借鉴美国经验 破解城管难题(改).doc

借鉴美国经验 破解城管难题董胜勇一、导言1997年北京成立我国首支城管执法队伍，自此以来,城管在我国已经存在10多年了。毋庸置疑，随着各级城管执法队伍的成立，我国各地城市面貌发生了巨大变化：城市秩序明显规范，市容市貌明显好转，“城管”对我国城市化进程的发展做出了重大贡献。同时，我们也不无遗憾的看到，自成立之始，这支队伍就一直处于风口浪尖，处于社会矛盾的焦点。开始成立时如此，10年后的今天依然如故。在互联网上，人们可以搜索到上亿条有关“城管”的信息，这些信息绝大多数是城管执法人员暴力执法以及社会公众对执法人员的谴责等负面信息，有关正面信息寥寥无几。譬如2006年8月北京城管海淀分队副队长李志强被小贩崔英杰刺死， 2008年1月7日，湖北天门市发生的震惊全国的“城管打死人”事件，以及最近深圳城管被商贩捅伤事件.，所有这些将执法冲突现象推向了极致，使一直处于风口浪尖上的“城管执法”，再次陷入尴尬的境地, 严重影响了社会安定与和谐。一时间，严惩城管肇事者的呼声，甚至演变成了城管系统的存废之争。 目前，应该说社会不和谐的因素仍然很多，譬如贫富差距的拉大、竞争机会的不平等都是社会的不和谐因素,但没有哪个方面会比城管和商贩之间的不和谐更处社会焦点。因此，如何解决城管和市民、商贩的矛盾已经成为一个刻不容缓的课题。美国建国已经200多年,城市高度发达,形成了一整套城市管理的理念、制度和经验。它山之石，可以攻玉，本文想借鉴美国的城市管理经验,力求找出化解我国城管执法冲突的办法或思路。二、美国的城市管理（一）庄重质朴、规范有序的市容市貌。美国人尚古，许多城市的市容不追求华丽新鲜，而注重古色古香。没有历史的地方，也特意做的古老，有历史古迹的地方，更是力求保留原貌。城市内车辆停放整齐，行车秩序井然。因此放眼过去，城市面貌庄重质朴，整体布局规范有序，置身其中，能感受到城市文化气息浓厚，气质成熟而不娇气。从城市管理角度看, 尽管国力强大、财力雄厚，但美国的城市管理标准，是根据经济社会需要取的满意标准，并不刻意追求最优标准，城市管理效果应该相当于我国的中等城市，不如管理标准比较高的上海等城市。譬如对广告牌匾的管理，美国更注重个性化，追求艺术性和吸引顾客的实际效果，对材质没有硬性规定，所以仅从档次和华丽的角度看看,整体效果并不好于我国对牌匾实行规范管理的城市。美国对城市沿街建筑物的粉刷，采取由政府出资，政府定粉刷标准，建筑物拥有者自行粉刷的办法，其粉刷的档次和效果非常好。（二）规范有序的合法商贩。美国对商贩的管理规范有序,很值得我们学习。像纽约等人群高度聚集的大城市，在繁华的街道上，也可以看到商贩、甚至也有很多烧烤点，但他们都是合法经营、规范有序。总体来说，美国对商贩摊点的管理，给人的感觉是在需要的地方会有几个统一标准的商亭，不该有的地方决不会出现，这样既方便了市民生活，又规范有序。相比而言，我们国内商贩摊点聚集的地方，往往是在学校、超市周围以及交通要道等繁华地带，不仅没有合法审批手续，而且污染道路、堵塞交通，叫卖之声不绝入耳。虽然也方便了生活，但显得杂乱无章，严重影响市容秩序。美国的一些小城镇、小城市，管理效果明显好于大城市。在新不列颠市，本人在这里学习实习4个月，期间不见任何商贩，城市广告牌匾规范有序，商店门口干净整洁，绝无污水横流现象。当然，在当地政府和其他组织举办各种庆祝活动期间，会在政府规划出的范围内，允许商贩摆摊设点。他们的做法是如果庆祝活动期间有允许商家摆摊设点的活动，一般提前在报纸等媒体公告，其审批程序、规范要求等一一告知。商家可向相关部门申请，相关部门根据规定审批。如果商家不经审批私自摆摊设点（任何时候），第一次发现会罚款并责令取消摊点（罚款一般在100美元左右）；如不服从管理，商贩甚至会被拘留。总的来说，美国城市商贩的存在是很少的，存在的商贩既是合法的，又是必须的，同时也是规范管理的，是城市的点缀，而不是城市的累赘。（三）先进的市政管理与巨大的市政投资。美国各级政府的主要职能是提供公共管理和服务，因此对市政管理工作高度重视。以我实习所在地BRISTAL市为例，该市人口仅有6.5万人，但其市政设施齐全，技术先进，若干方面比中国的某些几十万人口的中等城市都好。比如在垃圾处理方面,BRISTAL市拥有一个巨大的垃圾处理厂。该厂不仅能进行垃圾分类掩埋处理，而且可以利用垃圾发电。美国市民环保意识强，垃圾分类放置已形成习惯，市政部门利用先进的分类放置的垃圾运输车，将垃圾运送至处理厂分类处理。通过分类，剔出的有用“垃圾”，仅BRISTOL的一个垃圾处理厂每年可以卖80万美元。同时，该厂利用垃圾发电，既有效处理了垃圾，减少了环境的污染，又创造了能源，应该是目前世界上对垃圾处理的顶尖技术。污水处理方面，BRISTAL市拥有一个日处理能力超过5万吨的先进的污水处理厂，日处理能力可以满足我们国内拥有50多万人口的城市需要。其污水处理标准非常高，用他们的话说，除了饮用外，跟没污染的水几乎没有区别，甚至都可以养鱼。消防设施方面，BRISTAL市拥有5个消防站，10部大型消防车，90多名正式消防队员以及数目不小的志愿者，这个规模，远远大于潍坊的县级市，而这只是个有6.5万人口的小城镇。市政道路方面，不仅设施齐全，经久耐用，而且美国人非常注重维护。路上经常见到工人在修补道路，那些道路都有10几年甚至20几年的历史，在国内可能早已翻新几遍了。（四）满意标准的环境卫生。城市管理方面，可能美国差于我们的地方在于街道的保洁。美国街道保洁方面机械化程度高，主要靠机器清扫，而不是人工清扫。所以打扫得不够仔细，但由于机扫频率高，根本不存在垃圾成堆现象。由于人工费用昂贵，他们在这方面采取的卫生标准是满意标准，而不是最优标准，因此像华盛顿、波士顿、纽约等大城市，环境卫生标准，也比不上我们潍坊这样的一个中等的城市，和国内某些要求街道卫生一尘不染的城市更是没法比。美国的街道给人的感觉是干净、质朴、整洁，不像国内某些城市那样富丽堂皇。（六）城市秩序的井然有序与城市管理的零冲突。采用满意标准的美国城市市容，或许不给人一种华丽的感觉，也不像我们有些城市所要求的一尘不染、富丽堂皇，但各个城市的秩序却几乎一定是井然有序的。即便存在商贩的地方，也几乎是统一规格的商棚。城市车辆的停放以及交通的秩序也是这样。而且这种秩序的创造，多是市民自觉的行为。在城市管理的过程中，极少发生管理者与被管理者的冲突，更谈不上执法人员与被执法者的暴力冲突，这与我们国内目前存在的城管与流动商贩之间尖锐的矛盾有天壤之别。比如在国内让城管大伤脑筋的违法建设，在这里几乎不存在。美国有一整套规范的手续来规范自然人和企业法人的建设行为。比如市民要自建一栋房屋，要先购买土地，经市政部门测量，并由双方律师签署后到市政府备案，即拥有了土地的所有权，然后经规划、建设、消防等部门审批以后，才能开工建设。几乎不存在不经审批就私自建设的问题。三、美国城市管理效果的原因分析美国城市管理的良好效果和几乎零冲突的执法，对我们有深刻的借鉴意义。美国对城市的管理并没有采取特别的政策措施，而我们针对商贩和交通的矛盾、违法建设、空气污染等方面制定了各种规章制度却效果不佳。我想美国的城市管理，值得我们借鉴的不是他们具体的做法措施，更重要的是影响美国整个社会的理念、机制等深层次的东西，是与美国社会的价值理念、生活方式、法律体系等紧密相关的。也可以说，城市管理的功夫在城市管理之外。我认为，美国政府只所以在付出不大代价的同时，取得这样的管理效果，是由于以下几个方面的原因： （一）高度发达的经济。城市管理的目标和标准，应该与经济社会发展水平相适应。美国作为世界上最发达的资本主义国家，物质财富极大丰富，具备城市建设管理所需要的物质条件。良好的城市管理建立在良好的城市建设的基础上，这就是我们常说的“以建促管”，而良好的城市建设建立在良好的经济基础之上。譬如美国的污水处理方面、垃圾处理方面等等，美国国内的污染环境的企业全部外迁，同时作为躺在汽车轮子上的国家，几乎家家有车，以车代步已使小的商贩失去了存在的平台，雄厚的财力保证了政府对沿街建筑的粉刷等等，所有这些都减少了城市管理的阻力，为良好的城市管理提供了坚实的基础条件。（二）高素质的市民。对城市管理而言，管和被管永远是一对矛盾。解决这一矛盾靠双方。高素质的市民，本身就提供了解决这一矛盾的条件。在美国我们时常看到，市民发现路边有纸屑会自觉捡起来，放在垃圾箱里。我们也会看到，车辆见到行人过马路，很远就会停下来耐心等待，公共场合，尊老爱幼、相互谦让、相互尊重到处可见。这种市民的高素质，对维护城市的良好的管理秩序，发挥了重要作用。而教育为培养高素质的公民打下了坚实的基础。美国是一个高度重视教育的国家。国家所有的图书馆全部免费对外开放，许多税收项目的设置就是为教育设的，譬如财产税，几乎全部用于教育。教育投入尽管各州不一样，但一般占财政收入的70%左右。我们实习所在的BRISTAL市每个学生每年的教育投资一般在1万美元左右,据了解，美国许多州也是这样。美国的教育体制强调以地方办教育为主，联邦、州政府设立项目，根据项目对地方政府投入。譬如，联邦政府曾经设立不让一个孩子落后的项目，哪个地方达到联邦的标准了，经核实后联邦政府就予以补助。美国联邦的教育部没什么实权，教育权在州政府。美国的父母在孩子即将入学时会根据意向中的学校选择居住地，好的学校，其所在地居民财产税也高，由于财产税主要用于教育，居民缴纳的税多，教育投入就大，孩子受的教育就好。政府的高度重视、巨大的财政投入、合理的教育体制，造就了大量的高素质的国民。（三）法律至上的理念守法的政府与守法的公民。美国人尚法，从国家体制看，实行三权分立，联邦最高法院拥有至高无上的地位。法律在美国人的日常生活中占有重要地位，调解纠纷，主要依靠法院，而且法院的判决具有很高的权威，像在我国存在的法院的判决执行难这样的情况，在美国几乎不存在。律师在美国是一个受人尊重的行业，也是高收入的职业。可以说法律充斥在美国社会的角角落落。首先政府守法，依法行政，由于实行三权分立，政府受到强有力的监督，美国各级政府的行为必须依法进行，任何决策都必须有法律依据，违法就会受到起诉。而且长期以来，美国各级政府也养成了守法的习惯，政府的守法对公民的守法起了强有力的表率作用。像我们国内某些地方存在的在城市管理过程中，我们的城管队员以粗暴的不合法的手段对付不守法的商贩的现象，在这里是见不到的，用不合法的手段拆除违法建设的现象，在这里也是见不到的，即使公民违法，政府也必须用合法的手段，根据法律的规定处理。其次，美国公民也特别守法，依法行事，只要法律规定禁止的事，每个人都会去自觉的遵守。所以，美国的城市管理，更多的是一个制定法律和政策的过程，只要根据城市管理和发展的需要，制定好有关法律和政策，市民就会自觉的遵守，所以城市管理的冲突和矛盾自然很少。（四）管理权、执法权的分离与权威的警察。美国的城市管理属于市政或园林管理部门，这些部门具有审批权和管理权，譬如搞活动、摆摊点，经他们审批后是合法的，不经审批的，他们有权要求当事人予以改正，但与我们国内明显不同的是，他们没有执法权，执法权属于美国警察，实行的是管理权和执法权的分离，克服了像我们国内城管部门存在的既当管理者又当执法者的现象，在管理者与被管理者中间设立了一个缓冲区，这样有效地缓解了冲突和矛盾。当然最后存在的部分矛盾也集中在了警察身上，而在美国警察是很受尊重的职业，也是世界上装备最好、权力最大的警察，譬如在受到生命威胁时具有首先开枪的权力，甚至交通检查时司机也必须先把手放在方向盘上，否则引起误会，造成警察误判，后果自负。美国的警察很有权威，警种分的很少，主要实行属地管理，每个警察对属地内的违犯法律的人和事都有权利管，可以根据需要对当事人拘留等。这种警察的权威，也加大了各行业、各职业的市民严格遵守法律的力度，降低了被管理者暴力抗法的概率。在城市管理过程中，譬如违章摆摊、违法建设等，在不服从管理时警察可以随时处理，必要时予以拘留。这种警察的权威所造成的威慑，也是美国城市管理取得良好效果的重要原因。（五）权威的完善的个人信用制度。美国执法容易、管理容易与他们权威的无处不在的个人信用也有很大关系。美国个人信用制度作为社会制度的一部分，在国家制度的层次制定了配套法律，对全社会个人信用行为产生约束和规范，已经成为一种社会文化。对个人行为的约束主要体现为：个人信用记录和信用评分已成为衡量个人信用的唯一标准，不仅金融机构使用，而且很多商业企业、雇佣单位也在使用，甚至很多个人结婚前要查询对方个人信用记录，作为婚前拟订个人财产协议的依据。个人信用制度的运作方式：依靠全国独立经营的三大信用局，采集个人有关的支付信息，主要是记录个人支付违约情况和违法等行为，通过个人社会保障号码有偿查询、使用信用报告和信用评分。在美国，每个人都有一个社会安全号“SSN”（social security number），这个安全号可以把一个美国人一生几乎所有的信用记录串在一起，包括个人的银行账号、税号、信用卡号、社会医疗保障号等都与之挂钩。自20世纪30年代美国成立社会安全管理局后，联邦政府下令，所有合法公民和居民必须持有有效的社会安全号，该号由国家社会安全管理局统一赋予。只要把某个人的社会安全号码输入全国联网的计算机，任何人均可查到自己的背景资料，既包括年龄、性别、出生日期等这些自然状况，也包括教育背景、工作经历、与税务、保险、银行打交道时的信用状况、有无犯罪记录等等。如果一个人有过不良纳税记录，那么这一记录将永远伴随着他，当他去求职、买保险、买汽车、开公司，几乎无论他做什么，无论他到哪个州，这一污点都无法抹去，他将因此而四处碰壁。如果公民不履行法定责任，不按法律的要求去做，或者市民不遵守法律,受到警方处罚,那么他的信用记录就会受到影响,从而影响其一生的事业。因此，美国的信用制度，对促使公民遵纪守法，起到了重要作用。就城市管理而言，就会减少城市管理和执法的难度，减少管理冲突，避免社会矛盾。（六）管理的基层化、社区化。美国是一个联邦制国家，国内事物管理的权利主要集中在州政府，联邦一级主要履行对外的事务及跨州的事务，具体的管理权由市政府行使。由于社会管理基层化、社区化，重心下移，这样实际上是自己的事务自己管。各地的管理标准、管理方法由自己社区制定，社区委员会决定。美国的社区居委会相当于我们的自治组织居民委员会。这样通过管理重心的下移，增强了市民的责任感，真正做到了人民城市人民管，既作为自己的事来管，又作为自己的义务来尽，把城市的管理通过重心的下移交给了市民，这样既取得了良好的管理效果（在一定程度上可以说不用管），又化解或分散了社会矛盾。这也是他们执法近乎零冲突的重要原因。四、借鉴美国经验，破解城管难题由于美国与我们的根本社会制度不同、运行机制不同、文化差异很大，经济社会发展水平差距很大，因此，学习美国各个方面的经验，是无法照抄照搬的，城市管理也是如此。但他们的理念、做法、形成的管理体系，对目前处于风口浪尖的我国城管仍然具有深刻的借鉴意义。借鉴美国的城市管理理念，可以采取以下做法，以此改革我们的城市管理理念、体制、机制，缓解城市管理矛盾，破解城市管理难题。（一）改革教育体制、提高公民素质。没有公民素质的提高，任何针对城市管理的措施都是治标之举，城市管理最终的依靠者和最终的落脚点是市民，因此高素质的市民是高效的城市管理的根本保证。而市民素质的提高根本靠教育。前面论述的，美国市民的高素质和教育的高成效，是他们城市管理甚至社会管理取得成效的基石。因此，要破解我们的城管难题，根本在于借鉴美国经验，改革教育体制，加大教育投入，提高公民素质，培养一代又一代高素质的市民。（二）强化法律的严肃性、执法的严格性，提高法律的普及水平。美国执法特别严格，无论是总统还是普通平民，在法律面前人人平等。美国的副总统戈尔曾经因驾车超速被警察处罚，警察没有因为是副总统就不开罚单了，戈尔也没有因为自己是副总统就不交罚款。我们国内的许多法律实际上没有得到很好的贯彻，像市容管理条例，尽管在城管执法的过程中出现了许多冲突和矛盾，但我们的市容与条例的规定还有很大的差距，许多方面没有得到很好的落实和执行。究其原因主要是法不责众。既然法责不了众，就应该降低标准、修改法律和规定，而不应该有法不依、执法不严，形成潜规则。这样长此以往，就降低了法律的严肃性，更易形成城市管理的矛盾。不久前，国内的有些执法部门进行执法效果评估，认为法律的执行要服从稳定的需要，笔者不认同这个观点。恰恰相反，稳定应该是建立在法律基础上的稳定，法律不合理，可以修改法律，但一旦形成，就应该严格依法办事，而不应该为了稳定，在执法过程中做出法律上的让步。这种让步，或许在短时间内维护了稳定，但从根本上讲，损害了法律的严肃性，给我们最终带来的是根本利益的损失。目前，我们国内在城市管理过程中，有些地方发生了激烈的冲突，许多人认为是执法严格所致，笔者不这样认为，笔者认为如果我们做不到，可以降低管理标准，但定好了标准、形成了法律，就应该严格执法。如果因为有冲突，就降低执法标准，就造成了执法的随意性，更易引发冲突和矛盾，同时，损害了法律的至高无上的地位，这种损害是根本性的，造成的后果是长期的。（三）建立个人信用制度，缓解执法冲突。个人信用制度的建立，是美国的一大特色，也是美国的成功经验，美国许多方面的成功，特别是社会管理水平的提高、公民道德素质的提高与此紧密相关。美国的个人信用制度非常完善，个人信用直接影响公民的一生，因此，美国人非常注重个人信用，这样也就使他们具有非常强的自律意识和守法意识，对于保证公民守法，减少和缓解执法冲突发挥了重要作用，建立个人信用制度是提高社会管理水平的必由之路。目前我国没有建立个人信用制度，企业和个人从银行贷款主要靠抵押，银行考察的也主要是偿还能力，至于个人小的违法、违章或不履行法律义务等，只是“一事一议”的形式，影响是即时的，不是长远的，影响不了公民的工作和事业，这样就使公民缺乏自律意识、守法意识和责任意识。因此，尽快建立个人信用制度，对于增强公民的自律意识、守法意识、责任意识具有非常重要的意义。这样不仅可以减少城市管理领域抗法现象的发生，解决法院等存在的执行难问题，同时由于公民自律意识的增强，公民道德水平的提高，更可以极大地提高整个社会的管理水平，自觉形成良好的社会秩序。建立个人信用制度刻不容缓。（四）疏堵结合、以疏为主。任何一个国家的任何政策和决策必须建立在国情的基础上，中国作为一个拥有13亿人口的大国，更应如此。譬如从城市管理的角度，美国的国情是高度发达的经济，决定了其较高的购买水平，星罗棋布的超市，限制了零星摊贩的存在空间。而我们的国情是，快速发展中的城市，大量的城市农民工以及快速城市化所造就的一夜之间变为市民但仍维持农民生活习惯的人群，较低的购买能力，这些都决定了我们城市管理的难度要远远大于美国。在这种情况下，搞好城市的管理，必须从我们的基本国情出发，顺应经济社会发展的要求，妥善处理市容要求和市民需求中间的关系，建立与经济社会发展相适应的市容标准，坚持疏堵结合、以疏为主的方针，顺势而利导。（1）大量的规范管理的农贸市场。目前，我们的经济发展水平，如果像美国一样，建造星罗棋布的超市还不现实：一是市民的消费水平还达不到要求，二是有大量的商贩需要谋生。在这种情况下，兼顾市容、市民和商贩的要求，建立大量的遍布各地的农贸市场是比较现实的，当然必须降低这些市场的准入门槛，以使大量的商贩能够进入市场。（2）创新规划思维，引导商贩进居住小区。农贸市场是疏导商贩的一个重要场所，但从市民的生活需要出发，毕竟不如在自己居住的小区购买会更加方便。目前马路上存在的大量商贩，其需求对象多是小区居民，因此允许商贩进小区是疏导的重要途经。当然，近几年，价格上涨最快的可能是房产，随着房价的暴涨，诞生了一个又一个的千万富商。在这种情况下，寸土寸金，开发商是不会留出摆摊设点的地方的，因为对他们来说，有块地方，多盖座楼哪怕多盖个车库，也是实实在在的利益。市民利益在与开发商利益冲突中谁是弱者？商贩在与开发商利益冲突中又谁是弱者？答案是不言而喻的。在这种情况下，作为关注民生的政府,必须创新规划思维，兼顾开发商和市民、商贩的利益，把在建小区摊点的设立作为规划的条件。这样我们就可以化整为零，把大量马路上的商贩，引导到居住小区，既方便了居民生活，又为商贩提供了生计。（五）管理重心下移，人民城市人民管。美国是联邦制国家,整个权力体制强调的就是重心下移、属地管理。譬如，各州的税率由各州制定，