人口老龄化的立法思考3.doc

人口老龄化的立法思考标签： 老年人 人口老龄化 老龄化 人口 法律 摘要：随着市场经济的发展，人类社会的进步，人口老龄化已成为21世纪不可逆转的世界性趋势。作为发展中国家的中国，目前老年人口绝对数量多、增长速度快、人口规模大、老龄人口高龄化显著、人口“未富先老”和地区间人口老龄化程度发展不平衡。毫无疑问，人口老龄化和老龄化问题已经成为21世纪中国的重要国情，也成为我国坚持可持续发展、建设小康社会、促进社会和谐和改善民生的突出问题。面对这样严峻的考验，我国的老年人立法保障体系应该逐步完善。我们应该对现在已有的中华人民共和国老年人权益保障法进行修改，并且制定一系列相关法律，建立和完善老龄政策体系和法规体系，来为老年人的合法权益保障提供一个强有力的后盾。1、 人口老龄化的概念人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。人口老龄化的具体标准是国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10，或65岁以上人口占总人口的比重达到7作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。包括两个方面的含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。 老龄问题包括老年人问题与老龄化问题，而老年人问题与老龄化问题相联系，但又不完全相同，一般把有关老年人的社会保障和权益保护看作老年人问题，把有关老年人增加对社会经济发展的影响称为老龄化问题，这是从人类社会经济发展的范畴来认识老龄问题。目前，全世界60岁以上老年人口总数已达6亿，有60多个国家的老年人口达到或超过人口总数的10%，进入了人口老龄化社会行列。人口老龄化的迅速发展，引起了联合国及世界各国政府的重视和关注。80年代以来，联合国曾两次召开老龄化问题世界大会，并将老龄化问题列入历届联大的重要议题，先后通过了老龄问题国际行动计划、十.一国际老年人节、联合国老年人原则、1992至2001年解决人口老龄化问题全球目标、世界老龄问题宣言、1999国际老年人年等一系列重要决议和文件。提醒各会员国铭记着二十一世纪的社会老龄化是人类历史上前所未有的，对任何社会都是一项重大的挑战，吁请各会员国加强或设立老龄化问题国家级协调机构，在国家、区域和地方各级制定综合战略，把老龄问题纳入国家的发展计划中，为老龄化社会的来临做好各项准备工作，提出了建立不分年龄人人共享的社会的口号，以期增强人们对人口老龄化问题和老年人问题的重视。 2、 我国人口老龄化的趋势和特点 第一，人口老龄化提前达到高峰。20世纪后期，为控制人口的急剧增长，国家推行计划生育政策，使得人口出生率迅速下降，加快了我国人口老龄化的进程。由于21世纪前半叶人口压力仍然沉重，还要继续坚持计划生育的国策，其结果将不可避免地使我国提早达到人口老龄化高峰。 第二，在社会经济不太发达状态下进入人口老龄化。先期进入老龄化社会的一些发达国家，目前人均国民生产总值达到20000美元以上，呈现出先富后老，这为解决人口老龄化带来的问题奠定了经济基础。而我国进入老龄化社会时，人均国民生产总值约为1000美元，呈现出未富先老，由于经济实力还不强，无疑增加了解决老龄化问题的难度。 第三，在多重压力下渡过人口老龄化阶段。21世纪前半叶，我国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，改革和发展的任务繁重，经济和社会要可持续发展，社会要保持稳定，各种矛盾错综复杂，使得解决人口老龄化问题相对发达国家和人口少的国家更为艰巨。 第四，老龄化速度快于全国总人口增长的速度 2000年11月底第五次人口普查，60岁以上老年人1.3亿，占总人口的10.2%，65岁以上8811万人，占总人口6.96%，与1953年第一次人口普查65岁以上老年人口为2620万相比较，47年间增长了2.36倍，年平均递增2.6%，快于全国人口递增1.6%一个百分点，近十年老龄化速度加快，每年递增3.4%，快于全国人口递增1.1%的2倍多。老龄人口的增长量和增长速度是惊人的。 第五，我国老龄化速度快于世界老龄化速度 据联合国估测1990年至2002年世界老龄人口平均年增长速度为2.5%，同期我国老龄人口的递增速度为3.3%，世界老龄人口占总人口的比重从1995年的6.6%上升为2002年9.3%，同期我国的比重由7.8%上升为11.5%。由此可见，我国的老龄化速度远远的快于世界老龄化的速度。 第六，我国老龄化速度快于经济发展速度 我国老龄化速度快于经济发展速度，呈现了“未富先老”的特征。在全球人口老龄化国家化国家中，人均GNP达一万美元的占36%，一万至三千美元占28%。而我国在2002年只有980多美元，及提前进入了老龄化。这说明我国经济发展水平尚处于世界较低的发展水平时，老龄化程度却已进入发达国家的行列，呈现出“未富先老”的特征。 第七，经济发达地区率先进入老龄化 据2002年人口抽样调查，65岁以上占全国人口比重平均为8.2%，按人口比重老龄化程度，上海最高，达到13.45%,进入8%以上的地区，浙江11.2%，北京18.8%，天津10.7%，江苏9.9%，重庆9.2%，湖北8.8%，湖南、广西、四川均为8.6%，山东8.4%，安徽8.25，辽宁8.1%，陕西8.0%，共14个省市总人口达6.9亿人，总全国总人口54%，西北地区和云贵藏等17个省均在 8%以下，呈现了经济发达地区率先跨入了人口老龄化。三、人口老龄化的原因 1、人口老龄化是计划生育政策的必然结果。中国政府自70年代初以来开始大力推行计划生育，提出“一个不少，两个正好，三个多了”；到1978年以后计划生育成为我国的一项基本国策，提出“最好一个，最多两个”；到1979年提出了“一对夫妇只生一个孩子”。虽说不实行计划生育，中国将可能面临更多问题。但是，30年来实行的计划生育基本国策导致了生育率快速下降和老年人口比重相对上升，这是不争的客观事实。生育率的急剧下降，使人口金字塔上重下轻，成了倒立状，人口老龄也随着金字塔的底部的角逐渐变小而逐渐加剧。 2、人均寿命的延长也是人口老龄化的原因之一。从1949年的35岁到如今的70多岁，可见，中国的人均寿命延长之快。经过三十的改革开放，中国经济发生了翻天覆地的变化，中国医疗科学技术得到大力发展，人民生活水平大幅度提高，大大延长了人口寿命，逐渐形成了人口老龄化的问题。 以上两因数综合作用，老龄化问题显得更加突出，从而出现了一代人养两代人甚至三代人的现象。四、人口老龄化的影响 劳动年龄人口是社会财富的生产者，在总体人口中处于核心地位。人口年龄结构的变化反应劳动年龄人口与少儿人口、老年人口的比例变化。作为年龄结构变化的人口老龄化，必然会对社会发展、经济发展、文化心态等产生一系列的影响。它对社会经济发展产生的影响尤为显著，重要体现为： （一） 老龄化人口的增长会改变人口的抚养比，被扶养人口的增加，老年人赡养系数和总供养系数上升，必将加重劳动人口的负担。 （二）伴随人口老龄化而产生的劳动年龄结构的变化，劳动年龄人口比重下降和劳动资源减少，必将影响到劳动生产率的提高。 （三）人口老龄化将会使用于老年社会保障的费用大量增加，给政府带来沉重的负担。老年人发病率高、生活不能自理的比重高，老年病又多为肿瘤、心脑血管病、糖尿病、老年精神障碍等慢性病，花费大，消耗卫生资源多。对国家社会和家庭构成极大的负担，医疗保健护理系统首当其冲地迎接了挑战。预计不久的将来，医务人员约有一半的时间用于老年人的医疗、护理、康复及照顾上。 （四）人口老龄化要求调整现有的产业结构，以满足人口对物质和精神文化生活的特殊需要。老年人多了，特别是高龄、有病的老年人多了以后，对社会服务、养老服务提出更高、更多方面的要求。所以，社会要适应老龄化的要求必须大力发展养老服务业，给老年人晚年的生活提供便捷、多方面的服务。 （五）人口老龄化引起家庭规模和家庭结构变化，使家庭养老功能不断弱化。 总之，人口老龄化必然会对社会生活方方面面造成很多负面影响。五、我国人口老龄化的立法现状 1996年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过了中华人民共和国老年人权益保障法。该法共分六章50条，对老年人人身权利、财产权利、家庭保障、社会保障、法律责任等都作了明确具体规定，即是针对老年人这一特殊群体的保护、保障制定的专门性法律；此外，我国宪法、民法通则、婚姻法、继承法、刑法以及劳动法等重要法律法规中，也都对保护老年人合法权益作了相应的规定。 老年人权益保障法的颁布，改善了老年人地位，维护了他们的合法权益，该法确立了老年人在社会中的法律地位，以法律形式将党和政府有关老年人保障的一系列权利稳定下来，明确了保障老年权益人的基本方针、重要原则、主要措施及侵犯老年人权益应承担的法律责任。但随着社会的发展和经济体制改革的不断深入，这部法律逐步暴露出来一些缺陷，主要体现在： 第一，可操作性弱，从依法治国的角度讲，国家制定的法律必须是具体的，便于操作的，才能使治国者有所遵循，又使人们了解何可为，何不可为，而制定老年人权益保障法就是要以法律形式来约束政府官员、社会团体严格按照法律规定来保护老年人的法定权利，但从这部法的整体内容来看，其中有很多不确定的空泛词语，如“国家保护”、“国家支持”等，这些措辞可用在宪法上。而老年人权益保障法是根据宪法的原则制定的具体法律，它的规范必须用明晰的没有歧义的语言，使老年人据此来了解自己想有的具体权利，缺少这些内容，执法机关就无法所依照，维权部门对法律所规定内容的理解就可能有较大的弹性。可见，老年人权益保障法无论从理论还是实践都很难成为法治工具。 第二，相关法律之间不能相互配合。例如老年人权益保障法同计划生育法就不协调，计划生育法提倡“一对夫妻一个孩子”，于是，在绝大多数情况下发生一对夫妻赡养四位老人这样难度极大的问题，而老年人权益保障法又规定“以家庭养老为主”的原则，这就出现了矛盾。除此之外，老年人权益保障法还与婚姻法、民法通则等发生冲突，往往后者要比老年人权益保障法的规定更具体，更便于操作，以至有一位法官坦言：“我们在审理老年人的案件时，从不引用老年人权益保障法。” 第三，老年人权益保障法规定的权益并不能涵盖老年人的全部权益。立法者仅仅从当时老年人权益存在的一些突出现象制定成法律予以保护的。所以，该法对老年人的权益保护十分有限，例如老年人的合法收入、房屋、储蓄等都未做专门的规定。再如，按照该法的要求，居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。但是，有专家告诉记者，现在有相当多的居民委员会、村民委员会并未向老人提供必要的服务，却也未因此受到什么处罚。 第四，对老年人的特有权利没有作出具体针对性、合理性的保护性规范。所谓老年人特有的权利就是中央提出的六个“老有”即“老有所养，老有所医，老有所教，老有所学，老有所乐，老有所为”。老年人权益保障法应该将其特定化，以便于更好的保护作为弱势群体的老年人的合法权益。 六、我国人口老龄化的立法之思考 面对人口老龄化的巨大挑战，应当做好充分的理论准备和深入细致的调查研究，从立法上给老年人提供保障，使法律真正成为老年人“捍权”的武器。 （一）修改现行法 1 、老年人权益保障法应该将老人特有的权利只在这部法律中规定，防止法律竞合和法律冲突，使司法人员专用老年人权益保障法来处理老年人案件，在必要时引用其他法律，而非把其他法律作为处理案件的依据。2、老年人权益保障法应该完善法律责任制度。徒法不足以自行，有法可依只是保障老年人合法权益的第一步。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究、达到立法的目的，还必须有完善的责任制度。它至少应包括行政责任、经济责任和刑事责任三个方面：首先要明确行政责任。老年人权益保障法是能否得到有效的贯彻实施，关键在于各级各类组织，尤其是领导干部能否带头遵守它并维护它的尊严，认真履行法定职责。对有关部门或组织不履行保护老年人合法权益的行为，对国家工作人员违法失职致使老年人合法权益受到侵害的行为应当追究行政责任。其次应明确经济责任。经济基础决定上层建筑，实现老年人权益保障法提出的“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学和老有所乐”的目标，离不开必要的经济支持。对那些不履行职责的单位或个人应视情况追究相应的经济责任，通过追究经济责任，达到教育有关单位或个人的效果，切实从物质上保障老年人的合法权益。最后要明确刑事责任。对一切严重违反老年人权益保障法规定构成犯罪的行为及其当事人，都必须依法追究刑事责任，只有严厉打击各种侵害老年人合法权益的犯罪行为，才能真正维护法律的尊严和老年人的合法权益。3、老年人权益保障法应该给予老人诉讼程序上的帮助。老年人的案件诉讼程序应制定简化和便宜制度。老年人由于身体健康状况和经济条件等方面的限制，老年人的诉讼费、法律咨询费、诉讼期限等应该为老年人“开绿灯”。这样老年人才能在意识到自身的权益受到侵犯，维护自身合法权益时提供一把开门钥匙。 4、调整人口生育政策。将人口老龄化问题列入各级党委、政府和人口计生部门的重要议事日程，加强前瞻性研究，及时把握老龄化的突出问题，制定应对措施和政策；加大人口普查力度，建立人口老龄化的经常性监测机制；继续稳定低生育水平，合理设置过渡期人口政策；建立整治出生人口性别比偏高的长效机制，降低人口性别结构与年龄结构交织在一起对人口安全形成的危害，努力促进老龄社会男女性别结构和谐。（二）制定新法律加强社会养老保险法制化建设，建立和完善老龄政策体系和法规体系。工业化国家及许多发展中国家在建立和改革社会养老保险制度时，通常都是以立法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，以管