下不断抬头日本在上世纪末泡沫经济破灭之后，一直未能恢复快速增长，被称作“失去的十年”。 目前，日本经济面临产业重组和结构调整，再受美国经济增长减速的影响，经济前景依旧不明朗，国内需求低迷。日本作为一个狭小的岛国，国内市场狭小，十分依靠国际市场，同时日本在历史上就有采取贸易保护政策的传统。因此，在国际市场萎缩，并且国内市场受到冲击这一大背景下，日本国内贸易保护主义不断抬头。从而导致日本积极运用包括保障措施在内的各种贸易保护手段。第二、充分利用保障措施使用程序上的优势与反倾销、反补贴调查不同，保障措施主要考虑的是进口增加和国内产业损害两个因素。进行保障调查时，进口国对该两个因素的调查根本不需要出口国的协助，无须收集出口国相关资料、不必到出口国进行调查，这相对降低了调查的成本，便利了进口国采取保障措施。同时，保障措施的采取与WTO争端解决机制相比具有相当的及时性，能够在较短的时间内使国内产业得到迅速保护。第三、充分利用采取保障措施带来的时间宽限加速国内产业调整日本的法律中规定，保障措施的调查期限为一年，若在调查未结束前就有充分的证据表明有必要紧急采取临时措施的，可以采取提高关税的措施，临时措施期限为200天。由此可见，一旦保障措施程序被发动，即使最后基于种种方面的原因并未最终采用，但是国内相关产业却已经因此获得了宝贵的喘息时间，或改进技术、或调整结构，从而在较短时间内迅速完成产业调整，恢复竞争力，从而达到了保护国内产业的效果。第四、缓解国内政治压力，捞取国内政治利益保障措施的产生与缓解国内利益集团保护国内产业的压力有关，因此其本身就具有天生的政治属性。同时，从经常发动保障措施的产业来看，一般为农畜业、食品业和五矿化工业，这些产业由于容纳就业人数多，因此也具有较强的政治敏感性。在现实中，由于日本经济长期低迷，其制定的经济改善政策难以在短期内立即奏效，日本政府为转移社会大众对经济低迷的不满，出于政治方面的考虑将责任推给包括中国产品在内的进口产品，从而缓解其在国内的政治压力，为自己捞取政治利益。例如在2001年日本对中国的大葱、鲜蘑、蔺草启动临时保障措施的贸易摩擦中，尽管日本政府摆出关切对华关系的姿态并派出代表团来中国进行磋商，而且日本对华出口的汽车、移动电话也遭到中国的贸易报复，但是当时日本正面临大选，并且提出进行进口限制申请的日本农民协会人数众多，对大选结果有很大影响力，迫于日本农民协会的压力、为了确保执政党(自民党)在农村的票源， 日本政府还是宣布了对产自中国的蔺草、大蒜、香菇采取临时性进口限制措施。第五、充分利用启动保障措施带来的“隐形”好处日本是一个有着独特“息诉”传统的国家，其更愿意采取一种非公开对抗的方式解决其自身与外界的纠纷。拿贸易争端来说，根据WTO的统计，从1995年WTO成立到2007年5月底，日本作起诉方和被诉方参与争端的案件分别是12件和15件，这一数字与其他发达国家和贸易大国相比显得很少， 但同期日本采取非公开对抗的方式作为第三方参与的案件却达到83起之多， 日本的“息诉”传统由此可见一斑。由于发起保障措施调查并非其结果必须采取措施，贸易大国启动保障措施制度这一行为本身就具有很强的震慑力，是与受影响成员方交涉的重要筹码。因此，日本充分利用发起保障措施调查带来的“隐形”好处利用启动保障措施制度的威慑力以便与出口国达成VERs(或通过谈判的方式要求出口国作出一定承诺而达到同样的效果)，从而达到保护国内产业的目的。而VERs本身具有着很强的隐蔽性，因此，大量的此类措施可能并不被外界所知，没有也不会向相关机构通报。因此，正如有关学者指出的那样，实际中存在的这类VERs可能比已知的大得多。 鉴于在保障措施方面存在着的严格的多边纪律，这一点实际上是日本青睐运用保障措施最重要的原因。五、中国的应对策略中国经济经过多年的发展，已经成为世界上举足轻重的贸易大国之一。2006年中国进出口总额达到创纪录的1.76万亿美元，其中出口达到9691亿美元，成为世界第三大贸易国，2007年进出口总额预计将超过2万亿美元。 中日之间贸易联系紧密、往来频繁，2002年中国就已超过美国成为了日本最大的进口商品来源国。而自中国加入WTO以来，日本对进口自中国的产品频繁发起保障措施调查，严重干扰了中国相关产品的对日出口，中日贸易摩擦日渐加剧。由于保障措施是日本采取的对华贸易限制措施当中最频繁使用的一种，为此对日本的保障措施制度中国应该引起高度重视，在下面几个方面采取措施，以维护自身的相关利益不受损害：第一、积极参与WTO新一轮多边回合谈判，针对保障措施制度本身所具有的缺陷和不足，在谈判中，推动保障措施制度不断完善。对此，中国必须联合其他发展中国家，统一对外，力争在新回合的谈判中迫使发达国家做出让步。澄清保障措施制度中的模糊性、不确定性及弹性条款，从而消除规则中的贸易保护主义隐患，限制发达成员方滥用保障措施制度赋予的合法保护本国贸易的权力，创造实质公平的贸易环境，保护自身的贸易利益。第二、建立和完善有关保障措施的预警机制，争取在产生保障措施纠纷前的主动权。在政府部门的领导下，建立权威的政府信息发布与交换机制，对进出口产品的市场份额、生产量、利润与亏损等进行通报，进行信息交换，建立预警机制。对那些可能引起保障措施的适用的大量出口日本的产品进行预警，并提出出口产品多元化的建议。同时及时公开日本有关保障措施的法律、法规和政策，并对日本有关保障措施制度(特别是对华特保制度方面)的新立法、新修订予以特别关注，及时发布预警信息，指导我国有关企业的出口安排，争取在产生保障措施纠纷前的主动权。第三、积极利用法律手段，善用WTO争端解决机制，掌握在纠纷解决中的主动地位。根据WTO保障措施协定的有关规定，WTO各成员国在采取发起调查，确认严重损害，采取或延长保障措施等几种措施之前应当通知保