国际无障碍住房发展策略浅析.doc

国际无障碍住房发展策略浅析*赵继龙 张田 唐一峰（山东建筑大学建筑城规学院 济南 250101）摘 要：从当前国际城市无障碍建设的大背景出发，对欧美、日本等国无障碍住房建设现状进行总结，并达成以下认识：在设计策略上，各国同样重视主流住房普及通用设计标准和旧房无障碍化改造；在发展策略上，主要有立法监管、政策激励、市场开发和住房登记等四种策略。论文最后对我国无障碍住房的发展策略提出建议。关键词：无障碍住房 立法 政策激励 登记制度 发展策略Abstract: Basing on the international background of urban accessible environment，the paper reviews the status quo of development of accessible housing in Europe, North America and Japan,etc., and proposes the following viewpoints: for the design strategies, the above-mentioned countries emphasize modification of the exiting dwellings as wall as popularizing universal design to mainstream housing; for the development strategies, mainly legislative regulation, incentives policy, marketing development, and accessible housing registration. Finally, some recommendations were given to the development of accessible housing in China.Keywords: accessible housing legislation incentive policy registration system development strategy因个体机能缺陷而难以在正常环境中自由活动的人群数量相当庞大,这一人群是社会的重要组成部分，采取积极有效的措施促进其生活正常化，是建设和谐社会的关键步骤之一。在这方面，发达国家自1950年代起，即陆续开展建设立法、环境设计及设施研发等各方面的探索，积累了丰富的实践经验，总体上较为先进和普遍。本文对欧洲、北美、日本等国的情况进行总结，希望为我国、尤其是城市社会的无障碍住房建设提供有益借鉴。1 背景近年来，随着医疗水平的提高，因各种原因引起的身体机能下降、肢体残障、感官残障及弱智者的存活率提高了，世界各国残障人群的比例在上升。与此同时，残疾人的权益问题在国际人权议题中得到越来越多的支持。基于此，国际上对于建设和发展无障碍城市环境的关注程度呈现出明显的上升趋势。对于残障者在环境中遇到行动障碍，国际上主要有两种解释角度，一曰问题在于环境，一曰问题在于残障者个体。前一种从权益立场出发,认为残障者之所以为残障者，主要是由于他们在物质和社会环境中处处遇到障碍，其关注点不是残障者个体，而是给人的行为活动制造障碍的、不恰当的城市环境设计。持有这一观念的人认为，寻求适合不同年龄段人群和残疾人群的城市环境，是主要的解决途径，他们倾向于督促政策和立法，以创建出入方便的通用住房、交通、公共设施和服务。另一种是从个体需求的角度出发，认为有些个体被归结为残障者，归因于其特殊的功能性损伤。针对这一观点的对策是完善个人所处的环境，或者提供辅助性技术以优化他们所在环境的无障碍性能。其实，两种观念在实践中并不存在矛盾，而且由于其关注点的差异，既有全面整体的努力，亦有局部针对性的措施，在客观上反倒自然形成了互补关系，共同构成了城市无障碍环境建设良好的层次性。无障碍设计最初始于居住建筑，发展到现在，尽管其建设范围得到大大拓展，对无障碍住房的关注并未因此受到冷落。毕竟，人的居家生活占时最长，尤其是外部城市环境无障碍化不能令人满意时，许多残障者宁愿选择闭门不出。可以说，无障碍住房是残障者最后一道生活庇护，住房能否给残障人士足够的独立生活能力，是关乎亲人乃至社会负担、健康福祉、社会生产力的重要问题。因此在发达国家，无障碍住房既是最早发展的领域，也是其高度重视的领域，各国均采取各种发展策略，增加其数量和可获取性，并增进其无障碍性能，积累了丰富的经验。总体而言，发达国家发展无障碍住房主要有四方面的策略：一是通过立法，强制性地增加无障碍住房供应量或提高居住环境的无障碍性能；二是采取资助等鼓励政策，刺激新房建设旧房改造；三是实行房屋登记制度，促进既有住房的充分利用；四是支持建筑业、房地产开发业进行品牌化、体系化产品开发。2 立法监管不同国家实施的强制性法规不尽相同，但其目的不外乎两种，一是促进无障碍住房数量增长，二是规定无障碍设计标准。对于后者，各国、甚至一个国家的不同地区的法规呈现出较大差异，低标准仅仅要求做到住宅入口能够被通过（通过性），最高标准则要求住宅对任何人都可以无障碍地任意使用（通用性），介于二者之间的，包括设置专门的轮椅通道通向房间和厕所（可达性）、无专门轮椅通道却能到达住宅各处（宜居性）和易于改造以维持30年以上的使用周期（适应性）。欧洲国家大致上分为两类，一类以丹麦、瑞典、挪威与荷兰等国为代表，规定所有新建住宅必须满足通用设计标准的要求，推动无障碍在主流住宅上的普及；另一类以奥地利、德国、葡萄牙、卢森堡为代表，仅仅对特定住户、如轮椅使用者的住房作出无障碍的强制规定。在英国，政府的建筑法规修正案M要求全国所有新建住房的无障碍标准均要达到“可达性”一级，伦敦则作出了更为严格的规定，伦敦规划政策要求伦敦市所有的行政区在它们制定发展计划时，需明确规定所有新建住房均需采用符合终生住宅标准的通用设计，而之前仅要求社会住宅符合这些要求。在日本，政府于1995年制定了一份“老龄化社会住宅设计导则”，希望有20%的新建住房达到通用性标准，另有20%的住宅达到无障碍标准。随后施行的“黄金计划”及其修正版， 强调居家养老的重要性，规定所有的新住宅能够在至少30年时间里适应居住者的生活变化，要求新建或改建100,000个（或40%）采用通用设计标准的看护住宅单元。由于实行联邦政体，澳大利亚各州可以在联邦政府基本规定的基础上进行不同的立法。例如，澳大利亚首都地区（ACT）规定新建集合住宅必须有10%达到适应性标准，南澳大利亚州则要求在任何一个超过20个单元的住宅小区都要有一个无障碍单元；新南威尔士市政委员会要求开发商在一定规模的住宅开发中，要有一定比例的无障碍住房和适应性住房；威洛比市议会要求在任何集合住宅开发中，每9个单元就需配套一个无障碍单元。3 政策激励如果说立法是硬办法，采用一些优惠措施来鼓励无障碍住房建设，则属于软手段。各国政府在提高无障碍住房数量方面，政策激励往往更为有效。激励政策有以下形式：为新建住房提供低息贷款；资助现有住房的改造；对开发项目中包含一定比例的无障碍住宅的开发商实行规划许可上的倾斜，但这种形式并不多见，主要还是资金方面的支持。在鼓励新建住房方面，日本构建了强大的激励调控政策框架，针对多户住宅的无障碍设计，日本有强制性的法规要求，而对于其它住宅，则有鼓励设计标准达到可达性一级的强大砝码。日本房屋贷款公司(JHLC) 为通用设计和无障碍住宅提供低息贷款和大额抵押贷款，大大促进私营建筑公司来增加其设计中的无障碍特征，结果, 该公司2003年受理的贷款申请中，60%符合老龄化设计标准。挪威政府在鼓励私营开发的住房采用无障碍设计方面，也高度依赖财政激励政策，并制定了无障碍住宅行动计划。为了增加符合无障碍标准的住房数量，挪威房屋银行准备了高额的资金，能够为挪威半数的新住房提供贷款，以便向相关开发商提供低成本、低门槛的基本贷款，例如，1996年至2005年间的贷款利率低到只有1%。在挪威，通过把无障碍与高品质设计联结在一起，以及鼓舞建筑师、残障组织和施工企业之间的合作，符合通用设计标准的终生住宅已经得到了市场的高度接受。尽管将通用设计普及至主流住房的想法日渐为人们所接受,但满足需求还有待时日，大多数残障者仍然要居住在原本没有无障碍设计的旧房子中，尤其是对于中度和重度残疾者来说,有针对性地改造住房来专门适应其特殊生活，比不疼不痒的通用设计来得更加适用。因此，对旧住房进行无障碍化改造，是一件更加急迫的事情，而采用适当的政策进行鼓励恐怕是主要解决途径，而难以寄希望于强制立法。各国相同之处在于以项目为载体，对旧房改造进行财政资助，当然也存在着不同的具体做法，主要体现在主管机构和资助途径的不同。加拿大抵押与住房公司(CMHC)出台了残障者住宅修复援助项目(RRAP)，这个计划包括通过资助房屋产权人改造住房来帮助低收入残障住户、通过资助中老年残障者改造自有的中等或花园住宅来完善其无障碍环境、通过资助老年残障者改造住房来增进其独立生活能力等一系列资助计划和措施。在英国，地方政府总共掌管着3.45亿英镑的残疾人设施补助金，社区“家居改善局”作为主要责任部门，负责为住房改造提供信息、支持和资助，从而促进了辅助设施的供应。在澳大利亚，卫生与老龄部是住房改建的主要职能部门，它主要主要致力于为那些病弱老年人和残疾青年居家生活提供必要的房屋改造援助，资金由联邦政府和州或地区政府共担。在1999-2000年期间，共有37万澳大利亚人接受了住房改造资助。美国没有全国性的住房改造计划，非盈利性机构参与一小部分住房改造活动。住房改造资助主要来自于住房与城市发展部(HUD)、健康与居民服务部(HHS)以及医疗补助和国内税收部，资助金分散于税收抵免、免除抵押利息、住房补贴、奖助金等各方面，在某些州，医疗保险可以提供一些住房改建资金。但是总而言之，各个国家用于住房改造的补贴是有限的，并不能够满足所有残障者的需要，更多的是一种意在引导住房无障碍化改建的鼓励措施。4 住宅产品的市场开发支持建筑业、房地产业进行高品质的住宅设计，是国际上增加无障碍住房数量的另一种有效策略。高品质设计的主要标志是对各种居住需求进行无微不至的考虑，在具体操作过程中，企业往往处于各种协会、组织的干涉指导之下,其中就包括残障机构，因此这些机构所制定的设计指南就成为高品质设计策略的来源，无障碍设计作为体现人性化设计的重要内容，自然成为设计原则之一。政府的作用是做好服务，提供丰富的信息和资源，组织设计研讨，澳大利亚和英国等国家还为自愿进行无障碍设计的私营机构设置优秀设计奖或社区服务奖等荣誉，并对获奖者进行大力宣传，以激励私营企业的热情。政府出于推广通用设计目的所采用的另一个更加系统和高明的办法，是鼓励个人、公众和社区之间展开合作，推动品牌化的住宅产品开发，这种策略越来越普遍。例如加拿大的Flex家园和英国的终生住宅等。由加拿大抵押与住房公司(CMHC)开发的Flex家园体系，是加拿大推动通用设计进入住房市场的一个重要的标志性项目，其主要策略是为采用Flex住房原则的旧房更新和新建集合住宅提供短期贷款。Flex家园突出无障碍和通用设计原则, 重点应对移动损伤(如杠杆式把手、位置方便的电源插座、低位的隔板和开关等)、平衡(如防滑地板、扶手栏杆、楼梯踏步高、宽一致)和持久力,使人们更容易地开展日常生活活动(如降低橱柜高度让人能够坐憩、缩短厨房和餐厅之间的距离、开关方便的门以及易于使用的电器产品等)。Flex家园在传统住宅设计的基础上进行改进，将适应性、无障碍、经济性和健康性原则集成为一体，试图以最少的成本来适应各种住户一生的需求变化。英国政府则在国内推广终生住宅的建筑标准，终生住宅采纳可达性和适应性设计原则，允许对房间布局进行灵活安排，从而增加住户选择机会和独立生活能力，并延长住宅使用寿命。大多数住宅都拥有全地下室及可达、可用的屋顶空间，为家庭结构变化后增加住房面积预留了可能性。出于通用性考虑，终生住宅标准只涉及空间布局和结构设计，于细节并无更详细的要求，对于残障人士来说，在预留位置安装一个简易电梯即能解决大部分问题。对政府而言，完善的质量保证体系是市场督导的关键要素，日本在这方面做得比较成功。1999年，日本建立了旨在促进集合住宅质量标准、同时强调通用设计的住宅质量指标体系。此后，每月大约有3500多户独栋住宅和10000多户集合住宅获得该体系的认证，这意味着,有相当数量的新建住宅符合通用设计标准。5 无障碍住房登记服务在无障碍住房数量增加后，构建充分流通的有效途径，以利于残障者及时有效地获取，成为突出问题。国际上较为通行的方法是对符合无障碍标准的住房实行注册登记制度，以中介服务的方式有组织地向残障者提供购房或租房信息，便于他们根据自己的需求进行选择。一些国家通过地方政府和非营利组织，在地方一级建立了注册制度，美国和挪威则在全国范围内建立起统一的服务网络。美国在全国19个州设立了无障碍住房登记处，建立起最完善的服务网络。尽管各州的登记信息在数量、详实程度及关注点上有所差异，但对于无障碍住房与残障者之间进行双向选择起到了基础性的作用。其中做得最好的，是麻萨诸塞州无障碍住房登记处，即成立于1995年的“麻省通道”。与其它州不同的是，该州法律要求无障碍住房的所有者必须公开其住房信息，这成为获取高质量注册信息的有力保证。登记处为住房信息提高免费的联网登记，房主和物业公司可以注册所有闲置的（或者即将闲置的）经济适用的无障碍住房。这种基于互联网的登记方式非常便于残疾人找到所需的无障碍住房，而在此注册的房主和物业公司也必须将无障碍住房租给残疾人。美国政府为麻省通道提供每年十万美元的运行资助。在挪威, 负责无障碍和通用住房登记的是公共建设和物业局。登记系统使用的是一个被称为“YOU-TOO”的基于互联网的系统。公共建设和物业局对需要修缮或维护的住房进行确认，并对跟踪维修计划的完成情况，对于未包含在正在进行的维修工作中的住房，该机构也为其通用化改造提供单独资金预算。6 结语纵观发达国家无障碍住房发展策略，我们看到一幅相当丰富的图景，可谓新建、改造双管齐下，立法、鼓励软硬兼施，尽管各国针对自己的国情，偏重于某一方面的策略，但在具体操作中，往往兼顾多种手段。这其中，如何充分调动私营企业建设无障碍住房积极性，是一国成功的关键因素，因为即便在财力雄厚的美国，单靠财政的力量也难以应付诸多需求。在这方面，日本、挪威和美国有条不紊地将立法监管、政策鼓励和多方协作三者结合起来，取得了良好的效果。挪威和美国还通过住房登记制度，把房源信息与需求信息联系起来，有效地促进了无障碍住房的充分流通和合理利用。将普通住宅无障碍化，而不是把残障者困囿于特定环境中，将更加有