我市农村改革的思考与建议.doc

以土地流转和农民工市民化为关键全面推进重庆农村改革骆东奇 重庆工商大学我国改革始于农村，不仅极大地解放和发展了农村生产力，而且有力地推动了城市改革和其他改革，深刻地影响着我国政治、经济、文化、社会等各个方面。特别是党的十六大以来，根据科学发展观要求，适应农村改革发展新的形势，全面加强“三农”工作，提出了统筹城乡发展的基本方略，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，出台了一系列指向明确、含金量高的政策措施，如开展社会主义新农村建设、加强农业基础设施建设、全面取消农业税、对种粮农民实行直补、建立新型农村合作医疗制度、实行农村居民最低生活保障制度等，有效激发了农村的积极性和创造性，促进了增粮增收，确保了国家粮食安全，提升了农村竞争力，维护了农民切身利益，农村各项事业取得了重大历史性进步。一、农村发展中存在的五大问题尽管农业发展取得了举世瞩目的成绩，但发展中也存在不少问题。（一）生产方式落后一是农民人均耕地占有量太少。全市人均水资源和耕地资源占有量分别是1479立方米和0.75亩，仅为全国平均水平的3/4和1/2。加之一家一户的经营体制，生产单元太多,很难实现小农业向大农业转变、传统农业向现代农业转变、自给农业向市场农业转变。二是农业组织化程度太弱。我市农村合作经济组织农户入合率仅为20%，不及发达国家的四分之一。经济全球化进一步推进，以一家一户为主体的家庭经营方式，无法适应千变万化的大市场，无法应对日益激励的国际竞争，农业农村发展面临巨大挑战。三是农业机械化水平太低。我市农村特别是山区农村很多还处于“两亩地一头牛”的生产状态。2007年，全国耕种收综合机械化水平不到40%，我市只有13%。落后的生产方式，严重制约着农业现代化进程。（二）生产要素外流一是青壮年劳动力大量外流。随着工业化、城镇化的加速推进，大量有知识、有技能的青壮年劳动力从农村转移出来，很多村子找不到合适的后备干部，党员年龄结构、知识结构和劳动力结构出现断层，农村社会结构发生较大变化，农业生产能力受到较大影响。全市已转移748万人，约占农村劳动力资源的55%。二是农村资金大量外流。由于农业比较效益低下，使农村投入受到影响，国有商业银行资金上存，邮政储蓄“只存不贷”，农村大量储蓄资金外流。2007年末，我市农业贷款仅占贷款总额的4%。资金的大量外流和投入较少，使农业农村发展严重“供血不足”。三是耕地资源不断减少。伴随城镇化的加快，农村大量区位好、土质好、效益好的耕地被征占。据统计，1997年到2007年，我市耕地面积减少近30万公顷。作为稀缺资源的耕地大幅减少，使农业农村发展受到严重影响。（三）基础建设落后一是道路通达通畅差。我市乡镇公路通畅率65%（全国为98.96），行政村公路通达率不到89%，通畅率仅有35%，不足全国平均水平的2/3（全国为63.87）。二是水利设施保障弱。我市农村有效灌溉面积932万亩，占总耕地面积的30%；旱涝保收面积478万亩，仅占总耕地面积的16%。农业抗御自然灾害能力不足，“靠天吃饭”的局面仍未根本改变。三是农村的电力供应和信息化建设、污水和垃圾处理等相当落后。既制约着农民生产生活水平的提高，也影响着农村投资环境和长远发展。（四）社会化服务缺失一是社会事业发展落后。我市义务教育阶段农村学生占60%，但只有1/4的教育资源投放于农村；全市2/3的人口在农村，但80%的卫生资源配置在城市。二是科技推广服务缺失。在历次机构改革中基层农业服务体系都成为改革的主要对象，由于一家一户的经营方式无法维持农业科技服务机构的正常运转，农业科技推广服务体系出现“尴尬”的局面，无法完全履行科技推广与服务的职责。三是保障体系建设滞后。近年来，国家在农村社会保障体系建设方面出台了一些举措，但与城市相对完善的社会保障相比仍有较大差距。农村合作医疗明显补偿不足，农民仍需自费负担高额医疗费用，化解大病风险的能力低。农村最低生活保障起步晚、标准低、范围窄，农民在失业、养老等方面仍然存在较大隐忧。（五）机制体制不相适应一是发展理念上重工轻农。长期以来，受城乡二元结构体制的影响，逐渐形成了重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民的思维定式，尤其在部分基层干部中重工轻农、先工后农的发展理念依然存在。二是管理体制上重城轻乡。在政府机构设置和职能配置方面并没有打破城乡分割的局面，在工作职能上一些部门管理职责都没有延伸到农村，管城市的不管农村，管农村的不管城市，市场经济的管理体制没有完全建立，重城轻乡问题较为突出，难以有效地推进“三农”工作。三是政策制度上扬工抑农。从发展历程看，受工农“剪刀差”的影响，农业剩余向工业转移，“以工补农”尚未形成长效机制。从劳动就业看，农村大量劳动力转移就业，使工业仍以“人口红利”形式剥脱农村价值。从市场机制看，由于农产品关乎国计民生和社会稳定，稍有价格上扬有关部门就会采取综合措施加以调控，而对农业生产资料及其他工业产品价格暴涨则往往束手无策。二、农村改革的重点领域从微观视角看，农村改革就是要解决“人往哪里去的问题”（农村人员的流动、流向问题，农民的素质提升、技能培养问题）、“地往哪里转的问题”（农村土地如何流转的问题）、“钱从哪里来的问题”（农村发展资金从何处来）、“业该如何就的问题”（农民的就业问题）等几个问题。从制度上看就是要着力于深化改革土地流转制度、农业投融资体制、农村产权制度、农产品流通体制、农业服务体系。三、结合我们对农村的研究，就土地流转和农民工转市民谈几点建议。第一就土地流转谈几个建议（一）充分认识土地流转的现实意义一通过土地流转，搭建吸引城市资金的平台。通过土地流转把分散的土地集中起来，改善基础条件，适应城市资金投资需求，满足了发展农业产业的土地条件，支持农业规模化、现化化、高效化的发展。随着土地流转的加快，农村基础设施条件改善，将会吸引有更多的城市资金投向农村，投向农业，拉动农村经济发展，推进城乡统筹发展。二是通过土地流转，推动城市科技和人才向农村流动。通过土地流转，实现规模化经营，产业化发展，带动农业科技进步，吸引农业科技人才下乡，全面提升农村科技进步，提升农民科技素质。三是通过土地流转，提供城镇化的基础和条件。通过土地流转，推进农村经济现代化、农村剩余劳动力非农产业转移，为城镇化提供基础和条件。四是通过土地流转，可以解决效益与公平的矛盾，优化农业生产要素重组和资源配置。在市场结构近似完全竞争的市场经济条件下, 农民市场意识不断增强，农村土地流转可以推进土地、技术、资金劳动力等农业生产要素重组，使农业生产集聚资金、集聚生产技术、吸引优质劳动力从事农业生产，实现优化组合，资源重新配置，提高农业生产水平和能力，实现农业高效。还有促进农民增收、保障农村政治稳定和社会安宁，有利于完善农业基础设施、发展现代农业等方面的意义。（二）因地制宜，鼓励农民创新土地流转模式。传统的土地流转模式有转包、出租、转让、互换、入股、拍卖等，在各地都有实践。十七届三中全会提出鼓励多种形式的适度规模经营，重庆是城乡统筹综合配套改革试验区，有更大的政策空间去创新发展土地流转模式，推进农村发展和建设。充分发挥土地流转对农村建设、城乡统筹的作用，建议大力发展土地入股成立专业合作社和市场化土地流转模式。（三）出台相关政策，推进土地流转1、完善社会保障、释放土地保障功能，鼓励农户流转土地，为土地流转提供原动力。一是制定优惠与激励政策，鼓励农民参与养老、医疗、失业等商业保险和社会保险，可以凭购买的商业保险由政府给予20-40%资金补足，参与社会保险的政府可以按三个1/3鼓励农民参保，即流转土地集体组织出1/3，农民现金支付1/3，政府出资1/3的办法。二是实行流出土地激励政策。即对农村全家户口迁入城镇并转为非农业人口的，由村社集体经济组织依法收回农村土地经营权，在农户交回农村土地承包经营权证书时，给予一定奖励；对长期在外务工经商、有稳定收入来源的农民，自愿退还土地承包经营权的，由集体经济组织与承包农户协商，对剩余期限的农村土地承包经营权给予适当补偿；对自愿退还土地给发包方的农户，根据土地的质量、等级分类，由政府按每亩10003000元给予奖励；优先安排流出土地的农民参加职业技能培训，提高他们在非农领域的就业能力。2、强化财政支持，为土地流转提供外在推动力一是出台税收优惠政策，支持农业生产企业，引导有能力、有技术、有基础的业主参与农业产业化经营。二是财政拿出专项资金，支持农村生产条件和生产环境建设，从基础条件上降低农业生产风险。三是设立专项资金，支持土地流转中介公司从事土地流转代理、土地流转价格评估。四是以政府出资为引导，吸纳社会资金，成立土地流转担保公司，保障农民的利益持续获得。五是财政每年安排与土地流转规模相适应的资金，对土地流转大户及流转合同期限在5年以上实施资金奖励政策。六是对土地流转大户实行金融扶持政策。即对流转土地规模经营耕地在100亩以上、非耕地1000亩以上的龙头企业、经营大户或业主用于添加和更新机耕设备、扩大生产经营规模的贷款，由财政贴息50%。七是对龙头企业、经营大户或业主当年固定资产投资在50万元以上，或发展规模在100亩以上的农业项目，由区政府帮助争取中小企业担保公司优先提供融资担保。3、优化土地管理与体制，为土地流转提供制度保障一是实施农村土地证书工程，出台办法，改变土地权的契约性质或债权性质，以赋予严格物权法意义的土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。二是制定土地使用权流转的相关规定，明确规定流转的原则、形式、期限、工作程序、使用权的确认、管理机构及其职责，以及各方面的权利、义务、纠纷处理及法律责任。并对出让费管理、流转合同文书、档案、签证等做出明确要求。真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。三是完善土地价格体系，加强土地价格的评估工作，对农村土地要进行分等定级、科学评估、确定土地流转价格。科学测算农用地基准地价，农村土地基准地价是土地流转租金的核心，测算农村土地基准地价就是算出评估地区农村土地的平均地价。通过农村土地基准地价的测算，可以为农村土地流转租金确定提供明确依据。要确定农村土地的价差体系，根据农村土地区域条件和本身土地肥沃程度因素确定农村土地的价差体系。要明确农村土地流转的计价方法和租金支付形式，农村土地流转货币计价方法可以参照收益法、市场比较法、购买年限法和趋势预测等确定，并结合农村土地流转的供求关系。四是扶持和发展土地流转的土地股份合作组织、土地信托合作社以及农民专业合作社等新组织形式。土地股份合作组织将土地资产进行股份量化以实现土地实物集中，并按照股份分享收益，实现对土地增值收益、土地规模经营收益等各类潜在收益最大程度的挖掘。土地信托合作社是指在保留土地承包权的基础上，将土地像银行存款一样存入农村土地信用社，土地信用社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定级差性的“存地租金”，定期向农民发放。由“储蓄”而集中起来的土地经过土地信用社的整理和公开招标竞争，出租给种田大户，搞规模化种植和养殖等，这些用地大户要按照所贷土地的地质地力差异和期限的长短缴纳贷地租金。贷地租金高于土地信用社向存地农民支付的“存地租金”。农民专业合作社是土地股份合作组织发展的重要依托，是实现现代农业发展的重要载体。这种组织能解决信息不对称和交易不经济的问题，可以避免交易中的逆向选择和道德风险，实现低成本交易，有利于土地的流转和土地资源的有效利用与合理配置。4、建立土地流转市场，健全土地流转服务体系一是健全市、区、镇、村四级土地流转服务中心，形成体系完整的土地流转服务体系，并鼓励农村基层组织在土地流转中发挥其作用。二是针对土地流转各关键环节，支持土地流转中介服务机构参与。三出台政策、搭建平台，支持土地流转市场建设。四是鼓励农村土地流转证券化，推进土地流转市场发展。五是强化服务型政府建设，为农业生产的生产、销售环节提供必要的信息和政策服务。第二就农民工转市民谈几点建议（一）充分识农民工转市民的重要意义1、提高农村劳动力和土地生产要素的配置效率农民工现象本身是农村劳动力适应经济发展进行优化配置的结果，但传统体制等原因约束了这种优化配置的效果，尤其是农民工的土地资源生产效率大大降低，而农民工受土地及身份制约，其生产效率也不能充分发挥。因此，需要通过农民工转市民消除资源有效配置的障碍，这也是经济增长又一强劲动力。2、使农民工能够公平享有城市公共服务农民工现象带来的一个重大社会问题是农民工为城市经济发展做出重大贡献，却极少享有城市公共服务，这是极大的社会不公，也是农民工问题，乃至“三农”问题引发社会关注的重要原因。农民工转市民是消除这种社会不公的基本途径。3、解决农民工自发流动带来的潜在社会不稳定因素自发流动的农民工在城市经济状况较差，社会地位较低，并且不能进入城市居民的有效保障和管理体系，形成城市的不稳定因素，影响城市发展。同时，农村青壮年劳动力的大量流失也造成农村社会结构的失衡，造成农村社会的不稳定。4、缓解两翼地区的生态压力，保护三峡库区生态环境经济发展过程中的生态环境保护是我国现阶段发展的又一重大难题，并同城乡差距和地区差距紧密联系，农民工转市民是缓解欠发达地区人口和经济承载压力重大举措。结合重庆市“一圈两翼”战略，推进农民工转市民对实现劳动力资源向“一圈”转移，缓解“两翼”地区人口与经济压力，尤其是保护三峡库区生态环境，构筑长江上游生态屏障具有重大意义。5、探索新型工业化和城市化道路，发挥统筹城乡综合配套改革的示范作用探索经济、社会、生态可持续的新型工业化和城市化是当前我国改革发展的主题。农民工现象连结着我国传统工业化和城市化道路的主要问题，农民工转市民的顺利实施是新型工业化和城市化的重要标志。重庆的工业化水平、工业化与城市化关系和城市化特征都具有代表全国的一般性，因此重庆市的农民工转市民工作是探索新型工业化和城市化道路，发挥统筹城乡综合配套改革试验的示范作用的关键。（二）推进农民转市的办法与政策建议1、鼓励农民退出土地承包经营权与宅基地以可选择退出承包地和保留承包地两种形式，鼓励农民转市民。农民转市民，可以按两种方式，即一种是完全退出承包土地和宅基地，另一种是保留承包地和宅基地。退出承包地除按青苗费和土地附着物补偿。还包括土地承包经营权按当地平均租金和剩余承包年限贴现补偿土地收益金。土地收回后暂由区政府处置，委托土地中介公司出租，村民和村集体优先租用，如果村集体能够补偿安置成本及利息，则村集体有权回购。保留土地收益权的承包地转由土地中介公司代为出租，农民按土地流转拿租金。退出宅基地的按平均租金50年（期限再议）贴现补偿，再按征地标准补偿建筑物成本。土地收回后暂由区政府处置，委托土地中介公司出租，村民和村集体优先租用，如果村集体能够补偿安置成本及利息，则村集体有权回购。保留宅基地的宅基地及建筑物转由土地中介公司代为出租，不予补偿。进城农民仍有权参与与其土地直接相关的决策，承担直接相关的土地义务。2、加强农民转市民的就业培训政府纳入专项资金，开展农民工转市民培训，多开展定向培训、订单培训，只有农民拥有一定的就业能力，从事非农产业工作，实现非农就业，才能保证转市民的成功和城市化的质量。3、健全农民转市民后的养老、医疗、低保和失业保险根据区域差异，尽快推进城乡一体化的养老、医疗、低保水平。集中资金提供失业救急补助，在进城农民中实现失业保险全覆盖，必要时建立专项保险扶助基金。4、实行农民工转市民的可逆操作实行农民工转市民的可逆转，即农民工转市民后可以再转回农民。已退出宅基地农民工可租住现有农民住房或集中安置住房，保证有屋可居；保留宅基地的在原宅基地未调整，住房未拆迁的情况下可在委托中介合同允许的情况下中止与土地中介公司的委托关系，取回自用。已退出承包地的可通过土地中介公司协商租种，未退出承包地的在履行以其承包地为标的的相关合同协议的前提下，可选择从土地中介公司收回承包地，或从土地中介公司租种承包地。要想真正使这次农村改革发展取得实效,必须还要有两个认识，处理好两个关系，注意两个问题，并以此作为我市农村改革发展工作中，制定相关工作任务、政策措施的原则。“两个认识”。一是我们必须承认农业的比较效益低。当然一些城郊结合带，发展林果经济还是有不错的收益。但对多数农村而言，仍以粮油种植为主，每亩不算人工，年收入200-300元已经较好，因此以户为单位的分散经营，农民根本无法致富增收。二是认识对农业的投入水平仍然很低。尽管中央连续5年出台关于农村发展的一号文件，尽管中央采取取消农业税、加大直补力度等措施。但相对于工业、城市建设以及其他产业发展，各级的投入仍然较少。“两个关系”。一是处理好土地流转（或者说规模经营）与农民增