我国土地征收现存问题研究.doc

我国土地征收现存问题研究The Study On Existing Problems Of Land Expropriation摘要：本文从分析土地征收与拆迁的典型案例入手，透视我国现行土地征收制度中的主要问题，对导致问题出现的根源逐一深入研究，提出明确公共利益内涵与外延、健全土地征收程序、改革土地征收补偿制度、建立有效司法救济渠道等完善土地征收制度的建议和措施。Abstract: The paper starts with analyzing the classic cases of land expropriation and house dismantlement in order to disclose main problems that current land expropriation policies exist. And then, the causes of emerging problems have been studied in-depth. As a consequence, the measures of perfecting land expropriation system, such as clearly defining the connotation and denotation of public interests, soundly building land expropriation procedures, reforming compensation system for land expropriation, as well as establishing efficient channels of judicial relief, have been put forward.关键词： 土地征收、公共利益、征收补偿、司法救济Key words: land expropriation, public interest, expropriation compensation, judicial relief1.土地征收和拆迁案例分析拆迁风暴如非典、似海啸/席卷中国无处逃、无处逃/南京涅盘，北京涅盘/多少嘉禾在哀号/天灾有时、有地、有停消/人祸无穷、无尽、无止了/沈阳屈辱，信阳屈辱/中国的耶稣是瘸翁彪。看到这首诗大家并不陌生，这是网上广为流传的一首名为叹翁彪之死的悼念诗，其中提及到了2003年以来给中国民众带来巨大震撼的几个事件：嘉禾强制拆迁、南京翁彪之死、安徽农民朱正亮天安门自焚、信阳开发商违法拆迁等。此后，又发生的定州绳油村事件、重庆钉子户事件、苏州钉子户杀人事件等因征地或拆迁引发的纠纷和暴力冲突，一次又一次撩拨着中国民众敏感脆弱的神经。笔者虽然不赞成这些当事人的偏激行为，但他们以异常惨烈的方式、用鲜血和生命的代价揭开了不动产征收、拆迁问题的盖子。毋庸置疑，不动产的征收、拆迁问题，己成为中国社会转轨时期经济高速发展中不可回避的社会焦点和难点问题。追本溯源，在于我国现行不动产征收法律制度存在的诸多缺陷。正如著名民法学家江平教授在谈到重庆钉子户事件时说:“这个事件让全世界看了笑话。一种笑话是：这是政府逼老百姓搬迁，逼得人家只好这样了。另一种笑话是：你们政府是个软弱的政府，法院都决定要搬迁了，人家就是不搬，你们也毫无办法。这两种笑话对我们来说，都不是光彩的。”1.1最近的典型案例1.湖南衡阳暴力拆迁案2008年11月8日凌晨，衡阳市石鼓区桑园路76号两栋居民楼的居民正在熟睡之中，一伙身份不明的暴徒突然破门而入，将居民们强行从床上拖起，用出租车运走。挖土机随后将这两栋居民楼夷为平地，居民的财物全部被埋在废墟中。更令人发指的是，从床上被拖起的居民要求穿件衣服御寒时，竟遭到暴徒的毒打，以至被迫穿着短袖睡衣和短裤，在寒风中冻了数小时，其中有包括廖名发在内的两名70岁左右的老人、两名妇女和一个只有3岁的小孩。当时，这两栋房屋共有8人居住。房屋被拆后，这8人无家可归，连身上的衣服，都是天亮后找人临时借的。由于担心埋在废墟下的财物丢失，几个居民每天轮流值班。湖南衡阳市发生的这一恶性事件很快被湖南当地的媒体披露曝光。2.河南灵宝青年网上发帖举报非法征地遭千里追捕2009年2月12日，在上海工作的河南灵宝市人王帅在网上贴发“河南灵宝老农的抗旱绝招”，影射当地政府试图用1200元一亩一年的价格，用租赁方式征用土地的事情。20天后，正在公司上班的王帅，突然被灵宝警方抓回河南，警方拘留他的原应是涉嫌诽谤，污蔑政府抗旱不利。在拘留了八天后，警方称证据不足，王帅取保候审。3.陕西农民因非法征地上访遭非法拘禁2008年12月陕西省澄城县近日发生了一起强征农民数百亩耕地、用于招商引资的事件，农民为此多次上访，并遭受当地警方非法拘禁。4.2008年11月17日甘肃陇南发生的群体性事件虽然表面上是一个社会转型期的群体性事件，但事件起因也跟土地征收有关。据有关媒体报道：从2006年开始，陇南市在武都开始大规模城市建设，以期将陇南市打造成甘肃、陕西、四川三省相邻地带的区域中心城市，其中涉及大量的征地和拆迁。仅在城区和城郊的东江镇，就有失地拆迁群众3500多户，部分群众生活面临实际困难。2008年3月，当地已经开始有陇南市委、市政府要搬迁到成县的传言，引起大量拆迁户先后2次到市委上访。陇南市委、市政府及时通过电视等进行了澄清。9月以后，当地再次出现搬迁传言，一些拆迁户开始陆续到市委市政府询问情况。陇南市人均耕地比较少，土地被征用后，原计划随着城市经济发展和兰渝铁路开通，失地百姓可以通过做小生意维持生活。但行政中心搬迁后，武都区的发展前景很不乐观，非常担心将来的生活保障问题。一些拆迁户还表示，现在武都区灾后重建正需要市委、市政府支持，帮助东江群众出点子、想办法，解决现实的过冬问题和恢复生产。在这个关键时候，为什么市委、市政府就要搬走？据陇南市委书记王义介绍，“ 11.17”事件是一起因酝酿中的陇南行政中心搬迁问题而引发的严重扰乱社会秩序的群体性事件，造成事件发生的原因是武都区部分干部群众，特别是拆迁户担心行政中心搬迁后，其利益受损。一些拆迁户表示，发展成打砸抢烧暴力事件他们也不愿意看到，但他们上访的初衷没有变，希望党委政府对自身将来的生活保障作出承诺并进行实实在在的工作。5.广东开平4年非法征地近3万亩正是由于当地主要领导一味盲目追求“GDP”业绩，“军阀”式作风，全市近3万亩土地在短短4年内，被通过各种非法手段全部“吞噬”。农民失地之快，“得益”于开平市委书记赵瑞彰所全面推行的所谓“三大战役”。按照赵瑞彰的说法：“搞经济像打仗一样，要军令如山倒。”1.2案例背景分析以上只是一些经过媒体曝光的非法拆迁案例，而现实情况是由于各种原因全国各地都存在大量的非法土地征收、强制拆迁案例，长期以来，一些地方政府从土地财政中获得了巨大利益，使得拆迁活动中频频暴露“官商合谋”现象。以政府的力量帮助开发商拆迁，从而引发的拆迁纠纷也引起高度关注。由于这类案件的特殊性以及和政府利益的千丝万缕，所以能够在媒体曝光、见之报端的就比较少，中央每年都三令五申，要加强征地管理，严保18亿亩耕地红线。然而，近年来，我国耕地正在以惊人的速度减少，相应地，以征地、补偿为主题词的信访案件逐年上升，并由此引发的各种抗议和冲突不断加剧。根据国土资源部公布2008年国土资源公报显示，全国耕地面积18.2574亿亩，净减少29万亩。2008年全年建设占用耕地19.16万公顷。灾毁耕地2.48万公顷。生态退耕0.76万公顷。因农业结构调整减少耕地2.49万公顷。土地整理复垦开发补充耕地22.96万公顷。当年净减少耕地1.93万公顷。仅2006年，中国的非法征地案件增加了17.3%，上升到13.1万起。据中国国土资源部统计，2006年期间，大约10万公顷土地遭到强行非法征占。与2005年相比，增加了76%。其中，至少4.3万公顷遭非法征占的土地为农业耕地。改革开放30年来，中国经济获得了飞速发展，进入新世纪以来国家在保障发展经济的同时大力推进城市化进程。由于先前的政府绩效评价体系过分看重经济增长，从而助长了各地官员和企业主大肆征占农业耕地建造新的工厂厂房和居民住宅。所谓中国经济的三驾马车之一就是投资，而固定资产投资的重点就是建筑业和大规模的基础设设建设，好多地方政府都把房地产作为地方经济发展和城市经营的首选行业，但是，为此付出沉重代价的却是普通平民百姓，特别是农民。他们的住房和土地遭到强行暴力征占后，往往得不到相应的积极赔偿，或者国家规定的最低标准补偿。更谈不上重新购置新的住房或耕地，开始新生活。土地问题造成的群众不满情绪，己经成为导致中国各地民众抗议活动、与地方政府对峙、警民冲突的主要导火索。为了遏制因非法征地造成的社会紧张局势的日益加剧，全国人大通过了中华人民共和国物权法。新的维护私人财产所有权的法律，对征占农业耕地用于工业开发或者住房建设作出了明确的规定。但是，问题并不因为有了物权法的出台而得到彻底解决，要解决这些问题，就要从土地征收的制度层面和目的角度进行分析，更重要的是进一步改革完善土地征收制度，完善土地征收程序，完善农民土地产权制度，规制政府和各利益团体的非法行为，以保障私权，达到公共利益与私权保障相平衡，促进经济社会的稳定、和谐发展。通过以上案例，我们发现现在中国的土地征收制度在实际操作中存在很多问题，具体表现在：相关法律制度不到位，对土地所有权以及土地征收的规定产生错位和矛盾;政府部门法治观念淡薄，对公共利益的界定不清；土地征收程序缺乏监督和规制，政府任意性太大；土地补偿制度不合理，补偿标准几十年不变；失地农民社会和生活保障体系缺失或不到位；规范政府征地行为和对被征地使用的相关法律体系和司法措施严重缺失，失地农民缺乏基本的法律救济途径。鉴于以上问题，我们从其本质上来看主要还是制度和规范层面的问题，带着这些问题，笔者将从土地征收基本制度出发，以现阶段土地征收中的突出问题为突破口，结合实例，以土地征收之目的一公共利益的准确合理界定为目标，通过土地征收现阶段的问题从制度层面提出一些司法建议和土地制度完善的措施，为最大可能的构建一个既满足公共利益的需要，又最大限度的保障了公民私权的土地征收制度，以期构建一个合理、公平、和谐的社会发展环境。2.我国现行土地征收制度中存在的问题及原因分析2.1我国现行土地征收制度中存在的问题2.1.1 公共利益界定不明为促进社会发展和保证公共利益实现，国家时常进行土地征收与征用。同时从宪法、民法通则和土地管理法、物权法的相关规定来看，国家进行土地征收也必需出于公共利益的目的。我国宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但现行的土地征收法律制度又为非公共利益的征收留了余地，很多情况下非为公共利益考虑的情况下地方政府仍然进行着土地征收。土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”。在我国土地所有权的主体为国家和集体，随着城市化进程的加快，城市国有土地面积有限，与快速发展的经济相比，土地供给严重不足。因此只能从农村集体经济组织获取土地，满足经济发展的需要。但是由于制度的原因，我国的集体土地是不能直接出让的。我国城市房地产管理法第8条规定:“集体所有的土地经依法征用转为国有土地后，该国有土地使用权方可有偿出让”。这似乎可以理解为当有用地需求时无论是为个人利益、某一组织的利益，还是公共利益，如果需要使用集体土地时，都可以动用征地权，但必须先使其转变为国有土地，而后再获取其土地使用权。这显然与土地征收权行使的前提必需出于满足公共利益需要相矛盾。2.1.2土地征收程序有待完善在土地征收过程中，经常发生地方政府不按规定程序实施违法征收的行为。首先，在土地申请使用方面，主管机关过多的考虑的用地申请人的利益而忽视土地所有人的权益。主管机关或地方政府为了片面追求地方利益，在土地使用不是用于公益性目的的情况仍然大量的违法进行土地征收进行土地建设，造成土地资源的过度使用，导致耕地面积不断减少。其次，土地审批程序不严格按照法律规定执行。实践中地方政府往往通过越权审批、先征后批的方式，经常以合法征地、公共征地为借口进行土地征收，然后将征地进行商业开发使用，损害了被征地人的利益。最后，批准征收土地权限法律规制不到位。经常是无权审批的下级政政府越权批准或超越批准权，本来批准权限为10亩，结果批了上百亩。在个别地方土地征收更不受限制，甚至对土地的征收由某个领导个人说了算的现象，出现了所谓“领导行政”。2.1.3土地征收补偿制度不完善尽管我国在建国后就建立了土地征收制度，但直到现在我国仍旧没有形成较为系统、完善的土地征收补偿制度。目前我国土地征收补偿制度不足体现为如下几个方面：1.土地征收补偿的性质定位不明。一直存在的“重征收、轻补偿或无补偿”理念使得新中国成立以来的几部宪法都没有关于土地补偿的规定。2004年通过的宪法修正案中只规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”。但是，宪法修正案中没有指明补偿的性质到底是适当补偿、合理补偿还是公平补偿，这成为现实中一些违法现象发生的重要原因。物权法第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”物权法的上述规定弥补了一直以来存在的征收补偿制度中对什么的空缺，但对于何谓“足额补偿”仍没有可供操作的程序与规定，对征收的权限和具体的操作程序仍然很模糊。2.土地征收补偿程序混乱。土地征收补偿程序混乱主要体现在我国土地征收补偿的程序规定过于简单，缺乏具体的程序保障。比如，征地过程中保证被征地人参与决定的听证权还仅仅停留在形式方面，并没有得到真正的实施。尽管被征地人发表了看法，但一些地方不听取群众意见，将听证会作为一种摆设；另外听证会的参与的主体不具有代表性，没有起到真正保护人民利益的目的，目前听证会的参与人员主要由征地调查人员、政府有关领导、用地单位、农民集体个别领导组成；不少地区征地公告只是个形式摆设，证明地方政府已经进行了公告，是自己逃脱责任的保护伞，而没有成为保护人民权益的制度措施。在现实的征地过程中，征收主体地位完全不对等，被征地者处于被动地位，他们从征地的认定，到补偿费的确定和安置等始终处于被边缘化的状态，完全是征地者单方意志的体现，这也是现实生活中被征地者与征地者矛盾激化的根本原因。3.立法层次多、金额明显偏低。目前，我国各地经济发展水平不同，各地对于征地补偿金额也存在较大差异。从法理上讲,对公民基本权利的限制和剥夺的立法权,只能由法律作出规定，其他任何规范性文件都无权作出。从国外的立法实践情况来看，土地征收、土地补偿的的规定基本上都有宪法和法律确定。而在我国目前征收补偿法律体系中就有土地管理法的法律规定，也有行政性法规、条例、地方性法规、规章的规定，个别的地方还存在非法律文件的规定，仅是行政命令，存在着立法参差不齐的状态，因而征收补偿标准各有不同。土地管理法规定了规定的征收补偿标准；有的仅含糊规定给予“适当补偿”或“补偿”，没有规定具体的补偿标准，而是赋予由行政机关裁量，这样很容易造成行政机关任意降低补偿标准的情况发生。4.土地补偿费支付不到位，被征地农民生计没有保障。在土地征收补偿方式上以金钱补助为主，通过发放一次性补助费的形式，让被征地农民自谋职业。这种补偿方式具有方便，易于计算等优势，但农民受限于自身文化的关系，一般理财能力比较弱，加上社会保障制度的不完善，导致实际生活中很多被征地民众在拿到征地补偿款后不知做什么，财产没有升值机会。还有很大一部分人将征地补偿款挥霍，最后陷入失地又失业的困境，这些人群基于生计考虑往往成为地方治安不稳定的因素。另外，在征地实践中存在地方政府截留、挪用、拖欠征地款的行为，本来农民在现行体制下获得的征地补助费用就比较少，一旦被截留后就更所剩无几了。2.1.4缺乏有效的司法救济在我国现行法律中对裁决征地纠纷的规定过于原则,缺乏具体可予执行的标准，导致法官在适用法律的时候无法正确执行；有些规定存在缺位，有些即使有法律规定但法律规定模糊，导致纠纷无法解决，农民诉求无门。在诉讼实践中，即便法院受理了当事人的请求，由于各地法院的独立性不足，在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加上法律本身的缺陷，民众也很难胜诉。2.2对我国现行土地征收制度中存在问题的原因分析每一种现象的背后都有问题的本质，我国征地过程中暴漏出的问题反映着其土地征收体制和制度的缺陷，总体上看，造成我国土地征收问题的原因主要有以下几种情况。2.2.1土地制度安排缺陷是征地过程中出现问题的根本原因我国现行的农村土地实行集体所有制度，为什么说土地集体所有的制度安排是征地问题最深刻的根源？主要理由在于：一是集体土地产权主体不清。“集体”到底是指谁？法律规定较为含糊。在民法通则第74条第2款规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”村民集体作为一种主体，到底属于那种性质的主体，有没有自己独立的人格或者说能否以自己的名义行使作为主体的所有权？关于这些问题不仅法律没有规定就是理论探讨方面也是五花八门，没有共识，因此集体作为土地产权主体先天性的存在缺陷。二是集体作为土地所有权的主体由于其功能的弱化，导致所有人虚位。随着基层行政体制改革的发展，集体所发挥的作用越来越小，不管是地方政府还是老百姓都不将集体看做是土地所有的主体，地方政府把集体当成一种政治管理主体而非经济主体，认为集体属于其的下属单位，应该服从他的指挥与命令，造成集体无法实行真正的自治。这一问题造成的直接后果是农民在与政府对土地利益的博弈中处于绝对劣势。失地农民不管采取何种行动，都不能对征收土地一方产生影响或者说影响非常弱小，导致农民话语权丧失。在土地征收法律关系中，农民处于极其弱势地位，只有接受的义务，没有不接受的权利。2.2.2行政体制安排缺陷是征地过程中出现问题的重要因素根据我国宪法的规定，农村土地的所有权主体为村民集体，国家要对农村土地进行使用必须先把集体所有改为国家所有也就是说必须通过征收程序。国家为了发展，为了公共利益的满足赋予了各级政府的土地征收权限。然而各级政府为了保证财政的开支，为了所谓的地方经济发展就进行了大规模的土地征收。地方政府之所以热衷于土地征收，是因为在征收过程中国家实行的是补偿政策，既然是补偿就不是原物价值的真实体现，是小于原物的真实价值的，地方政府在完成土地征收后又按照市场交易规律进行土地出卖从中谋取了大量的利益。造成这一问题的根本原因是国家为了保证农村稳定，保证粮食生产不允许集体直接转让土地，不允许集体按照市场价值进行土地出卖，但却被地方政府钻了法律的空。2.2.3政府征地的权力缺乏有效制约，是造成征地问题的直接原因从我国的征地现实中可以看出，我国土地征收的范围过宽，征地并没有被限制在公共利益目的实现方面，很多以非公共利益形式的征地大量存在。征地的目的既可以是公共利益目的，也可以满足商业发展需要。政府的征收权没有得到法律的应有控制，地方政府为了自己地方利益，通过大量的征地行为进行土地“贩卖”，造成农村集体土地不断被侵蚀。现实中大量的商业用地比如房地产开发都可以进行土地征收。政府征地权力缺乏制约还体现在征收法律关系中的集体或村民没有足够的权利，形成不了私权对公权的制约，土地征与不征、补或不补、补多少,主要是政府说了算，政府单方面决定着被征地农民的命运，造成农民得不到应有的补偿。一方面，政府采取强制手段征收集体土地，属于征收法律关系中的当事人，但法律同时也赋予了政府监督土地征收的职责，致使政府在土地征收过程中角色定位不准，既是运动员，又是裁判员；另一方面，政府在征收土地的民事关系中，是买受人，是土地的获得者，通过征地获得经济利益。政府在征收土地过程中的角色冲突，必然影响其监督职责的履行，这是土地征收中存在问题的直接原因。3.完善土地征收制度的构想与建议3.1明确公共利益的内涵和外延土地征收必需出于公共利益目的，但什么是公共利益？这一问题一直困扰着人们。界定公共利益概念应该采用比较的方法吸收其他学科中的合理成分予以分析，不然就事论事很难界定。可以将“公共利益”定义为：“公共物品所具有的，全体社会成员可以直接享受的利益”。与公共物品的“纯”或“有限”相对应，公共利益也应该区分为纯公共利益和有限公共利益。在征地制度改革中，笔者认为，公共利益严格上应定义为纯公共物品带给全体社会成员的纯公共利益。具体到征地用途上，国家的征地权应严格用于公共安全、国防、基础科学研究、公共卫生、公检法设施等纯公共物品的建设，准公共物品如能源、水利、道路交通、义务教育、供水排水系统、电力电信输送系统、燃气系统等等经国务院认可的国家重点基础设施的建设原则上也可以征收土地。另外法律在作出列举性的规定后应该明令规定一些主要的非公共建设项目，如房地产开发必须排除在征收范围之外。我国人口数量众多，人均占有耕地面积不足世界平均，如果将公共利益的范围界定过宽，动辄以公共利益为名进行土地征收则不利于经济发展，甚至影响人民群众温饱的解决。因此，在我国土地征收立法中有必要借鉴国外“列举性规定”和“概括性规定”并用的方式，结合我国的现实情况对土地征收权的公共目的性进行严格限定，并采取反面排除的方法列举哪些不属于公共利益的范围,以确保土地征收行为在目的上的合法性。笔者认为，我国应根据实际情况，在土地征收中区分公益性用地和经营性用地不同的用地需求，采用不同的立法规制。下述事项的用地可以作为公益性的用地（也即公共利益的外延）：（1）国防建设用地；（2）能源用地；（3）公共基础设施建设用地；（4）水利用地，主要是水库建设用地等；（5）公用绿地等；（6）公共事业、政府机关用地；（7）其他公共事业用地。最后，通过反面列举得形式排除出一些明显不是公共利益用地的情形，如商品房开发用地、高档旅游用地等。即使规定了公益性用地的范围，由于理解的不同，现实中还会出现各种关于公共利益的争议。为此，我们还应该成立一个民选的认定机构，制定详细的认定标准，专门对此类争议做出裁决。对于非公共利益性用地的供给则由市场来保证，由市场来供应。可以模仿城市土地使用权交易，建立农村集体土地使用权的交易市场，在这种交易机制下用地者与供地者属于平等主体的关系，适用民法的解决机制，遵循市场规律。3.2完善土地征收的程序当征收的目的满足公共利益标准后，接下来建立完善的土地征收制度需要考虑的就是征收者是否在征收过程中完全遵守了法律规定的权限和程序。从法理上说，“权限”就是权力的界限，就土地征收制度来说，征收者的权限就是谁有权利进行征收，征收的权限有多大的问题。土地管理法将征地审批权规定由国务院或省、自治区、直辖市人民政府行使避免了征收权行使方面审批层次的不一，便于法律监督。可以说在控制征地权的源头方面我国的立法是科学的，问题的关键是如何对征地权的行使进行规范和限制，也就是说征地权行使的程序问题。针对我国征地过程中各种违法行为频繁发生的情况，我们必须制定一套规范合理的征地程序，建立责任追究机制，严格依照法定的程序征收土地，唯有这样才能约束征地权力的滥用，才能真正保护好被征地农民的合法权益。笔者认为我国的征地程序应该设定下列步骤：（1）发布用地申请公告。公告中说明征地的原因、主体、数量，增强征地的公开性和透明度。（2）进行土地价值评估。政府要请专门的机关对被征土地进行价值评估，然后进行公告，允许公民进行异议和核算。（3）举行听证会。听证会的内容包括两项，一是就是否需要征地的问题进行听证；二是就补偿问题进行听证，听证费用由征地单位进行承担。听证会的成员包括：规划部门、土地管理部门、律师、学者、公民代表等利益相关人及专家学者。（4）司法救济。如果被征收方和政府在补偿数额上无法达成一致，任何一方都可以起诉到法院，由法院处理。如果双方在庭审中还不能达成一致，将由法院依照法律的相关规定确定“公平”的价金数额（参照国有土地使用权转让价格）。3.3改革和完善我国土地征收补偿制度对农民而言，土地就是他们生存的保障。因此一旦国家基于公共利益将其土地征收以后，必需有能够保障其生存的措施，因此，征地补偿费的多少就具有决定意义。当农民的土地被征收时，如果他们得到的补偿金额不能满足其一定时间的生存基本需求，则社会不可能稳定。笔者认为造成我国目前土地征收制度诸多问题出现的根本原因是我国还没有统一的征收补偿立法，关于补偿立法层次多样，存在相互冲突矛盾的情况，规定的内容也不够明确具体。完善这一制度可以从以下三方面进行:1.明确界定产权，合理分配土地征收补偿费。尽管我国宪法明确规定了农村土地归农村集体所有，确立了集体的所有权主体地位，但现实中，我国农村土地产权体系还比较混乱，由于征地过程中巨大的经济利益存在，各乡级政府、村委会、乡(村)经济组织都争当土地所有权主体，都想在土地补偿费中拿走一部分。作为集体组织的成员农民，享有土地的承包经营权和收益权，这种权利属于物权性质的权利，集体所有的财产的最终享有主体应该是本集体组织内部的农民，因此土地补偿费的最终享有主体应该是农民。若这个问题得不到有效的解决，不管征地补偿费有多少，农民分得的部分是非常有限的。因此，在实践中必须把握住农村集体土地的产权的唯一主体是村民公选的村民委员会，他是一个独立的村民自治组织，不受政府机关的干涉。要明确农村集体的财产最终拥有主体只能是本集体内部的农民，任何组织和个人不能从中克扣、挪用土地征收补偿款，否则，要承担相应的法律责任。2.改革土地征收补偿标准。土地管理法规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的610倍”。这种补偿机制存在不合理之处。首先，种植不同的农作物产生的收益是一样的，按照国家的这种不产标准对同一地段的土地补偿费用会存在较大的差异；其次，国家的补偿按照农作物补偿，众所周知，目前农业的阐释非常小，国家按照农作物产值进行补偿后，一旦把农业用地改为建设用地则产值会成百倍成千倍的增长，后续利益农民并没有享受到；再次，这种补偿只是一种直接补偿，没有包括农民离开土地后造成的间接利益损失，从而导致补偿偏低。针对这个问题，应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定，逐步实现以国有土地使用权转让价格作为征收补偿标准，征地补偿时不仅要考虑土地征收前的价值，还要考虑被征收土地的所处位置、经济发展现状等因素。充分考虑被征地农民因失去土地所造成的各项损失(包括直接损失和间接损失)进行市场估价，发挥市场机制的作，让农民参与城市化、工业化所带来的土地增值收益分配。3.改变传统补偿方式，建立健全失地农民的社会保障制度。现在的征地补偿方式绝大多数是货币补偿，货币补偿具有操作简单的特点。但以货币作为惟一的补偿方式，对被征地农民来说，却未必合理。在征地补偿方式方面要考虑农民的后续利益，应建立多种补偿方式并存的制度，使失去土地农民的生活有保障。对于货币补偿存在的不足有：首先，随着经济生活水平的提高，同样的货币的购买力在直线下降，在补偿当时可能农民感觉有很多钱，可几