辰溪县退耕还林工程建设现状及对策.doc

辰溪县退耕还林工程建设现状及对策贺友德(湖南省辰溪县林业局，湖南 辰溪 419500)摘要：全国退耕还林工程规划投资3000多亿元，远远超过三山峡工程总投资，对于如此宏伟的基本建设工程，人们最关注的是质量能否过硬，成效是否显著。本文紧紧围绕质量和成效两个主题，总结了辰溪县退耕还林取得的主要成绩和经验，分析了工程建设中遇到的主要困难和存在的主要问题，在此基础上，重点探讨了提高退耕还林质量和保证退耕还林成效的对策。关键词：辰溪县； 退耕还林； 质量； 成效；对策辰溪县位于大湘西怀化市的北部，地处雪峰山脉至“沅麻”红岩盆地的过渡地带及沅水的中游。土地总面积296万亩，总人口50万，其中农业人口41.7万，坡耕地总面积25万亩，应退耕还林的坡耕地面积15万亩。在1980年代以前坡耕地主要以种植红薯、玉米等粮食作物为主，1990年代起，以种植花生、西瓜、辣椒、油菜等经济作物为主。在退耕还林工程实施前，是一个典型的人多耕地少，毁林开荒、广种薄收为生，生态环境脆弱，水土流失十分严重的县份。1、退耕还林工程建设取得的主要成绩和经验1.1主要成绩自2001年开始，辰溪县退耕还林工程已经实施4年，取得的主要成绩表现在三个方面：（1）在工程数量上。严格按照验收结果上报工程完成量，杜绝了人为参水和虚报面积行为，全县4个年度共上报完成退耕还林工程造林17.35万亩，其中退耕地还林8.15万亩，荒山荒地造林9.2万亩。经过连续3年省级复查验收，面积核实率达到了95%以上。（2）在工程质量上。一是各年度当年新造林成活率均维持在90%以上，第二年后幼树保存率均保持在85%以上；二是林木生长快，尤其是退耕地还林，如马尾松1年生平均高达90cm，3年生平均高达250cm，同1980和1990年代相比，生长速度高出一倍左右。三是适地适村和幼林管护情况比较好，造林不成林以及经济林造林后荒芜失败的隐患基本上得到了消除。（3）在工程成效上。目前主要在三个方面表现显著，一是在生态效益方面，水土流失得到有效治理，在洪水期间，溪河的水明显变清了，据测算，由于8.15万亩坡耕地退耕，全县年泥沙流失量减少了21.6万吨。二是在经济效益方面，农民得到了实惠，如原来农民坡耕地上种一亩西瓜，产量只有2000斤左右，每斤价格约0.15元，每亩毛收入300元，减去劳务工资及种子肥料成本，每亩纯收几乎为0，而退耕还林补助每亩有230元，减去每亩管护和抚育劳务工资约30元，每亩纯收入仍达到200元。三是在社会效益方面，农民对党和政府的信任度大大提高，干群关系得到了改善和加强。1.2主要经验（1）宣传工作深入细致。退耕还林实施的前二年，县里为每一户退耕还林对象印发了一本退耕还林宣传手册，每年还组织100多位林业干部和500多位乡镇干部深入农户，山头和地块，面对面地同农民交谈，宣传政策，解答问题。（2）政策把关严格。一是严把大户承包造林关，及早预防大户强租、骗租、欺诈承包等损害退耕农户利益的行为发生。二是严把政策兑现关，为有效防止截留，克扣退耕还林补助行为，全县从2004年开始，推行由县退耕办和财政局审查到户补助，县信用社发放到户补助，并自行开发电脑管理软件，由县退耕办直接管理补助到户档案。（3）大力推行技术服务承包。对退耕还林每一地块和山头都确定了技术承包责任人，并规定技术承包责任人实行终身责任制，与县退耕办签订承包合同，承包工作经费由县财政和林业局筹措解决。（4）积极推广先进实用技术。一是因地制宜，选择马尾松、麻栎、枫香、楠竹、刺槐等优良多土树种造林。二是推广切根育苗，容器育苗，ABT生根物浸根造林等新技术。三是限制一般性柑、梨、李、桃等品质低劣的和粗放型经营模式的经济林造林面积，引导农民发展品质优良，市场前景广阔的经济林树种，并采用集约经营模式。（5）十分重视管护工作。一是坚持不懈地抓补植，为了确保造林成活保存率，有的地块连续补植了3-4年。二是落实了管护人员，报酬和制度。2、退耕还林工程建设中存在的主要问题及原因2.1前期准备工作问题（1）种苗准备难。种苗生产的计划性和季节性很强。如2001年由于计划来得太迟，全县退耕还林用苗绝大部分是从外县甚至外市调进的，结果因急于用苗和长途运输，苗木质量难以保证，造林成活率比较低，后来，由于偿尽了外地调苗的苦头，每年都准备了过量的苗木，造成了苗木剩余浪费，如2004年剩余浪费苗木达500万株，主要原因是退耕还林计划未能在采种之前下达到县。（2）工程布局及计划安排难。由于各级没有真正编制过退耕还林总体规划，年度计划未能及时下达，前期准备经费严重不足等原因，工程布局无据可依，只能在平衡各方利益，承受着各种压力的困境中仓促出台，建设计划就像撒胡椒面似的分散安排，无法遵循重点突出，分步实施的原则，给工程管理带来了极大的困难，工程建设质量和成效也将因此大打折扣。据笔者了解，更为严重的是一些西部地区因局部地方分到的计划过多，不惜采用毁林开荒手段来凑足退耕还林计划，这不是与退耕还林初衷背道而驰的吗？（3）作业设计难。按照国家林业行业标准造林作业设计规程要求，退耕还林作业区面积要采用测绳或罗盘仪等仪器侧量，每亩设计费用最低要达到15元，但实际能到位的设计费用最高只有2元，所以真正的作业设计工作无法开展。2.2荒山荒地造林问题按国家规定退耕还林农户在完成坡耕地还林的同时，要配套完成相应面积的荒山荒地造林任务，对荒山荒地造林给予每亩50元的种苗及造林补助费，这在实际工作中很难操作。就一个县来说，往往这个乡、这个村，这一户的退耕地多，荒山荒地少，而相反那个乡、那个村、那一户的退耕地少，荒山荒地多，荒山荒地造林无法与农户退耕地退林面积相配套，结果因补助标准过低，荒山荒地造林质量难以保证，造林后的补植和抚育工作就更难落实，造林成效将难以预料。2.3工程监理问题退耕还林作为一项重大的基本建设工程，必然要通过落实严格的监理措施来保证其质量和成效，但由于工作经费不足，这项关键的保障措施基本上没有得到落实。2.4工程成果巩固问题就辰溪县的实际来看，农民目前耕种坡耕地的主要目的不是为了获得基本口粮，而是为了种植经济作物获得经济收入，但是随着经济社会发展，农民获得经济收入的主要途径是靠外出打工、在现有耕地上实行集约经营、对现有低产林进行改造等，所以巩固退耕还林工程成果面临的主要问题不是基本口粮保证问题和国家补助到期后农民的长远生计问题。笔者认为，巩固退耕还林工程成果面临的主要问题：一是施工质量问题；二是林牧矛盾问题；三是森林火灾问题；四是盲目开发经济林而可能出现的新的毁林开垦的问题。3、对策与建议3.1按照基本建设程序组织实施退耕还林提高工程质量退耕还林工程规模之大，投资额之多，是任何一项基本建设工程都无可比拟的，也是全国仍至全世界所关注的，其成败与否，关系到党和国家的形象，关系到林业建设的前途，必须严格按照基本建设程序来组织实施，确保质量和成效。为此有如下几点具体建议：（1）在国家、省和县三级退耕还林总体规划还未编制之前，暂停新的退耕还林工程的实施。（2）完善退耕还林投资政策，将总体规划、作业设计、工程监理、工程验收等所需经费纳入工程投资总额，并按工程投资总额3%的比例由中央财政拨付，确保各项建设程序落实到位。（3）把荒山荒地造林补助年限延长至3年，第一年每亩补助200元，第二、第三年每亩补助50元。（4）加快林业主管部门的机构改革步伐，实行政事、政企分开，转变林业主管部门工作职能，把总体规划、