冷战时期欧洲的信心建立措施.doc

冷戰時期歐洲的信心建立措施對現階段亞洲的可能意義一、信心建立措施之回顧肇端於以物易物概念信心建立措施（Confidence Building Measures，CBMs）是一個特殊用語，通常是一種具有軍事性質的手段。這個用語最初在討論有關歐洲安全議題時，人們就曾普遍地使用。當歐洲安全議題第一階段的討論告一段落時， 1975年在赫爾辛基簽署了歐洲安全暨合作會議最終議定書（The Final Act of the Helsinki CSCE Conference）。 在此之前，也就是1972年進行多邊預備會議的時候，包括瑞典在內的一些中立、不結盟國家曾以不正式的聯名方式建議討論低盪（Detente）的軍事面，尤其是所謂的信心建立措施。雖然此項建議一度遭到包括法國在內的歐洲大國反對，最後還是通過了。各國願意討論信心建立措施只是相互折衝的一部分。東歐集團國家以軍事機密為顧慮，不願意提供任何西方國家資訊，但是對於相互接受與承認所劃出的疆界，卻情有獨鍾。西方國家對於疆界議題興趣不高，卻相當關注敵對陣營內部的軍事事務以及東歐的人權。因此雙邊最後所達成的協議好比是一場物物交易，以承認疆界（亦即西歐、加拿大、美國之退讓）交換人權措施和軍事信心措施之進行（等同蘇聯與東歐國家之退讓）。歐洲安全暨合作會議最終議定書內提到信心建立措施需在後續的會議中繼續討論，於是在1983年結束的馬德里第三次歐安會議上，通過了確定的法規，接著一連串的信心與安全建立措施會議先後於斯德哥爾摩和維也納舉行，出現了1986年的斯德哥爾摩文件以及1992年的維也納文件，兩份文件對信心建立措施都有所規範，內容較為周延，還涉及強制性的現地驗證。蘇聯軍方並不歡迎信心建立措施，所以赫爾辛基議定書和斯德哥爾摩文件顯然只具有政治約束力，而不具有法律的約束性，例如維也納文件的第156節對此即有清楚的說明。 一個耗時費力的過程歐洲經濟共同體最初的九個成員國，是啟動歐洲安全議題的主角。這九個國家當時準備發展的方向是歐洲外交與安全政策之合作，使之成為我們今日所見到的歐盟重點工作之一，目標則是國際政治舞台突顯出歐洲的身分認同。所以早期歐洲安全議題萌芽時，美國是興趣索然的，蘇聯則是興致甚高。赫爾辛基議定書簽訂後，東西兩大陣營出現了長時期相互不信任的局勢。這段期間雷根總統推出了星戰計畫，由於一時之間的軍備競賽所導致的關係惡化，再次使雙方體會出協談之必要。關於這方面的具體行動之一是針對裁軍和安全議題成立了獨立運作的帕爾梅委員會（Palme Commission），由當時的瑞典首相帕爾梅（Olof Palme）擔任主席，蘇聯學者亞伯托夫（Georgij Arbatov）和美國國務卿范錫（Cyrus Vance）也分擔了要角。帕爾梅委員會針對當時熱烈討論並成為今日主要共識的共同安全（common security）理念提出了若干原則性之概念，包括人類不可能打贏核戰。帕爾梅委員會所提的若干概念是爾後歐安會議堪稱成功的前提，也是信心建立措施被視為重要手段的條件。若沒有這些前提與條件，歐洲就不可能出現信心建立措施討論的過程，特別是在多年的相互保證毀滅（MAD）、打贏核子戰爭的聲浪影響之下。 信心建立措施本質上並不是特別重要，但是東西兩大陣營當時所希望的是有一些具體的憑據，可以證明緊張關係已經減緩，因此信心建立措施是具有象徵意義的，該措施大幅地加速了東西陣營關係之改善。所以，若說信心建立措施是歐安會議最重要的成果，這種說法也並不離譜。有關歐洲安全的討論歷時廿年，其所產生的互信氛圍是促成舊蘇聯垮台、東歐集團瓦解、冷戰二元對峙終了的最重要關鍵之一。為了避免誤會，我們還是必須在此強調不是新產生的互信氛圍本身足以結束冷戰，新的互信氛圍是雷根與老布希總統的政策和舊蘇聯的回應有以致之。所以說，互信氛圍是前提，不是原因，而卻是必要條件。接下來讓我們回顧一下當時所決定的信心建立措施內容，了解所涵蓋的範圍以及需要配合的工作。1992年維也納文件內的信心建立措施內容n 參與信心建立措施的國家同意每年十二月十五日前，按照一份長達四頁的清單交互部隊資訊。n 凡主要武器裝備合乎一份長達五頁的規格清單者，比照上項規定交換資訊。n 凡屬主要主器裝備系統研發計畫者，比照上項規定辦理資訊交換。n 軍事預算比照上項規定交換資訊。n 信心建立措施適用於具有軍事性質的重大危安事件，對於派駐觀察員以驅除軍事顧慮等作法均有補充規定。n 每一參與國家應安排軍事基地參訪、軍事互訪、主要武器展示等活動。n 每一參與國家同意針對軍事活動按照一份長達五頁的條例事先發出通告，按照一份長達五頁的規定安排軍事觀摩，並提供年度軍事活動行事曆。n 一份長達十一頁的規定，述及各國依循、驗證、檢查、評估之辦法。n 各國同意建立特定的通信網路以及年度會議機制，以利信心建立措施之評估。以上措施堪稱全面而周延。二、信心建立措施在全球脈絡下的審視赫爾辛基議定書、斯德哥爾摩文件與維也納文件逐一確立之後，國際社會對歐洲的信心建立措施以及經驗開始出現嚴肅的思考。聯合國政府管理專家們在1979年的報告指出信心建立措施可以提供借鑑，原因在於：第一、一國不安全感主要來自他國資訊不明的軍事活動。第二、信心建立措施有助於推動軍控與裁軍。然而，若干第三世界國家（以亞洲為最）反對歐洲版本的信心建立措施，反對原因在於：第一、歐洲以外國家有不同的威脅，渠等威脅極少源自直接的軍事衝突或是奇襲，泰半是種族、宗教、經濟衝突等非傳統議題。第二、信心建立要在更寬廣的架構上才具有較為重要的意義，不能只依賴片面一個部分，或只有在軍事方面。第三、每一個議題都需要發展出信心建立措施，而且必要考量到各個案例的特殊性。其他必須考慮的事項是：彼此猜忌的兩國在嚴格執行信心建立措施方面固然需要有周延的協定，但是如果信心建立措施的目的是政治面大於軍事面，則為利發展出關係，協定的需求底線可能有必要寬鬆一些。當敵我關係不是清楚界定時，信心建立措施正可提供有效的平台，有利於謹慎行動，所以說，信心建立措施是一種拉攏敵對兩造間關係的一種低成本戰術。在另一方面，即或批評歐洲信心建立措施的人士也承認，對於信心建立措施的辯論、協商、執行等過程有助於參與該項議題的國家，能更加感受到他國對某項議題的觀點和詮釋，透過降低誤判與誤會，歐洲信心建立措施最明顯的優點是戰爭風險於焉降低。信心建立措施同時為國家行為營造出原則、規定、規範和標準依據。事實上，某些軍事作戰行動的相互低調因應，是能夠降低衝突風險，改善國家間關係的。三、信心建立措施的前提所以，信心建立措施原典的意義是以軍事為本質，以多邊執行為其過程的。各國預防式的反應措施具有從臨時性手段，發展為全面方案的傾向，後者也被稱為信心建立措施（雖然支持原典的信心建立措施人士頗不以為然）。歐洲版本的信心建立措施是以宣示意義為主，當然這只是政治上的束縛，不具條約之約束力，但是似乎也如期運作著，並在此過程當中最終引導出互信。然而必須指出的是，互信也是所有參與國家樂觀其成，合乎各國利益的結果。某些人士提到：互信的結果與信心建立措施的推動兩者，究竟是個雞生蛋抑或蛋生雞？這個問題其實不重要。重要的是政治意願，而政治意願是由兩造之間來解讀的。也有人提到：是不是過程要比信心建立措施來得更重要？互信會不會是透過討論信心建立措施時產生，而不是藉由一套信心建立措施規範而產生？這個問題其實也不重要。從1972年赫爾辛基會議到1992年維也納文件頒訂，這廿年間絕對是建立互信的意願和信心建立措施的互動，信心建立措施以及討論過程相互支持，互為彼此存在的前提，兩者斷非相互排斥的。四、亞洲和歐洲信心建立措施前提之比較信心建立措施不盡然以同樣的效果影響每一個國家，這是一個事實。本人必須在結論處強調兩國幅員、資源、人口規模、軍事實力不對等時，不僅是不安全的肇因，也是發展信心建立措施的瓶頸。歐安會議時北約提出軍事動員先行照會的建議，挪威陸軍反對，原因在於動員是其因應軍事立即威脅時的最後依賴手段。1995年東協國家倡議東南亞非核區條約遭到中共與美國批評，原因是中共在該地區仍有領土爭議，美國則認為該條約約束了美國海軍的作戰行動。其次，透過信心建立措施促進合作與對話不盡然確保安全。有效的信心建立措施需要清楚明確的執行手段以及對各方的再保證，所以只有積極的合作能達到此一效果。亞洲類似東協這種國際組織架構，其實不是完全受到規章約束的，相對而言，歐洲建立出的機制結果，無論是單一國家層面或是集體層面，一直具有自願性質的約束力。亞洲的多邊主義目前仍屬萌芽階段。中共與亞洲其他國家迄今仍未將新興的亞洲多邊主義視為具有約束力的機制。另一個問題是：信心建立措施是不是要約束國家所享有的自主權？個人認為，就像東北亞亟待建立的共同安全概念一樣，這是一個必須努力反思的問題。我們今天經常聽到的有關東亞諮商組織等意見語說法，是不是一個穩定、可預判、按規範行事的區域子系統之開端？五、以歐洲經驗為啟蒙的亞洲信心建立措施中共和臺灣之間發展關係的前提是中共不承認台灣是一個國家，因此談信心建立措施本質上就是一個雙邊的問題，何況中共不能接受臺灣在多邊論壇上佔有一蓆之地。於是我們推出的結論是：臺灣和中共的信心建立措施必須從衝突解決的面向切入，所謂衝突解決，意指處理結構上的不相容處，相互接受彼此的存在。就某種意義而言，這種境界已經達到了，目前臺灣和中共間的非官方管道隨時在溝通著，這是很重要的一步。一項推理實驗且讓我們進行一項推理。美國和中共在亞洲必須仰賴亮麗的經濟表現，兩國都積極的致力於中東到亞洲一線海上石油交通之安全。所以，基本上美國對於中共與台灣在能源方面的信心建立措施應該是採正面的立場，中共和臺灣是可以以一種無關乎國格的架構進行合作，例如兩造之間可以在台灣海峽以聯合商業的型式，遂行石油之探勘。上述合作模式可以擴充到石油的海路運輸，路線可包括中東與非洲的油田，合作對象也可以包括日本和南北韓，探勘範圍可以包括具有爭議的領海，由此可以進一步延伸到軍事性質的信心建立措施，包括防止意外事件、海域油田附近之戰備整備以及安全演習。許多措施的效果很可能是不對稱的，一方獲利，可能是另一方的損失，所以不能不加以考慮。例如，一般認為兩岸貿易利於中共，不利於臺灣。因此必須要有一套雙方願意展現出來增加互信的象徵措施，同時該措施是對雙方均有利的。六、對亞洲信心建立措施之觀察從經濟領域推出信心建立措施的第一步可能有助於安全關係，這方面要能成功的基本條件是：雙方要有推動到底的積極意願。所以，似乎有必要在任何潛在的計畫內先達成最基礎的互諒，包括刻意推動若干安排，將之既作為信心建立措施的一部分，也兼具象徵意義，而不必將這些安排視為實際操作的措施。信心建立措