优化公共行政运行机制的决策探索.doc

优化公共行政运行机制的决策探索2010年10月第27卷第5期三明学院JOURNALOFSANMINGUNIVERSIrYOct.2O10V01.27No.5优化公共行政运行机制的决策探索张再欣(闽西职业技术学院文化传播系,福建龙岩364021)摘要;采用工商企业管理的理论,方法和技术对公共事务进行管理是当前公共行政管理改革的主流.但公共行政管理职能的特殊性,使这一外力无法触及大部分公共事务的管理.公共行政职能的改革只能从其内在的运行机制上寻找路径.针对管理运行的不同程序和层面,拟制可操作的有效制度措施,对各个层面加以约束,控制,以提升公共行政管理绩效.关键词:公共行政;优化管理;运行机制中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1673-4343一(2010)05-0432-04AnExplorationofOptimizingPublicAdministrationsOperatingMechanismZHANGZaixin(DepartmentofCultureCommunication,MinxiVocationalandTechnicalCollege,Longyan364021,凡训Abstract:Usingbusinessmanagementtheories,methodsandtechniquesinpublicaffairsmanagementiscurrentlythemainstreamofpublicadministrationreform.Howevethespecialnatureofthefunctionsofpublicadministrationmakesmostofitsaffairsuntouched,itlltheexternalforce.Therefore.thepublicadministrationreformofmonopolymanagementfunctions啪onlyfindthewayfromitsinternaloperatingmechanism.Accordingtodifferentproceduresofthemanagementandoperationlevels,theeffectivesystemmeasuresareformulatedtocontrolandprotecta11levelsinordertoimprovethepubficadminLaationperforman.Keywords:publicadministration;optimizationmanagement;operatingmechanism公共行政管理.是指具有公共行政权力的机关根据社会现实的需要和可能.不断制定并执行特定的社会公共事务管理目标方案的过程.公共行政管理的主体是具有公共行政权力的特定的有权机构.它所管辖的是那种有投入却没利润回报的事务.成了公共物品和公共管理唯一的生产者和供应者,具有自然垄断的属性.公共行政管理的内容是特定的社会公共事务.即向社会提供的是公共物品和公共管理.所谓公共物品(publicgoods),是这样一种商品,其益处不可分割地散布到整个社群之中.不管特定的个人是否愿意消费这种公共物品【】D.而公共管理则是公共部门为了规范社会政治经济的有序运行和满足公众生产生活需要.对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理.无论是提供公共物品还是提供公共管理.其运行都必须投入成本.公共行政管理主体投入管理运行的成本是政府运用权力资源从纳税人的手中征集而来的.另外.公共事务的管理不必受刚性的投入产出比的约束.因此,公共行政管收稿日期:20100819作者简介:张再欣(1955一),男,福建龙岩人,副教授.理运行的投入多是大手大脚甚至是不计成本.结果是投入产出比低.公共行政管理运行的产物多为公众所共有而非归属于管理者.公共行政管理者往往不会把公共事务当成是自己的事.更不会殚精竭虑地计划着以最小的投入去获取最佳收获,他们可以不计成本大把大把地投入.另外,管理的最终结果即使是失败.管理者也无须承担责任.现阶段我国公共行政管理仍实行集体领导负责制,在这种领导体制下.如果决策失误而造成重大损失.也难以追究责任.因为是集体决定.故出错理应集体负责.可法难责众.故大多是不了了之.根据上面的剖析.公共行政管理不会考虑公众的需求和是否乐意接受其公共物品及服务.其管理效率低是必然的.为提高公共行政管理绩效,学界专家开出了药方.如采用工商企业管理的理论,方法和技术.强调顾客导向,引入市场竞争机制.将非公共物品的生产和管理推向市场运作,公共物品及公共服务中可以推向市场运作的.政府也不直接生产,而只充当安排者,即指派生产者第5期张再欣:优化公共行政运行机制的决策探索给消费者.指派消费者给生产者,或选择服务的生产者II2c嘟)通过安排企业竞争,以最低成本生产公共物品或提供服务给消费者.市场竞争机制能有效提高相当一部分公共管理的绩效.但社会公共事务中的绝大部分事项须由公共行政管理机构独家经营,这是外力所无法触及的.因此,目前公共行政管理仍然存在.并仍然存在一些不良现象:政府管制较多.市场机制作用没能得到充分发挥;政府对经济领域的干预较多.政府职能越位,错位,缺位现象仍然存在;政府内部决策职能与执行职能不明确.一些部门忙于具体事务,疏于决策,重审批,轻监管.既当裁判员又当运动员,缺乏有效的制约机制;地方或部门利益观念强,而公共意识和公共责任感不强等等.翻(p48)故要根治公共行政管理低效问题.还须从其内在的运行机制上找路径.针对公共行政管理的不同程序和层面.拟制有效并可操作的方案.对各个层面加以约束,控制.以提高公共行政管理绩效.一,获取详实的决策信息管理过程其实就是不断决策并执行决策以实现设想目标的过程.做决策,首先得获取信息.信息是决策的中介依据.信息无处不有.但公共行政管理做决策的信息应是直接反应公共事务本质现象及与之相关联的信息.作为管理者.必须站在管理全局的高度上把握信息.保证信息搜集的方向不出现偏差.人都会有自己的偏好.而偏爱于某一方或疏远另一方.必然会导致信息的搜集与利用上产生偏差.进而做出不够准确和科学的决策.因此.管理者应时常主动检查搜集管理信息的系统及其数据库流动和存储的各类信息的比例和结构是否与管理工作相符合.同时.要谨慎审视其决策事项所利用信息是否周全.发现信息结构不合理.则应采取措施调整并优化信息结构.确保决策所依据的信息有一个科学合理的结构和比例:发现直接反映管理事项本质及与之相关联的信息搜集不全,则应及时补充搜集.以保证公共行政管理科学决策的需要二,凸显重点的决策问题搜集的全面,真实,系统的信息,并非都可以直接用来决策.面对错综复杂的公共管理事务和庞杂的海量信息,管理者此时须有高度清醒的头脑,运用科学的方法,对信息进行分类,筛选,综合处理,使之系统化和条理化.通过梳理使有明显问题的事务凸显出来.在管理中.所谓问题.是指应有状况或理想状况与实际状况之间的差距.例如.人们期望的社会生活是祥和安宁的.最好是路不拾遗.夜不闭户可现实生活中却时有飞车夺包,入室抢劫等现象的发生即现实的社会生活并没有达到人们所期望或理想的状态.公共行政管理者必须设法消除实际情况与人们期望的应有状况之间的差距.解决这一问题也是公众赋予公共行政管理者的职责换言之,管理的过程首先是发现问题并确定重点问题的过程.至于如何寻找问题.首先是采取比较的方法.如把本地的社会事务管理状况与环境条件相近的区域,部门的状况.或把现状与人们期望的状况进行比较,通过比较.便能发现区域之间,部门之间,现状与人们期望的状况之间存在的差距.差距大,则说明存在的问题大.这就需要管理者想办法消除这差距.此法适用于国计事务的管理,如把我国的国民经济发展水平与亚洲四小龙的经济水平进行比较,两者之间就存在明显的差距:又如科技,教育发展状况也可以进行比较.其次是采取体察探访的方法.即深入到民众之中,体察他们的生活情况.倾听他们的呼声.也能发现社会存在的严重问题这特别适用于捕捉民生问题的管理事务.如物价问题,交通问题,环境问题,社会治安问题等等.只要存在严重影响民生的状况,公众必然呼吁,倾诉,管理者接受了此信息.就能了解问题的严重性.并择其重点想办法加以解决.以安民心?第三是推演测算的方法.即采用科学的数理统计分析的方法.对一些社会事务的相关因素进行推演测算.从中发现有问题的管理事务.这特别适用于发现当前对社会生活尚没有明显妨碍,暂时还说不上是问题的社会事务的问题.它所发现的问题.都是未出现恶化的.有的甚至是当前尚能满足人们需要的好的状况.但根据数据变化的规律.可以推测这些状况在未来将产生不良的结果.因此于现时就采取措施.促成这一社会现象向更好的方向发展以满足人们需要.或者是抑制,取消,推迟违背人们需要的社会现象由于是在事态尚未恶化之前就采取措施.矫正起来相对简单容易.因此.进行推演测算是一种高绩效的管理模式.我国解放后进人和平建设年代.医疗技术和生活水平在不断提高.人VI的减损率降低.人均寿命得到提升.在四亿五千万这样大的人口基数上进行繁衍,其增长势头甚是迅猛.马寅初先生对各方面因素进行推演测算后认为.中国的人口这样增长下去,5O年后就是26亿了.于是.他提出严正忠一434一三明学院第27卷告:控制人口,实属刻不容缓,不然的话.日后的问题益形棘手,益难解决.【4】(P4s)可当时我国高层决策者认为人多力量大,夸大了人作为生产者的积极作用,忽略了人口众多所带来的制约的问题.由于无节制生育.人口快速膨胀.成为制约中国经济快速发展的因素之一.今天来解决中国的人口问题,大搞计划生育,其耗费是巨大的,为解决这一问题而衍生出来的社会负面现象更是严重因此.公共管理更应积极促成决策机构致力于主动管理,特别是重大的经济,社会事务管理.要把社会和生活问题解决在萌芽状态.从而达到减少管理费用,提高管理绩效的目的.三,确定合理的决策目标确定决策目标.即将有问题社会事务的差距消除到什么程度.通常情况下,人们的需要总是超出现实实际的可能,希冀事事都能尽善尽美.然而.任何一项决策要付诸实施,必须具备实施的现实的条件.以理想而不是基于现实来确定决策目标.这种决策明显脱离现实实际,执行效果肯定是不能令人满意的,有时甚至使决策目标完全落空.美国着名管理学家德鲁克在深入研究执行失败后断言:政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标.圈(n睇埘)例如,路不拾遗.夜不闭户应该是理想的社会生活境况之一.可现实生活中物质财富还不是那么富足.贫富悬殊情况还相当严重.人们的精神境界也远未达到大同世界的境地.在这样的现实环境下确定这样的目标.其结果必然落空.因此,决策目标的确定必须基于现实可能实现的条件.需要须受制于可能.四,拟定可行的决策方案找到问题并确定把这一有问题社会事务的差距消除到什么程度.接下来就是拟定可操作的具体方案.拟定实现目标的方案要把握两个原则:一是方案在整体上要详尽.一个完整的方案首先应有主体方案.这是从正面保证决策目标实现的方案.它的设计应该是详尽的,把方方面面的因素都纳入其中,并有明确的,可实施操作的应对措施.同时.还应有可供检查监控的措施,从侧面保证执行时能不折不扣.最终如愿实现预定的目标.其次是应变方案.这是决策者预先设想在执行主体方案过程中有可能发生意外变化时的应急方案.一旦执行中出现这样的变故.立即启动预案,首先控制住变故因素,然后根据实际情形来处理.若变故不大.则对原方案修复校正后继续执行主体方案以实现原决策目标;若变故过大.原决策方案已无法继续执行,则应及时另辟蹊径,重新决策.以避免造成重大损失.第三是临时方案.决策是一种指向未来的活动,在未来的执行过程中.其主,客观因素都是在变动的.当这些变动的因素超出我们在原先设计时的预料时.管理者应处变不惊.当机立断,采取临时性措施,首先控制住事态恶化的趋势,然后再设法扭转危机.如我们翻番奔小康的决策作出后,以美国为首的西方资本主义国家曾对我国进行经济制裁.使刚复苏的中国经济立即陷于颓蔫之势.在对外寻求无门的情况下.中央政府决定集中财力投入基础性建设.同时出台诸如降低存贷款利率,开征利息税等一系列临时应急方案,刺激居民消费.拉动内需促发展.控制了经济滑坡颓势,扭转危机,平稳过渡,实现软着陆.故决策者在制定详尽的整体方案时.一定要预先留有余地.到了实际执行过程中.一旦出现意想不到的状况.才有办法采取临时性措施插入正在执行的主体方案中以抑制状况恶化.二是方案应具有差异性.解决大的公共事务问题,都得设计两套以上的方案,决策者在决策时,可对方案进行比较,从中选出一套最佳方案,或另优化,拼接一套最佳方案.方案的选择应设计比较的标准.诸如:优化标准投入最少,副作用最小,而收效最大;时效标准同样的投入却能在最短的时间内完成预定任务而达到目标等.决策方案选择确定之后.为确保该项决策万无一失,还应该对方案再进行论证:一是看据以决策的信息是否全面,真实,充分.即确认决策者考虑决策时所依据的信息是否具有使用价值.是否存在以偏概全,以假乱真的信息干扰,还有哪些重要参考资料尚未掌握.二是看此项决策是否属于管辖职能中必需和应该处理的事务.管理者应牢牢把握其决策的应是那些关键的,对全局发展起至关重要作用的事务.在管理过程中,只有抓住重点.抓住关键.才不至于出现管理的混乱局面.三是从权责与法规的角度分析这项决策是否与国家方针,政策,法规一致,是否与上级,相关职能部门及本机关的其他决策相符.四是看决策目标是否有实现的可能.即看此项决策所要解决问题的条件是否已经具备.决策在何时作出才最恰当.五是看决策内容是否规范.即决策的程序是否规范,科学,合理;决策的执行是否完善和可操作;执行的监控是否严谨规范.六是看该决策在单位和组织的整体中所产生的综合效应及对眼下和将来的影第5期张再欣:优化公共行政运行机制的决策探索.435响任何决策都得对其整体与局部,内部条件与外部环境,当前利益和长远利益,主要目标和次要目标进行综合分析.全方位考虑其综合影响.使决策在系统中起有益的促进作用七是小规模试点修正方案即对重大决策的初定方案.应先到基层进行小规模试验探索.根据实践进一步调整修正方案,取得成功经验后,再由点到面地进行推广.决策依此操作论证之后.该决策方案应该具有较大的可行性.应该能产生良好的执行效果.五,保证准确地执行方案落实决策目标的唯一渠道是执行决策方案.把设想转化为现实.但决策在执行中还时常会出现偏差.一是决策方案本身的问题,即决策在制定过程中虽经反复论证.但因决策是对未来的一种设想.对影响决策方案的各种主,客观因素的发展变化都是在推测和估计的基础上在实际执行过程中,各种因素的发展变化超出人们的设想.这样设计出相应的应对措施.很可能会与决策方案相抵触.设想的决策目标可能与实际可实现的目标差距太大,根本无法实现.二是执行决策人员的问题.执行人员的问题有两种情况:第一种是执行者的理解能力的问题.无法准确理解决策方案.因此偏离决策目标方向.造成执行结果无法达到预期目标;第二种是执行者的品质问题.他完全能理解决策的意图.但执行这一方案会使其既得利益受损.于是拒不执行.或恶意歪曲理解决策方案再执行,或绕过决策方案的限制有选择地执行.基于执行存在如此复杂的状况.公共行政管理者要对决策方案的执行进行全程的监督控制.要全面掌握执行的所有真实信息.要根据实际情况,对偏差原因作全面的分析.并针对发生偏差的不同情况及时作出纠偏决策.如果是属于决策方案本身的失误,不具备执行的环境条件.则应终止错误决策方案.降低损失.如果是属于决策方案执行过程中内外环境变化超出预计范围.使原决策方案无法继续执行.则或调整修正决策方案,继续执行如果是执行者不理解决策方案的要求,这有可能是因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的.很容易引起人们的误解.从而导致政策执行的失败6(P212-222).面对这种情况,则应对决策方案进行调整修改.使之明确,清晰,以