日本公私立高校公平竞争探析.doc

日本公私立高校公平竞争探析【摘要】日本高等教育的大发展很大程度上是通过发展私立高校实现的,其私立高校在政府资助、师资竞争、生源竞争上已处于与公立高校相对公平的竞争环境。日本私立高校发展过程是一个由“压制”到“承认”再到“扶持”的演进过程,公私立高校公平竞争的实现经历了较长的时期。立法、国民经济长期稳定的发展和较强的经济实力是实现公私立高校公平竞争的前提和保障,而政府的资助受私立高校自身情况(如数量、规模、层次、质量),以及国家经济发展水平与实力、立法时间等多种因素的制约。【关键词】日本高等教育;私立高校;公立高校;公平竞争Analysis on equal competition between public and private universities in JapanMAO Yong(Institute of Higher Education, Nanjing Audit University, Nanjing210029, China)Abstract: The Japanese higher education relies largely on the development of private universities, in which there is relatively fair competitive environment in government grant, competition among teachers and the source of students. The development of Japanese private universities has undergone a procedure through oppression, acceptance and support. The equal competition between public and private universities has gone through a long process. Itis premise and guarantee that legislation, the long-term stability of economy and strong economic strength realize fair competition between public and private ones. The government grants for private universities are restricted by factors such as the numbers, scales, levels and quality of the ones as well as the national development of economy and legislative time.Key words: Japanese higher education; private universities; public universities; equal competition一、日本公私立高校的发展过程、特征1.发展过程日本大学的创设期,作为大学正式得到法律承认的只有帝国大学。1903年政府制定了专门学校令,办学既允许国立、公立存在,也允许私立存在。私立专门学校和公立学校一样有同等的地位。1918年政府颁布的大学令强调:除官学大学外,法律上承认公立和私立大学。大学令的制定为帝国大学以外的官立、公立、私立大学的设置开辟了道路,私立大学终于在法律上取得作为“大学”的合法地位。比如,1920年,庆应义塾、早稻田等8所私立大学被承认。自此以后,官立单科大学和公立、私立大学相继出现。1918年以前,政府出于维持日本大学的教育水平和贯彻国家主义教育思想的需要,抑制私立大学的建立。私学初创期的经营较之官学非常困难:一是来自政府的政治压力,二是来自经济压力。1当时所谓的“差别政策”,其目的就是为了限制私立高校的发展。即使历史最长、由最富于才华的福浕谕吉所领导的庆应大学,也曾一度由于经营困难而不得不下决心解散学校。21918年至二战前,日本学校教育推行的是“国家教育主导型”,即以国立、公立高校为主推动高等教育发展,一直把私立高校视为国立、公立高校的一种辅助教育机构,当作公立教育的补充。政府不但没有给私立高校应有的资助,而且一些法律、法规使私立高校的发展遇到许多阻碍。比如,设立私立大学要向文部省交纳50万日元的保证金,每增加一个学部要交纳10万日元的保证金。早稻田大学为了筹措90万日元的资金而到处奔走。这是相当于当时大约1万名学生1年学费的巨额资金。3二战后,日本私立高校的发展驶入快车道。1947年颁布的教育基本法明确了私立学校公共教育的性质,并规定其设置仅限定于特别法人。1949年制定的私立学校法规定了私立学校不是国立和公立学校的辅助机构,而是与国立、公立学校担负着同样任务的公共教育机构。承认私立学校的公共性并确保其得以实现是关系到私立学校的性质与发展的重要问题。该法第59条规定:“国家或地方公共团体在振兴教育方面认为有必要时,可根据其它法律的规定,向学校法人提供对私立学校教育的必要补助。”1952年由日本政府出资成立了特殊财团法人“私立学校振兴会”,制定了私立学校振兴法。1965年前后,日本经济进入高速增长期,私立高校出现危机。主要原因是由于要求入学的人数猛增,而学校办学条件如师资力量、校舍面积、设施设备等无法满足需求,20世纪60年代后期,因私立高校主要靠贷款和学费维持经营,其经济基础脆弱,私立高校处境艰难。私立高校经济上的严重状况反映在它们的房舍设备不够用,师生比例高。同国立高校相比,教育条件如教师数量、设施面积、图书数量等都在国立高校的三分之一以下,学生人均经费也只是国立高校的一半。4因私立高校的学费上涨,而教育质量又不高,由此引起了整个日本的学潮。51970年政府出资成立了“日本私学振兴财团”,通过了“日本私立学校振兴财团法”。1975年政府又制定了私立学校振兴资助法,改变了当时日本政府倚重于国立高校的政策。但是,与之相伴的是对私立高校扩大学生规模的限制。它限制了高校、特别是私立高校在数量上的扩大,而旨在提高质量。此后,政府正式确立了对私立高校的资助制度,提高了私立高校的办学条件,促进了私立高校的健康发展。2.发展特征其一,无论是二战前还是二战后,日本私立高校在数量上所占的比例明显超过公立高校。尤其是二战后,日本高等教育的大发展很大程度上是通过发展私立高校实现的。2005年日本私立大学在数量上所占的比例已超过76.2%,在校生规模已达73.2%(1999年);私立短期大学在数量上所占比例达89.2%,在校生规模已达91.7%(1999年)。6其二,20世纪60年代,国家政策是将有限的资金集中用于提高国立高校的教育质量,而不是增加数量,政府让国立高校承担高等教育的科学研究职能,即以私立高校的数量来保证国立高校教育质量的提高。由于经济发展的高速增长和工业化进程的加快,国家需要大量受过高等教育的人力资源。而民众对接受高等教育的需求持续增加,迫使政府在20世纪60年代初实行一项政策,放宽私立大学的设置标准7,即教育主管部门对大学建立标准采取“弹性”的实核。私立高校在量上占优势与国立高校在质量上的差别构成了日本高等教育的一个明显特征。其三,从日本私立高校发展过程看,日本私立高校的发展过程是一个由“压制、限制”到“承认、利用”再到“资助、扶持”的演进过程。从时间上说,1886-1918年为压制、限制阶段,1919-1969年为承认、利用阶段,1970年至今为资助、扶持阶段。可见,政府是在私立高校发展到一定程度上才予以确认、利用的。亦是说,政府是在社会和国民的两种“推力”下对私立高校进行资助与扶持的。其四,进入20世纪90年代后,随着日本“18岁人口”的减少(如2000年降至150万),除非入学率大幅度提高,否则进入高校的学生人数将不可避免地减少。事实上, 1995-1999年短期大学总数已减少了11所,而1999-2005年间短期大学又减少了105所。8其中,国立、公立减少30所,私立减少75所。可以预见,随着日本“18岁人口”的减少,一些私立高校将面临招不满学生的困境,而那些规模小、办学质量低的私立高校已处于倒闭的边缘。二、政府资助1.对私立高校的经常费补助1975年后,日本政府通过经常费补助维持和提高私立高校的教育和科研活动。二战前,政府对私立高校的资金补助微乎其微。9二战后至20世纪60年代前,私立高校的经费支出中来自国家和地方政府补助部分比例较小,即使在1970年,政府的补助金也仅为132.2亿日元,只占私立高校经费比例的7.2%。从1975年开始进入大规模补助阶段,到1980年止一直持续增长,而1980年国家经常费补助在私立高校经费中所占比例上升到29.5%。1020世纪八九十年代后,政府对私立高校的经常费补助进入控制阶段。进入21世纪,虽然经常费补助规模有所增加,但由于私立高校经常费支出持续增加,其补助所占比重相对越来越小。目前维持在12%左右,不及1980年的一半。2.对私立高校的融资日本私学振兴财团的融资也是对私立高校补助的一种。这种融资是以政府出资金、财政投资融资为财源,实行长期(原则上20年)的低息贷款,主要用于私立学校的用地、校舍等新增改建和教育研究设备的建立和改善,以及灾害修复、公害处理等的融资,以改善学校的办学条件。比如,1995年贷款规模为900亿日元,其资金来源为:政府出资3亿日元,财政投资贷款为443亿日元,自筹资金454亿日元。113.对私立学校税收的优惠政策1952年日本政府一方面考虑到私立学校的公益性,除非进行营利性事业,原则上不用交纳法人税、所得税、居民税、固定资产税等地方税(见表1)。另一方面为了促进对国家、地方公共团体以及公益法人等的捐款,政府采取了对捐款者的纳税优惠政策。对私立学校的捐款者比一般的捐款者得到更为广泛的优惠政策。对于捐款以及赠予学校法人的个人或团体,可以得到免税政策或者一定限度的捐款扣除政策。比如,个人捐款者可以在其上缴所得税中扣除捐款的额度;捐款继承或遗赠资产时的遗产继承税的免除,等等。4.公私立高校办学经费的分配日本高校有国立、公立、私立之别,其经费来源各不相同。国立高校由国家的文教、科研部门拨款支撑,有国立学校特别会计法作保证;公立高校经费由地方政府拨款,政府给予补助;私立高校经费由学校法人提供,原则上是通过自己的事业创造的收入(如学费、社会各界的捐赠款等)。政府为了改善这些学校的教学和科研条件,减轻学生的经济负担,从1970年开始,通过私学振兴团对其教育和科学研究进行必要的经费补助。因教育资源有限,公立与私立高校的教育经费是不均等分配的。政府高等教育经费主要拨给了公立高校,这样出现了占20%的公立高校得到了大量拨款,而占80%的私立高校要靠收取学费维持经费的状况。根据文部省的统计,2005年政府资助的金额一共是6兆7405亿日元。其中,分配给私立高校4450亿日元(占6.5%),分配给国立高校1兆4474亿元(占21.%)。12从资金分配额度上看,政府对国立高校、公立高校的资助远远超过对私立高校的资助。三、师资竞争1.教师工资及福利待遇日本高校有国立、公立、私立之分,教师身份也有国家公务员、地方公务员、私立学校教师之别。国立高校教师作为国家公务员,其工资待遇依国家公务员法、教育公务员特例法规定执行;公立高校教师作为地方公务员,其工资待遇依地方公务员法、教育公务员特例法的规定执行;不属于公务员的私立高校教师,其工资待遇依民间雇佣者的劳动基准法执行。高校教师的基本工资按照“教育职务人员工资表”确定的数额发放,基本工资按教师职称分为教授、副教授、讲师、助教四等。除基本工资外,还可享受公务员应得的各类调整工资、津贴、奖金、补助费等。公立高校教师作为地方公务员可获得扶持津贴、住宅津贴等。高校教师的待遇差别主要体现在奖金、津贴、补助金等方面。私立高校教师工资一般比公立高校的教师工资高。132.教师年龄段构成无论在公立高校还是在私立高校,教师队伍的年龄结构是衡量高校发展的重要指标。据调查统计,国立高校教师中30-40岁者占38%,40-45岁者占28%-30%,50岁以上者占20%-21%;私立高校教师中30-40岁者占32%,40-45岁者占30%,50岁以上者占30%-32%。14私立高校教师50岁以上者高于国立高校教师50岁以上者10个百分点;私立短期高校中50岁以上者占38%-40%,也高出公立短期高校10余个百分点。3.教师录用、晋升日本国立、公立、私立高校根据学校教育法和大学设置标准的规定,对各种职称的教师进行认真的考核、评定,经教授会审议给予录用、晋升职称。日本高校招聘教师实行公开招聘,若教授、副教授有缺额或需要增设讲座时,事先在刊物上登广告,公开募集。校内外教授、副教授均可应聘,经教授会评选之后,报学校评议会审核通过。最终定夺,国立高校由学校校长报文部省审议委员会审定,由文部大臣任命;公立高校则报地方教育委员会审核批准;私立高校则报学校法人(主办人)审核批准。讲师和助教按照资格由教授提名、校长任命,也有通过公开募集的办法,经挑选加以录用的。日本高校教师一旦被某所高校雇用,一般不得随意解雇。日本高校基本上不提供教职员工住房,招聘时聘方和受聘方都不用考虑户口、住房、家属等问题。相比较国立高校教师聘任的严格而言,私立高校对教师的聘任要求更为严格。在资金、设备和其他办学条件处于劣势的情况下,私立高校为了同公立高校竞争,在教师的聘任和对组织纪律的要求方面都特别严格。四、生源竞争1.考试与招生录取二战后,日本的高考制度一直处于变动之中。高校入学考试经历了四次全国范围的改革,即1947-1954年实行的升学适应性考试、1963-1968年的能研考试、1979-1989年的国立大学共通第一次考试、1990年的大学入试中心考试。1949年新制大学设立时,国立、公立大学的入学选拔采取学力考试、升学适应性考试及高中期间的调查书三者综合考虑的形式。1955年开始实行各校单独招生考试办法:各校自行招生、命题、考试、择优录取新生。1963年引入的能研考试是由日本财团法人能力开发研究所负责实施的考试。1979年之后,政府开始实施“两阶段考试”,即第一次的共同考试,第二次各公立高校的个别考试,1990年以后改为“大学入试中心测验”。私立高校一向是单独招生,一方面可借以维持学校的独特传统与发展特色,另一方面招生考试的报名费也是学校又一财源收入。所以,私立高校不太愿意参加“两阶段考试”,而政府也没有法律的约束力量。1990年以后,日本文部省不断要求私立高校也应采用“大学入试中心测验”。1990年全部国立高校和16个私立高校采用了该考试。2001年采用该考试的私立高校增加到266个15,出现了私立高校的入学考试基本类似于公立高校的倾向。日本私立高校的招生方式属于各校自由决定的权限,各校的招生报名、考试、录取时间都是自行规定的,没有统一的规定。其招生办法为:打广告,印宣传品,在各市设置招生点,通过报名考试、面试和友好学校推荐而录取学生。有些私立高校的入学考试,其各学部是分开进行的。有些学校面向全国招生,在各地分设考场。因此,私立高校招生方式及作法非常多元化。而就私立高校而言,无论是一般考试方式或推荐入学都以确保招收资质优秀学生为其目的。至于属中下的私立高校,大致以能招满学生为目标,甚至有私立高校以“一艺一能”的方式招收学生入学,即只要能够表达一项才能或提出特殊表现成果即可入学。特别是面临“18岁人口”减少时期的到来,私立高校“生存”的危机感使公私立高校间生源竞争日益激烈。2.学生资助从高校的收入来源看,日本公立高校的经费大部分由政府提供,学生学费仅占学校经费来源的20%左右,私立高校学生的学费占学校经费来源的50%左右。公立高校与私立高校之间的学费差异不仅会引起社会的不公正,更会影响和妨碍公私立高校公平竞争。公立与私立高校的学费,20世纪六七十年代相差较大,20世纪90年代之后,两者间差距明显缩小。对学生补助的体现是创建于1943年的日本育英会和其他各种组织提供的奖学金以及商业银行提供的教育贷款。育英奖学金是一种无息贷款,1984年之后又增加了低息贷款一项,学生毕业后需偿还。由于公立高校学生学费要比私立高校的学费低,为了缩小这种差距,在具体操作中,育英会实行了差别性的贷款办法。比如,1995年给公立高校学生的是4.4万日元,给私立高校学生的是5.7万日元。16除日本育英会为学生提供奖学金以外,日本还有很多为学生提供奖学金的组织,如公益法人、地方公共团体、学校法人及企业等组织。五、借鉴及启示1.政府公平地对待公私立高校,从非公平走向公平经历了较长的过程在以国家主导型推进学校教育发展的战前日本,一直是把私学作为公立学校的一种补充机构,政府不仅没有予以应有的资助,而且对私学严加管制,“官尊民卑”的政治风气使私学发展受到阻碍。随着日本经济的发展、私立高校规模的扩大及教育质量的提高,政府逐渐认识到私立高等教育对日本社会发展做出的贡献。1970年之后,对私立高校实行经常费补助的目的在于改善私立高校的办学条件,提高办学质量,进而缩小公私立高校教育条件的差距。以平等原则促进公私立高校的发展和强调社会成员无论出身高低、还是贫富贵贱,一律享有平等接受高等教育的机会。的确,后来的实践证明行之有效。日本从1975年开始以立法的形式对私立学校进行经济援助,缩小了公私立高校发展中的差距,学生的负担尽可能减少到与公立高校相同的目标。日本私立高校发展的过程,是政府从“不承认”到“承认”再到“资助”之态度的转变过程。从1918年私立高校在法规上被正式承认到1975年以立法的形式对其进行经济资助,其间经历了57年时间。政府态度的转变是一个极其漫长的过程。2.日本公私立高校公平竞争是相对的公平尽管日本私立高校在发展中受到政府各种资助,但与公立高校相比,仍处于非公平的竞争状态。政府对私立高校经常费补助最高年份的1980年只占学校总经费的29.5%,从20世纪90年代开始至今基本维持在12%左右。公立高校所得的财政拨款比例要多得多。师资竞争上,政府对公私立高校之间的教师待遇尽可能做到一视同仁。无论是在教师的聘任、职称评定,还是在教师工资待遇等方面,政府均能平等对待公私立高校,私立高校教师也无不公平感。这样,一方面可使公私立高校教师安于教学、科研,另一方面也有利于公私立高校间师资的流动。但是,公私立高校教师在身份认同上存在一定的区别。在生源竞争上,由于日本各私立高校都有自己历史所形成的特点和自主性。政府十分尊重私立高校考试与招生过程中的自主权,这使私立高校与公立高校在生源竞争上体现出公平性。即使在1990年采用“大学入试中心测验”后,政府亦没有强迫私立高校一定要参与其中。在学生奖助学金方面,政府对待公私立高校的学生在做法上体现出公平原则,一视同仁地将育英奖学金扩大到私立高校,甚至优惠或“区别对待”私立高校的学生。一定程度上说,公立高校处于竞争的非公平状态。这有助于高等教育机会均等的实现,有助于私立高校生源的保证和健康发展。总之,政府对公私立高校在所有方面完完全全“一视同仁”是不可能的。即是说,公私立高校公平竞争只是相对的公平,不是绝对的公平。3.立法、国民经济长期稳定发展和较强的经济实力是政府资助私立高校的前提和保障其一,日本政府分别在1957年、1970年和1975年颁布了国家对私立大学科研设备补助法、私立振兴财团法和私立学校振兴资助法,使得资助私立高校有了法律保障。同时,政府对私立高校采取“经费补助”与“监督、规范”双管齐下的政策。政府认为必要时,要求学校法人汇报其业务和会计情况,提供调查统计数据,或向学校法人提出质疑,检查其账簿,等等。学校得到补助金后,如缺乏实施所具备的条件或不服从主管部门的监督,即可取消该补助。加之,政府对私立高校融资、税收优惠,政府对公私立高校之间的资助大大缩小了两者之间的差距。一定程度上说,公私立高校间在办学经费的资源分配中已获得相对公平的环境。其二,日本从1955年到1975年保持了长达20年的经济高速增长,国民生产总值平均每年递增10%。这是政府确保资助私立高校最主要、最根本的依据。概而言之,日本经济的高度发展为其提供了雄厚的物质基础和保障。从人均收入和高等教育毛入学率看,政府资助私立高校是从1975年的人均国民收入为3895.7美元、高等教育毛入学率达25.75%才开始的。20世纪80年代后期,日本经济不景气直接影响了政府对私立高校的拨款,甚至出现了拨款的负增长。但是,随着20世纪90年代经济的逐渐复苏,政府对私立高校的拨款补助趋于回升,几乎每年都在小幅度增长。这在一定程度上反映出政府经济资助私立高校与国民经济发展之间关系的“晴雨计”。4.日本政府资助私立高校受私立高校自身、国家经济发展及立法时间等多种因素的制约国内有学者分析日本政府资助私立高校时,往往只看到其资助的一面,却很少看到私立高校在本国所占的数量比例、办学规模、办学层次、教育质量,及其在高等教育发展过程中的话语权。对照2005年中国公办、民办高校的发展情况,从民办高校所占的比例看(不含公办高校举办的独立学院),实施学历教育的民办高校占全国普通高校总数的12.3%,在校学生数占6.3%,民办本科学校数占全国本科总数的3.4%。17无论是从民办高校数、在校生规模,还是办学层次所占的比例,均可以看到民办高校所占的比