现代组织理论6.doc

（七）公共组织理论的现代发展20世纪80年代以来，尤其是进入90年代后，人类社会进入了以高新科学技术为主的知识的生产、分配和使用为基础的知识经济时代。以数字化和网络化为特征的信息技术的飞速发展，使全球的社会经济增长方式发生了根本性的变化。国际关系中经济因素的地位不断上升，计算机技术和现代通讯技术相结合，使网络技术得以发展和广泛的应用，国际分工的深化加大了世界各国彼此的依赖程度，各国政府纷纷加速经济改革，实行对外开放政策，使经济全球化的趋势明显增强。但与此同时，由此引发的市场竞争也达到了前所未有的激烈程度，西方国家的经济和社会危机四伏。经济的发展和严酷的现实，迫使西方各国的政府越来越重视从经济角度来审视和构建政府自身，加强和改进政府的职能和运作方式，不断完善政府的组织形式，以适应环境的剧烈变化。其结果既导致了对原有管理理论的修正、对迎合现实需要的理论的重视，也促使了新的管理理论的产生。1、 布坎南的公共选择和政府理论(1) 布坎南与公共选择理论詹姆斯.布坎南（James M. Buchanan，1919）当代美国著名的经济学家，公共选择理论的创始人和主要代表人物，1986年，他因对政治决策与公共经济学理论所作的突出贡献而获得诺贝尔经济学奖。公共选择理论从一个60年代创建时默默无闻、甚至遭受排挤的小学派，到80年代以后成为西方经济学界享有盛誉 的一个主要流派，并在政治学界和行政学界产生了极大的影响，不能不主要归功于布坎南的努力。也正是由于布坎南所作出的突出成绩，他被人们誉为“公共选择理论之父”。（2）公共选择理论的含义公共选择理论是用经济学的方法研究政治问题的一种新公共经济理论。所谓公共选择就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。美国马里兰大学教授丹尼斯.缪勒说：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。”公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治学、官员政治等等。公共选择的方法仍然是经济学的方法。（3）共选择理论的内容 a公共选择理论的两个重要前提公共选择理论认为人类社会由两个市场组成公共选择理论认为在两个市场上活动的是同样的人公共选择理论对公共管理学的启示b政府失败论政府失败论的提出政府失败的几种类型c政府寻租活动（a）“寻租”的西方经济学定义：寻租(rent-seeking)的概念是由美国著名经济学家克鲁格在讨论国际贸易中保护主义政策形成原因的一篇论文中最先提出的，它又被巴格瓦蒂称为“寻求直接非生产性利润”（directly unproductive profit-seeking, DUP），即人类社会中非生产性的追求经济利益活动。租在经济学中有三个层次的含义。第一个层次的含义，也就是其最初的含义是指“地租”，即土地作为一种生产要素投入而应该获得的报酬。第二个层次的含义是指“准地租”，泛指土地以外各种生产要素的报酬超过其机会成本的剩余。在短期内，如果因某种原因导致某种生产要素需求增加，而这种生产要素的数量固定，其供给弹性几乎等于零，那么总收益就会超过生产成本而上涨，总收益与生产成本之间的差额叫做准地租。准地租仅在短期内存在，从长期看，这些生产要素的数量可以增加，从而其供给弹性不等于零，总收益与生产成本之间的差额将不再存在。第三个层次的含义是指“经济租”，用来表示长期内，某种产品或劳务的需求提高，而供给量由于种种原因(如政府干预、行政管制等人为限制)难以增加，导致该商品供求差额扩大，从而形成差价收入或要素收入。 在中国，寻租问题的提出最早见于经济社会体制比较杂志，1988年第2期发表的美国经济学家拉迪的文章中国经济体制再造。他提出当时中国国有企业管理体制和财政分成制下的各级政府收入留成，实际上是寻租社会的政治经济学中所说的租金(rent)。寻租活动具有连锁性，诺贝尔经济学奖的得主、美国经济学家布坎南将寻租活动划分为三个层次，他曾举过一个例子：假设一个城市，政府通过发放经营执照的方式，人为地限制出租汽车的数量，可能会使出租车的数量过少，出租车车主就会赚取超额利润，亦即经济租。这会诱使人们想办法从政府官员那里得到营业执照。如果执照的发放在很大程度上取决于主管官员的个人意志，人们就会争相贿赂讨好他们，从而产生第一个层次的寻租活动。由于官员们在第一个层次的寻租活动中享有特殊的利益，这又会吸引人力物力为争夺主管官员的肥缺而发生第二个层次的寻租活动。要抑制这些活动，可以用征收执照费的形式，将出租车主的超额利润转化成政府的财政收入，那么，为了争取这笔收入的分配，各利益集团又有可能展开第三个层次的寻租活动。 再如中国电信集团、中国移通集团，为了维护既得的垄断利益（即经济租金），必然到主管机关官员那儿极力争取获得维持话费暴利、手机双向收费等价格垄断之现状的首肯，这需要通过各种手段来贿赂讨好游说那些官员，某些官员亦会利用手中权力谋取私利（权力寻租），这是第一层次的寻租活动。因为这些垄断企业的寻租使得这些官员获得权力寻租的好处，就会吸引一些人来花人力物力去争夺该主管肥缺，这是第二层次的寻租活动。若其中一部分垄断利润以税费的形式转化为政府的财政收入，则某些利益集团又必然为了分到这笔财政之一杯羹而展开第三层次的寻租战。正是由于要素收入与其机会成本之差“经济租金”的存在，现实经济生活中寻租活动极其活跃。实际上，寻租不尽然都是不合法的，亦有合法寻租，例如有些地区向中央寻求特殊的优惠政策，有些类别的企业向政府寻求优惠政策或垄断地位，有些幼稚行业寻求贸易保护，等等。但是行贿受贿、贩毒走私等寻租活动是非法的。寻租的定义可以从广义和狭义两方面理解，广义上说是那种维护既得的经济利益或对既得利益进行再分配的非生产性活动。狭义上说是利用行政、法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争的办法来维护既得利益。 寻租行为的产生有两个前提，一是政府行为，二是政府中的经济人。西方经济学家曾经指责社会主义制度下过分的政府集中，生产资料的公有制会形成权力寻租的温床。然而，资本主义国家同样存在着政府行为，存在着政府干预，也不可避免地存在腐败现象。社会主义道路的最终方向是实现共产主义，消灭国家和政府，从这个意义上说，社会主义制度充分体现了优越性。另外，一些无政府主义者、反政府主义分子会以此否定政府的存在意义，这样的观念同样是荒诞的。政府行为的目的是为了解决市场的无效，市场的失灵，我们不能因为其某一弊端而否定其存在的意义。政府通过有效的监督管理，可以抑制市场经济的弊端和缺陷，促进经济的发展。寻租行为的始作俑者是政府官员和政府工作者。布坎南曾经提出公仆并非阉竖。政府官员尽管背负了比其他群体更为崇高的职责，但是政府官员并非太监，他们也有七情六欲，是追求私利的、欲望无限的、理性自私的经济人。客观地认识政府官员是经济人对于反腐败工作有重要的意义。我们不能凭主观良好愿望把政府官员理想化，只凭思想政治工作想把政府官员塑造成一个个雷锋、焦裕禄式的理想人是抹杀了人的天性。我们必须在加强政府官员素质教育的同时，站在经济人的角度，满足他们合理的需求，才能真正抑制权力寻租行为的蔓延。 （b）权力寻租行为对经济的危害政府行为是为了解决市场失灵，帮助市场实现资源的合理配置。然而，如果在政府行为的运作过程中，有了权力寻租行为，就会使得原来的意图与现实形成极大的反差。政府行为想帮助、促进经济发展的初衷由于执行者的权力寻租行为反而会阻碍经济的发展，而明显表现为社会资源的无效配置。中国正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的时期，计划经济的弊病和缺陷依然存在，而市场经济本身还不完善、不公平、不规则，这一切都给权力寻租者提供了可乘之机。在转轨时期的经济生活中，存在着两种主要机制：一种是市场机制，一种是权力机制。渐进转轨的特点是这两种机制扭结在一起。于是某些人就可以利用干预市场的权力谋取私利，这就是“官倒”。一条是计划轨，在这条轨道上运行的调拨物资的价格是低廉的，另外一条是市场轨，在这条轨道上买卖的商品价格是随行就市的。由于转轨经济经济通常是短缺经济，双轨之间有一个很大的价格落差，于是拿到了物资调拨批文的人就可以取得额外的差价收入。到了90年代初期，商品价格差不多都放开了，从倒卖物资批文寻租已经没有油水了，这时就出现了两种最重要的可以寻租的生产要素：贷款和土地。80年代的商品寻租开始转为90年代的要素寻租。90年代初期一度出现严重的通货膨胀，国家银行贷款的实际利率就变成了负数。这时向国家银行借钱实际上不但不用付利息，还拿到了倒贴。比如1994年的通货膨胀率是24%，银行利率是11%，1万元借款一年后还款应该还12400元，但按利率计算只还11100元，不但没付利息，反而赚了1300元。另外一个寻租对象就是土地。当时绝大多数地方都采用协议批租的办法，批多少地，按什么价格批，都由行政领导说了算。有的地方原来已经建立了成熟的拍卖批租制度，这时也改为协议批租。在协议批租的情况下，关系好的或者付了寻租成本的人，就能用很低的价格批到好地，一倒手就发了大财。比如那时的北海市有许多干部陷入其中，公共财富损失不计其数。租金价值的科学计算，是寻租问题研究的一项重要内容。美国斯坦福大学教授、原国际货币基金组织首席经济学家安克鲁格1974年发表过一篇题为寻租社会的政治经济学的著名文章。在这篇文章里，她用一个模型计算了当时世界上最腐败的两个国家-印度和土耳其的租金总额，它们占国民生产总值的比例是7.3%和15%。从那以后，人们把这个比例看成一个国家腐败程度的指标。为什么租金总额占国民生产总值的比例是反映一个国家腐败程度的指标呢？原因是寻租者愿意付出的贿赂金额即寻租成本的上限是租金总额，如果其他条件不变，一个国家用于贿赂的金额的上限愈高，这个国家的腐败程度也愈严重。仿效克鲁格的做法，中国经济学家胡和立和万安培分别计算了中国1987年、1988年和1992年的租金总额，他们的计算结果令人震惊，数值比土耳其、印度高得多。我国租金总额占国民生产总值比例在20世纪80年代后期和90年代初期大概是20%到40%。这意味着全国人民一年生产出来的物质财富中有三分之一都变成了寻租者和贪官的收入。这才能够解释为什么20世纪90年代初期以来，我国非法流出的资金每年上百亿美元，有些人官不大，却能在国外购买豪宅，给家小办投资移民。总之，在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起，腐败就在这种体制下流行起来了。这种情况又使一向人进行“设租”、“造租”的活动，即以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预，增加行政审批的项目，以便增加寻租的机会，这就使腐败活动愈发严重起来。价格双轨制、经济特权、进出口配额制度等政府过度干预经济的计划经济遗留问题必然会滋生权力寻租行为，使权力寻租者进行权钱交易。然而，在逐步实现社会主义市场经济的过程中，不论是国有企业的改革，还是金融体系的建立与完善，同样存在着各种各样的权钱交易。在国有企业的改制过程中，存在着国有资产流失的严重现象。从1982年到1992年，国有资产流失高达5000亿元。国有资产流向何处？显然，各种权力寻租者为了谋取私利利用职权把国有资产折价甚至奉送给私人和各种利益集团，是一个重要方面。1996年中国人民银行行长戴相龙透露，目前我国国有银行逾期贷款和到期还不了的贷款占贷款总额的20%。银行会出现如此大规模的信贷危机，一个很重要的原因就是职权者是从私人利益角度而非从资源有效配置的角度发放贷款。国家的资源被权钱交易双方划分蚕食了，人民群众的财富在这个过程中被装进了个别人的口袋。它违背了人民的利益和社会主义建设的宗旨，阻碍了经济发展。而作为国有银行，承担着在全社会范围内进行资金有效最佳配置的重要职能，寻租的产生，使得这种配置并不能体现有效性，而是权钱交易。通过权钱交易获得资金的也并非是能够合理使用者，其结果必然会导致资金无法偿还，这种无效资本市场的资源配置会传递到整个经济领域，从而对经济发展产生很大的阻碍作用。从经济学角度看，以上体现的是寻租行为的成本。某些经济学家错误地认为是政府的干预成本，这两者有本质的不同。政府干预的目的是为了使市场经济能更完善、更有效，而权力寻租本身扭曲了政府的意愿，目的是为了私人的利益。另外，政府干预确实有干预成本，然而，政府干预同样应该产生干预收益，如果政府干预的收益大于其干预所付出的成本，这样的政府干预就具有有效性。而权力寻租活动只有成本，这种非生产性的活动本身并不能增加社会财富，而资源的无效配置又丧失了原来应有的收益。权力寻租行为除了在经济上产生重大危害外，还体现在社会的意识形态上。权力腐败的蔓延，会引起社会道德的沦丧，拜金主义的抬头，人们的人生观、价值观产生扭曲，社会风气低下庸俗，这种庸俗的社会道德观和伦理观又促使更多的人进行权钱交易越来越多的人认为礼尚往来，请客送礼是天经地义的事情。这就给腐败继续滋生提供了温床。寻租行为和庸俗的道德伦理观互相作用互相发展会越来越阻碍人类的进步。 （c）寻租腐败的防治“政府失败论”是公共选择理论的研究核心。公共选择理论把经济学和政治学有机地联系在一起，用经济学方法分析政治学对象和政治过程，对经济学和政治学的研究都提供了一个新的视野和新的研究途径。它提出的“经济人假设”，政府官员“寻租”现象等理论和观点，具有诸多的合理成分和共性特征，无论读理论研究还是对现实的政治行为都有非常重要的意义。2、 奥斯本的企业家政府理论美国前总统比尔.克林顿曾对一本书作过这样的评价：“美国每一位当选官员应该阅读这本书。我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的篮图。”这本书就是美国著名的“进步政策研究所”资深研究员戴维.奥斯本与特德.盖布勒与1992年合著的改革政府企业精神如何改革着公营部门。政府企业化是20世纪70年代以后流行与西方国家的一种政府组织思想。进入80年代以后，以政府企业化为背景的管理模式商业模式越来越受到人们的重视，并被广泛应用到西方行政制度改革的实践之中。所谓“政府企业化”是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛应用的科学管理的方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。建立企业化政府要求政府有新的理念、新的运作模式，戴维.奥斯本与特德.盖布勒与1992年合著的改革政府企业精神如何改革着公营部门一书，就是为美国治理政府痼疾，重塑政府形象和功能，开出的一剂良方。戴维.奥斯本与特德.盖布勒是在深切感受到现行政府机制存在各种弊端的基础上提出他们的改革方案的。他们首先肯定政府的存在对于文明社会来说是必不可少的，但遗憾的是政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运作。现在的政府官僚机构既庞大又集权化，行动迟缓，效率低下，这样的政府在变化迅速，信息丰富、知识密集的90年代已经不能有效得运转。因而，只能对政府进行改造。 戴维.奥斯本与特德.盖布勒认为，至关重要的是政府体制问题，他们批判的矛头不是政府机关的工作人员，而是现行的、在20世纪3040年代设计出来的那种中央集权、层次繁多的政府官僚体制。在他们看来，“一个组织的结构如果是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会成为官僚主义者。”他们的责任就是要通