集体经营性建设用地流转的政策与法律依据.doc

集体经营性建设用地流转的政策与法律依据“三农”问题法律视角上是农村集体所有权问题。集体土地是农民赖以生存的最主要的生产要素之一，随着我国经济的快速增长，如何进一步改革农村土地制度，推进集体经营性建设用地使用权依法流转,赋予并充分保障农民的土地权益，已经成为我国社会稳定和经济可持续发展的关键问题。我国的相关法律法规明确了农村集体组织依法享有土地使用权，为集体经营性建设用地的流转提供了政策与法律依据。一、集体经营性建设用地流转受到现行法律限制，出现改革先行、立法滞后的现象，相关法律法规亟须完善第一，流转范围过窄。一概禁止集体建设用地用于房地产开发和住宅建设，这与“同等入市、同地同权”的要求相距甚远。第二，流转方式层次不清。集体建设用地使用权流转包括物权性流转和债权性流转，其成立方式和效力方面均存在差别，意见未作出区分,不符合民法学原理，将可能导致法律适用困难。第三，流转程序存在瑕疵。意见规定，出让乡镇农民集体建设用地无须集体成员表决，乡镇集体经济组织或者乡镇人民政府即可做出决定，这与村集体建设用地使用权出让所采取的集体成员多数决程序明显背离；基本没有考虑被流转集体土地的利用状况（“公有私用”），忽视了相关用益物权人的意愿。第四，收益分配机制不完善。虽明确规定国家不能参加集体建设用地流转收入的分配，但集体成员和用益物权人权益缺乏有效保障。二、农村土地制度改革方向应是赋予农民应有的土地权益，缩小城乡差距，实现社会稳定和经济持续发展。建议改革产权不明晰、地方政府介入过多、流转收益分配明显不合理等问题（一）改革农村土地产权制度，赋予农民法定的市场交易主体地位中共中央(2013)一号文件提出，“改善农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”。产权明晰是法定的经营性建设用地流转的基础，否则，放开土地市场只会使农民权益受到更多的侵犯。而且在农村产权制度改革中，政府应该清楚，不让农民成为土地流转的主体，就无法实现群体的政策诉求，也就无法保障改革的效率符合市场经济的要求。（二）转变政府职能，改革流转规制体系1.转变政府职能拥有经济主体和制度安排双重身份的政府，易导致以土地流转的名义与农民争利，甚至滋生公权谋私。服务型政府要做好经济运行的“裁判者”及社会公共利益的代表者，提高资源配置效率，保障交易公平。首先，政府应尊重农民做市场交易的主体。其次，实施征收中，充分尊重农户的意愿，避免强迫命令，积极示范，正确引导。再者，做好宏观调控，可以设置一定比例的土地交易税和土地增值税以弥补被市场忽略的社会价值和生态价值。2.改革流转规制体系改革流转规则与交易机制。在流转对象方面，土地利用总体规划和城乡、村镇土地利用规划中确定的“集体经营性建设用地”，均可依法流转。在流转目的方面，体现其“经营性”，包括各类工商业建设和商品住宅开发建设用地，不设特别限制。在流转方式方面，应包含初次流转与再流转、物权型流转与债权型流转。初次流转即集体经营性建设用地使用权的物权设立，由此形成集体经营性建设用地流转一级市场。再次流转即集体经营性建设用地使用权的初始权利人将其权利让与他人或作出其他法律处分，法律后果为物权变动或债权性让渡。在流转程序方面，集体经营性建设用地使用权因其流转方式不同应实行不同的程序规制，但总体上均应包含决策机制、合同规范和流转登记等内容。在风险防控方面，严格用地审批程序，完善农村社会保障体系。对流转进行安全、环保等多方监管。（三）完善流转交易收益分配机制，让农民成为交易受益者收益分配包括内部收益分配和外部受益分配。内部分配关系是指集体土地所有者所获收益在集体组织和集体成员之间的分配关系；外部收益分配是指集体土地所有者和政府之间的分配关系。各地虽然在收益分配上取得了一些经验，但其中还存在不少问题。主要表现在国家（政府）、集体、土地使用者和农民个人之间的土地收益分配关系模糊不清。中华人民共和国物权法第五十九条规定：“农民集体所有的动产和不动产，属于本集体成员集体所有。”因此，农民作为集体经济组织的组成人员，是集体土地的所有权人，他们对集体建设用地这一重要财产的处分有表决权和决策权，更对收益有绝对的分配权。应妥善处理集体和成员、所有权人与用益物权人及其他合法使用人的关系。而且，收益分配和使用应该通过民主程序决策，不应过多干涉。至于政府和集体土地所有者之间的收益分配关系，存在有两种截然相反的说法。一种是政府应参与收益分配，另一种是政府只能按照公法关系取得土地的税收。我同意第二种观点，不可否认，国家在公共设施、基础建设方面为土地带来了增值收益，但这是基于国家行使公共管理职能，是政府的职责所在，政府不应该通过私法来获得土地所有者享有的收益分配请求权。而且，在集体建设用地流转过程中，政府所扮演的角色是土地使用流转的管理者和监督者，如果再参与流转收益分配，将出现政府既是监管者，又是受益者，造成土地市场秩序的混乱。政府在配套基础设施方面的投入属于国家的公共职能，所带来的集体建设用地增值收益应转化为国家征收权。另外，政府也可以依法通过城市基础设施配套费、价格调节基金等方式，调整、弥补配套基础设施方面的投入。当然，国家对集体建设用地流转征税也体现了国有建设用地和集体建设用地法律适用的平等性。在城市土地流转制度中，不论是首次出让的一级市场，还是土地使用权转让的二级市场，国家对城市公共设施的投资要远远超出农村，但并没有规定其政府的收益权。如果集体建设用地使用权流转中保留了政府的收益权，不仅造成新的权利不平等，还会诱发官民矛盾等其他社会问题。（作者卢霖一 系河南问通律师事务所主任）集体建设用地流转编辑本词条缺少名片图，补充相关内容使词条更完整，还能快速升级，赶紧来编辑吧！集体建设用地流转，是指集体建设用地在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市流转、同权同价。流转形式编辑集体建设用地的流转形式主要包括以下几种: (1)农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权; (2)农村房屋产权人转让、出租房产时,连带转让、出租土地使用权; (3)乡村企业的兼并、改制过程中涉及集体土地转让、出租; (4)农村集体经济组织以土地使用权作价入股、联营等形式新办企业; (5)村集体经济组织以土使用权合作的方式开发项目; (6)经征用、补办为国有土地并输转让、出租; (7)由于企业破产清算或债权债务因素,经司法裁定发生流转。推行集体建设用地流转,有利于农村经济改革的深化,有利于农村土地法律制度的完善。集体建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。集体建设用地流转，简单的说，就是农村集体经营性建设用地可以在市场上像商品一样买卖，但不能用于商品房开发天诚国土。现存问题编辑以往，由于农民没有土地所有权，在缺乏民主监督的情况下，地方政府可以种种理由，取消农民的土地使用权，或重新分配，或将土地另行承包给他人，或将土地出售中饱私囊，等等。在当前建设社会主义新农村的背景下，对土地的需求会大大增加，从而有可能掀起新一轮大规模的土地征用潮。在这中间，不可避免地，会有人打着新农村建设的旗号，利用修水渠、道路，拆旧房建新房，或者合并村庄的机会，“名正言顺”地占用土地。甚至侵占耕地或者将农村集体土地低价甚至无偿征占的情况也无可避免。所以要在全国推广和贯彻实施集体土地入市流转，还需出台一系列配套措施，比如，怎样确定集体土地的基准地价、农民的社会保障体系如何建立、如何处理农地入市与耕地保护的关系，如何从制度上确保农地入市经绝大多数农民同意，等等。对于这些问题，都需要在进一步的探索中找出恰当的解决办法，完善相关配套法规。就未来而言，农村集体建设用地入市流转，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策。而农村集体土地直接入市将能使得土地市场的“城乡分割”态势被打破，不仅如此，合法的土地使用权流转有利于降低土地交易中的腐败机会，增进农民福祉。因此，它是值得我们期待的。政策导向编辑全会决定：允许农村集体建设用地入市1中共十八届三中全会审议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定。决定指出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中指出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。构建新型农业经营体系坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。全面放开小城市落户加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。建设用地市场城乡统一在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。即允许集体土地与国有土地同等入市2。产权调整编辑“要把产权和建设用地分开来看，权是权，物是物。现在的情况，集体建设用地和宅基地使用权就是分开的，这是没有问题的。宅基地使用权就是不能流转，这是没有问题的，这个法律制度本身没有错。但是，这并不意味着宅基地和集体建设用地不能入市、不能流转。集体建设用地的使用权和宅基地的使用权要进入市场，就必须要在产权上实现集体建设用地使用权升级，升级为出让土地使用权。国有土地调整的就是国有土地出让使用权。将来在法律上也应设立一种集体建设用地土地出让使用权，所有权是集体自己的，但是使用权不是自己的。在所有权问题上，中央明确提出了要坚持集体所有权不变，这是改革的底限，意味着可以入市，但不要去调整所有权。今后要改革试点的话，明确了可以搞的，意味着将来集体建设用地会出现集体土地的出让权和收益权。从产权改革的角度来说，所有权可以不一样，但是使用权上应并轨。”杨在明说配套改革编辑集体建设用地使用权流转制度的建立是一项系统工程，涉及集体土地所有权实现形式等一系列制度的改革，需要一项一项抓落实，一点一滴去完善。（1）完善农村土地产权体系明晰的产权界定是进行市场交易的基础性条件。当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利。因此，依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。农村集体土地所有权证书，是保障产权主体产权和利益的凭证。因此，我们可以借鉴苏州等地试点的经验，切实加快农村集体土地所有权登记发证步伐。通过发证工作，明确土地所有权的主体，增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。同时要加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。（2）完善价格形成机制在集体建设用地流转前对资产价值进行评估，一方面可以为集体土地市场的建立和发展提供地价标准和宏观导向；另一方面也是实现地产公平交易、合理征收土地税费的基础。当前集体土地市场正处于蓣步阶段，有意识的根据当前国有土地流转市场的经验，为集体建设用地流转市场价格形成机制的建立创造条件是当前准备工作必不可少的内容，同时也是建立城乡统一的土地市场的必然要求。因此，要在总结现有估价实践经验的基础上，建立与当前国有建设用地定级估价技术规范与规程相适应的估价规则体系，为城乡统一的土地市场的建立构建基础。集体建设用地流转时，应由具备资质的地价评估机构进行评估确定。对于不同的集体建设用地流转方式应区别对待。（3）加强土地用途管制与利用规划土地用途管制是为了保护土地资源和耕地，国家以管理者身份对土地采取保护性措施而行使的一项管理职能。但农村集体建设用地由于点多面广，土地管理部门往往无力顾及，由此造成的多占、乱占、占而不用的现象普遍存在。所以严格控制新增建设用地的总量因市场的开放而骤增无疑是需要解决的首要问题。这就需要我们土地管理部门在搞好产权发证工作的同时，必须强化土地利用规划的作用和地位，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农用地转非农建设的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。（4）改革完善集体建设用地流转市场监管体系在这方面，一是要建立完善城乡一体化的建设用地招、拍、挂制度，集体建设用地凡是用于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，一律以招拍挂方式出让或租赁；二是要建立完善土地交易许可管制制度，对集体建设用地流转市场准入要坚持维护农村稳定的原则，防止农村集体组织负责人提供虚假证明骗取审批，甚至擅自处置农村集体土地资产，要求在办理集体建设用地流转前必须由土地所有权单位召开村民代表大会或股东代表大会，经2/3以上代