国外危机管理的举措.doc

国外危机管理的举措乐蓉蓉为了健全和完善我国突发灾害管理体制，应借鉴美国、英国和日本等国对紧急事态的管理方法，采他人之长，增强我国的应急管理能力。 美国 “911”事件后，美国总结了经验教训，对面临的威胁、自身的应对能力和防御体制上存在的种种缺陷和不足作了深入的研究和检讨。认识到面对新的安全形势，美国需要一个“独立的、更强有力和统一的国土安全架构”，以便“更好地应对今天的挑战，防备将来未知的威胁”。因此，布什总统提议设立国土安全部，并责令白宫国土安全办公室主持起草制定了国土安全国家战略，从组织结构及战略上改善和增强其原本就已比较严密的应变防御体系。 在设立新部的文件和国土安全国家战略中，美国历数了它在危机治理中的种种弊端，如：危机管理政出多门，机构重叠，效率低下; 信息割据普遍存在，交流沟通不足; 缺乏汇集各方相关情报和信息的综合分析中心及高素质情报人才，往往造成情况不明，贻误战机; 政府应急计划庞杂，各机构的应急计划和能力间“接缝太多”，不同的机构有不同的应急管理体制，装备了不同的联络设备，“一起工作时，运转常常不协调”; “危机管理”和“后果管理”人为分离，造成管理程序不合理、不明确; 许多地方应对大规模杀伤性武器的能力和资源不足等等。 为革新除弊，增强对紧急事态管理的指挥、协调和调度能力，改善美国“对一切人为和自然灾害的反应”，新设国土安全部将分散在100多个不同政府机构和部门中的国土安全相关职能有机地整合到了一起，专职负责美国的国土安全，增加反恐力量，精简“重叠和多余”的管理机构，节约资源，提高效率。美国认为，由一个机构统一主管下列工作可使它更安全： 保护美国的边界、交通运输、港口和重要基础设施; 综合分析涉及国土安全的各种来源的情报和信息; 就存在的威胁和应对准备与各州和地方政府、私营企业以及美国人民进行协调沟通; 协调各方，保护美国受生物恐怖袭击和其他大规模杀伤性武器的伤害; 协助培训和装备一线反应队伍; 管理联邦政府的应急反应行动。 新部的使命是防范美国境内的恐怖袭击，减少美国暴露给恐怖主义的弱点，把发生袭击造成的损失减到最小，增强从袭击中复原的能力。 新部主要由四个部门组成，分别为边界和交通运输安全部门; 紧急事件应急准备和反应部门; 化学、生物、放射和核对策部门; 信息分析和基础设施保护部门。 国土安全国家战略则详细分析了美国面临的威胁和自身的弱点，提出了今后的目标、工作重点及改进措施，以及加强危机管理基础的方式方法。“为政府机构、私营部门和民众提供一个都能为国土安全作贡献的平台”。 这项战略将国土安全职责归纳于六项工作重点：情报和预警、边界和交通运输安全、国内反恐、保护重要基础设施、防御灾难性的恐怖袭击，以及紧急事件的应急准备和反应。这项战略还提出了如何通过法律、科技、信息共享和信息技术，以及国际合作等手段来加强危机管理的种种措施。 美国紧急事态管理的一些理念、措施和方式方法对我国改进危机管理有一定的参考和借鉴价值。 英国 近十几年来，英国曾多次发生重大突发事件，如疯牛病、1988年的北海油田大爆炸、2000年的洪水、2001年的口蹄疫等等。英国政府认识到，这些灾害“发生突然”，而且“其影响总是超出一个单一部门的职权范围”，因此，“内阁办公室应是最适合来召集和协调政府应对困难形势的部门”。于是，英政府于2001年7月在内阁办公室设立了非军事意外事件秘书处，以协调各个部门的紧急应变工作和活动。 该秘书处的宗旨是“通过协调政府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的能力”。其当前目标是：领导辨别和评估突发挑战的努力，协助制定整体反应; 与各有关组织建立伙伴关系，开发和共享英国重要网络和基础设施的资源; 确保预防和控制灾难的规划和机制实施发挥效应，并确保政府在处理危机期间能够继续发挥正常的社会职能。同时，秘书处还负责确定灾害处理过程中的轻重缓急，致力于改善各级政府、各公共和私营部门，以及志愿者的防灾御险能力。 秘书处下设三个职能部门，即评估部、行动部和政策部: 负责全面评估潜在和已发生的灾害的程度、规模及影响范围，并发布信息; 制定和审议部门应急计划，确保中央政府为有效应对意外事件作好准备。参与制定后果管理政策; 并通过与政府各部磋商，起草应急计划和全国性标准。此外，该处建立了意外事件规划学院，从事应急理论、应急措施和应急行动协调等方面的研究。 英国政府还设立了一个非军事意外事件委员会，由内政大臣担任主席，与意外事件秘书处保持着密切的工作关系。英国的许多部门都有紧急应变机制，各自根据不同的部门特点制定其应急措施。一旦发生危机事件，各有关部门可立即启动自己的应急机制，同时由其他相关部门予以配合和支持。 日本 从上世纪90年代起，日本加强了危机管理，建立起一套从中央到地方的危机管理体制，并不断加以完善。日本政府从国家安全、社会治安和自然灾害等不同的方面建立起危机管理机制，负责全国的危机管理。内阁总理是危机管理的最高指挥官。政府在首相官邸建立了全国“危机管理中心”，指挥应对包括战争在内的所有危机。许多政府部门都设有负责危机管理的处室，一旦发生紧急事件，一般都要根据内阁会议决议成立对策本部。 内阁官房负责同各个政府部门进行整体协调和联络，并通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由相关职能部门根据具体情况配合实施。安全保障会议主要承担了日本国家安全危机管理的职责。中央防灾会议负责应对全国的自然灾害。一旦危机发生，日政府将根据不同的危机类别，启动不同的管理机制。 日本政府还在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责处理政府有关危机管理的事务; 同时，增设两名负责安全保障、危机管理的官房长官助理，直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。由内阁统一协调危机管理，改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留所获情报、纵向分割行政的局面，有利于提高危机的处置效率。 为了加强内阁总理在危机管理中的指挥权，日本政府还修改了“内阁法”，加强了总理在内阁会议中的发言权。这大大加强了发生危机时，总理能够迅速制定出应急对策、指挥全国应对危机的权限。为了提高应对危机的效果，中央防灾会议还制定了防灾基本计划、地区防灾计划、灾难对策基本法等议案，在发生非常灾害时，制定紧急措施并推进实施。 此外，日本在经济危机管理方面也设立了金融危机对策会议、就业问题对策本部等，以便未雨绸缪。 链接：中国紧急事态管理的现状 中国地域辽阔，人口分布密集，流动性大，城市化进入了高速增长期，其脆弱性相应上升。中国与中亚、南亚等恐怖活动高发区接壤，境内外恐怖势力相互勾结，频频制造事端。此外，新疾病的不断出现，国际上生物、化学、放射和核危险物质扩散加快等等，这一切都对我国经济和社会的发展以及人民的健康和生命安全构成了严重威胁。而在当今全球化加速的世界上，天灾人祸应对失措，极易引起灾害链的综合放大效应，使危机隐患变为现实危机，局部危机恶化成全局危机。 目前，我国没有统一管理各种危机的应急机制，现行的危机管理主要分行业、分部门进行，仍是传统的以“条”为主的单灾种防御体系。它的专业救灾能力较强，但难以应对并发灾害及其产生的复杂后果。危机治理政出多门，权限交错，易造成行政低效。条块分割，各自为战，不利于有效的沟通与合作以及社会资源的应急整合。危机处理如靠临时组班子运作，往往反应慢、成本高，且不易积累危机防治的经