透视我国的教育产业化.doc

从“监利县教改事件”透视我国的教育产业化冉艳辉* 华东政法大学博士生，重庆工商大学法学院讲师，研究方向为宪法、行政法。教育改革是整个社会教育利益进行重新分配的过程，教育产业化不是教育改革的方向，只是教育改革的一种方式，以监利教改事件为代表的教育产业化过程中出现的问题，是教育产业化的一些具体措施出现的问题。在法治国家，社会利益的分配主要通过立法实现，教育产业化就涉及国家教育权与社会教育权的分配。社会利益的分配应当以社会总体利益最大限度的保存和增殖、最终实现人的自由、全面和可持续发展为目标。在我国的教育改革中，一直存在公平与效率之争，二者实质上都只是实现社会总体利益最大限度的保存和增殖的手段，应当放在具体的语境中讨论。教育是一个公益性的事业，近十年来在相关教育政策的支持下，民间资本以各种形式进入公立学校，尤其是在一些教育投入不足的地方，开始通过“国有民办”、“民办公助”等形式，吸纳社会资源以弥补办学经费的不足。这些政策取得了一些成效，也出现了许多问题。2010年7月，第四届全国教育工作会议召开，标志着新一轮的教育改革即将启动。教育改革实际上是对社会现有教育利益的重新分配，国家对社会利益的分配方案都是通过立法表现出来的。本文将以湖北省监利县的教改事件为切入点，结合相关的法律规定，对我国的教育“产业化”进行反思。一、问题的提出2005年8月，监利县与翔宇集团签署了合作办学协议，将监利一中委托给翔宇管理15年。但是几年来，翔宇集团与教师、学生家长之间矛盾重重。2010年6月30日，在监利一中的全体教职工大会上，教育局长宣布，翔宇教育集团从即日起，放弃对监利一中的委托管理权。 监利县教育局办公室：翔宇教育集团放弃对监利一中的托管，/myportal/editPortal/showContentFour.do?actn=listupdate&Id=8137&Click=9&templet=10&Xxdm=bhjzjljyj001监利教育信息网，访问时间：2010年7月1日。至此，监利一中的教育体制改革告一段落。监利县的教育改革虽然是在“摸着石头过河”，但基本思路还是符合当时国家相关规定的。在1994年国务院关于的实施意见第12条指出，要加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行“民办公助”、“公办民助”等形式。但是，随着义务教育的改革和民办教育促进法的出台，国家的教育管理体制发生了很大变化，而各地的改制学校由于办学性质不清、改制行为不规范，也出现了许多问题，因此，国家开始对改制学校“叫停”。 例如， 2005年发布的国家发展改革委、教育部关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知，要求从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准。再如，2008年5月发布的湖北省教育厅、湖北省财政厅、湖北省物价局关于清理规范义务教育改制学校的意见，要求从2008年秋季起始，全省停止义务教育学校进行“民办公助”、“公办民助”等形式的办学体制改革试验。目前告一段落的监利一中教育体制改革，可以说是我国教育改革在产业化（市场化）过程中出现的上述问题的缩影。 二、教育产业化在我国的实施状况 教育产业化、教育市场化等理论，近年来是教育经济学界的研究热点。学术界对于教育产业化的定义很多，通俗地说，“教育产业化泛指利用市场手段扩大教育资源，利用市场机制经营教育的各种举措。” 参见杨东平：中国教育公平的理想与现实，北京大学出版社2006年版，第101页。 自上世纪90年代以来，教育产业化确实取得了一些效果，学校采取企业的经营理念，调动了教师的积极性，教育的效率得以提高，教育市场和教育的选择性开始出现。但是，教育的产业化也容易混淆政府与市场的功能，因市场的介入而削弱了政府对教育投入的责任感和积极性，因片面强调教育的市场化而忽视教育的公益性，因过分注重教育的效率而忽视教育的公平性。在监利一中这样的转制学校中，由于民营企业缺乏教育管理的经验，或者片面追逐学校的利润，教师和学生的权益就容易遭到忽视，而矛盾一旦激化，甚至会影响到整个地方的和谐稳定。三、教育产业化实质是国家与社会之间教育利益的分配方式之一 面对教育产业化过程中出现的问题，存在着不同的思考路径。一种思路是彻底否定教育产业化。2004年1月，教育部部长周济对“中国教育产业化”问题表态：中国政府从来没把教育产业化作为政策，一定要坚持教育社会公益事业的属性。不能把教育同其他产业、教育同企业等同起来，如果政府提倡教育产业化就会导致追求教育投资利润的最大化，会对教育社会功能产生负面影响，也会削弱政府的宏观调控和保证社会公平的作用。 2004年1月6日，国务院新闻办举行记者招待会，请教育部部长周济介绍中国教育改革与发展的情况，并就记者提出的问题进行解答，详细内容参见/zhibo/20040106/zhibo.htm新华网，访问时间：2010年7月1日。2006年7月，国家教育发展研究中心专题组在求是上旗帜鲜明地指出，“教育产业化不是教育政策的方向”。 国家教育发展研究中心专题组：教育产业化不是教育政策的方向，求是2006年第7期。另一种思路是支持教育产业化，认为那些将教育产业化等同于违背教育规律、造成教育不公、造成教育乱收费的观点都是误解，这些现象并不是教育产业化本身引起的, 而是在社会转型期教育改革的制度失范以及不同教育主体的价值与利益冲突所导致的。 宁本涛：对“教育产业化”争论的再思考，当代教育科学2006年第18期。中国的教育产业化过程中出现的种种问题是教育产业化的“方式”问题,而不是“方向”问题。笔者认为，以监利一中教改事件为代表的教育产业化过程中出现的问题，的确都是教育产业化的“方式”问题，甚至连教育产业化本身，也是教育改革的“方式”问题，而且只是教育改革的方式之一。因此，教育产业化不是教育改革的方向，也不是教育改革的唯一手段。教育改革的过程，实际上是整个社会的教育利益进行重新分配的过程，社会利益的分配，应当以社会总体利益最大限度的保存和增殖为目标（方向），否则就会阻碍社会的向前发展。 一个国家范围内总体社会利益的分配是通过立法实现的具体表现为法律规范中权力和权利（简称“法权”）的分配，因此，笔者认为，通过对各种法律规范中所包含的法权分配方案进行考察，可以对我国教育利益的分配方案进行评判。而“宪法通常表现为一个以公民的名义，划分或配置社会的全部权，尤其是其中法定之权的总方案” 中国大百科全书：法学(修订版)，中国大百科全书出版社2006年版，第545页。，因此，对教育利益分配方案的评判，应当以宪法为根本依据。根据宪法第19条的规定，代表国家教育利益的国家教育权和代表社会教育利益的社会教育权，都在根本法中得到了认可和保障。但是，宪法的法权分配方案十分抽象，还需要具体的法律规范进行细化。在其他法律规范进行细化的过程中，可能会基于不同时期社会发展的需要，作出完全不同的规定。四、教育改革应当合理利用教育产业化这种利益分配方式对于宪法来说，“这一规则体系首先和主要地是一国中居于统治地位阶级或者社会集团的意志的反映并且对他们有利，至于到底在多大程度上反映居于统治地位阶级或者社会集团的意志，在多大程度上对他们有利，则取决于他们同其他阶级或社会集团的综合实力对比”， 同上注。具体到教育领域，正如有学者所说，“国家教育权与社会教育权发展路径和模式取决于国家和社会教育力量的对比，从根本上讲，如果一个国家统治力量超出社会的对抗力量，那么这个国家就倾向于通过国家力量扩大国家教育权的范围，反之，如果一个国家社会各利益群体出现剧烈分化，无法使国家权力建立在稳定的基础上，则国家倾向于同意社会利益群体拥有较大的办学自主权。” 劳凯声：变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究，教育科学出版社2003年版，第170页。教育改革是对国家、社会之间的教育利益进行重新分配，这种重新分配如果是在现有宪政框架之下进行的，就不会从根本上改变国家和社会力量的对比，因此，即使是引入了市场机制，也不会改变我国传统的国家教育权主导模式。如果这种重新分配试图突破现有的宪政框架，进行“先试先行”，那么就要考虑其正当性的问题。而实现社会总体利益最大限度的保存和增殖、最终实现人的自由、全面和可持续发展，就是其正当性的依据。而教育产业化这种利益分配方式，是否被合理地利用，要结合具体情况进行分析。在学前教育、高中教育等基础教育阶段以及高等教育阶段，社会教育权的空间要相对大一些。但是在引入市场机制的过程中，国家教育权和社会教育权分配的不合理又会导致许多问题：国家垄断教育资源，