行政法部分讲稿.doc

行政法与行政诉讼法教学大纲课 程 简 介 行政法与行政诉讼法是我国教育部确定的法学专业14门主干课之一。我国的行政法制建设自20世纪80年代中期以来，已有了突飞猛进的发展，行政立法已逐渐完备，行政法与行政诉讼法学的理论已趋于成熟，因此行政法与行政诉讼法已是我国法学教育中不可缺少的一门法学主干课程。广大法律院、系学生，国家行政工作人员和司法工作人员都迫切需要学习和掌握行政法与行政诉讼法的基本理论和基本知识。 我国行政法与行政诉讼法内容丰富、涉及面广、表现形式多样，要在这一门课程的讲授中将其全部包容是不可能的。根据我们多年来的教学体会，我们尽可能着重阐述我国行政法与行政诉讼法的基本原理、原则，即把全部行政法规范中带有共性和指导意义的基本理论和内容归纳集中加以阐述。通过学习这些基本原理，便能初步掌握我国行政法与行政诉讼法的总体轮廓，为今后从事行政法制工作提供重要的理论指导，为以后学习各部门行政法或各类具体行政法规范打下必要的基础。教学内容“行政法与行政诉讼法”课程体系的基本构架如下： 第一部分为行政法学理。主要对行政法的一系列基本问题进行讲授，其中包括行政法学、行政权的趋势、行政法的基本观念、行政法的渊源、行政法的基本原则等重要内容。 第二部分为体制行政法。包括体制行政法的构成、行政组织的基本问题、行政主体、公务员、行政编制。 第三部分为行政行为法。包括行政行为法的构成、行政行为的基本问题、抽象行政行为、具体行政行为、行政程序。 第四部分为行政救济法。包括行政救济法的构成、行政监察、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等内容。 “行政法与行政诉讼法”课程体系的教学内容以中国行政法治的基本状况为核心，对我国重要的行政法典进行讲解，如行政组织法、公务员法、行政行为法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。对我国行政执法以及行政法的适用和实施进行讲解。通过行政立法和行政执法的教学让学生掌握中国行政法的基本制度，熟悉行政法治的基本状况，并初步掌握行政法治实践中需要的一些基本知识和技能。 教学方法与教学手段 本课程采用多种教学方法和教学手段，主要有： 第一，统观全局法。“行政法与行政诉讼法”的教学是从该门课程的本质上、整体上全面地相互联系地进行教学，将行政法治的精神与有关行政法律规范有机地衔接起来，即透过现象，不限于局部，避免片面、孤立与割裂。这样可以让学习者整体把握行政法与行政诉讼法的基本原理。 第二，历史分析教学法。即从发展和变化的观点出发，历史地现实地分析行政法与行政诉讼法相关制度的过去、现在以至未来的趋势，即考察其全过程，不使之处于凝固或静止的状态。因为，我国行政法治处于不断的发展过程中，每一时期的行政法治都是每一时期政治、经济、文化状况的反映，这些因素也必然地反映在行政法与行政诉讼法的理论研究中。因此，我们在教学中尽可能对每一个问题采取历史分析教学法，实际就是一种动态教学法。 第三，比较分析教学法。比较是分析与认识行政法与行政诉讼法基本原理的重要方法，动用它可以深入了解行政法与行政诉讼法的基本特征以及与其它事物的异同之点，从而分辩优劣，决定取舍。主要是大陆法系与英美法系相关制度的比较、大陆法系之间相关制度的比较、本国不同时期相关制度的比较等，通过比较，使学生不仅了解国内行政法制度，也能了解外国行政法制度；不仅了解现时制度，也能了解历史上存在的相关制度。 第四、实证教学法。行政法治不是空洞的理论，在教学中必须和中国以及外国的行政法实践结合起来，因此我们采用了实证教学法。一是在教学中贯穿大量的法律法规，二是在教学中引用大量的案例进行分析，以此来加强学生对行政法理论的理解。我们专门还开设了“行政法与行政诉讼法案例”教学课程，效果很好。 第五、广泛运用多媒体教学和网络教学。在华东师范大学本科“行政法与行政诉讼法”教学中，绝大多数任课教师都制作了专门的多媒体和网络课件，这样可以让学生更直观地掌握该课程的整体脉络，与传统教学方法相比更具新颖性和趣味性，能更多地吸引学生注意力。第一章 行政法的基本概念 本章学习目的和要求：通过这一章的学习，掌握行政、行政法的概念，认识行政法的特点，了解行政法的渊源。掌握行政法关系的构成和特点，理解并掌握行政机关在行政法上的权利、义务的统一性和行政法律关系的不对等性。了解行政法学在世界范围内的起源和发展概况。 第一节 行 政 一、行政与公行政 行政法与行政的关系十分密切。要了解什么是行政法，有必要先了解行政的概念。 行政是行使国家权力的活动；机关、企业、团体等内部的管理工作。行政有公行政与私行政之分，行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政。公行政不仅包括国家行政，也包括非国家公共团体、组织的行政。 （一）资产阶级学者的观点 1、德国行政法学家马叶尔：行政是可以不必依据法律而进行的为实现国家政治目的的活动。它牵涉到两种关系：行政与国家的关系；行政与法律的关系。 国家实现国家目的。在回答行政与国家的关系时他回答的很有道理。但没有指出行政就是国家活动。 法律不必依据法律，这一点恰恰违背了一般原理，连资产阶级学者也不 能接受。 2、美国的古德诺：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。他最初看到行政是国家意志的执行。而且古德诺把行政与政治加以区别。他认为：政治决策行政执行这种区别比较准确 3、日本的美浓郎达吉：行政是立法、司法之外的一切国家活动。（与立法司法相比较谈行政，有所进步。） 4、台湾：行政是国家统治权所发生作用的一种，除法定不属行政外，凡依法规定的以完成国家目的行为皆属行政。 如果把以上定义加以概括就可以看出行政和以下名词含有联系：行政决策、国家目的、国家、统治、法律、政府、立法、司法、政治、执行 资产阶级法学家给行政下定义时已经提到了十大词语，可见与十大词语的关系和十大词语的提出是由许多人提出，而且各人对行政与这些名词之关系的回答不同，后面我们再分析。 （二）我国学者关于行政的定义 1、应松年教授：行政是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管理活动，目的是实现统治阶级的国家意志，社会主义国家的行政是依照宪法和法律的规定，由国家行政机关通过组织与管理国家事务的活动来执行，并实现人民的意志。 职能和活动是矛盾的，职能主要是从作用的意义上而言的，即国家都有什么作用，而活动则是一种手段，作用的实现可通过一定的手段，可以说行政活动是实现职能的一种手段，二者不是同一的等同概念，而是目的与手段的关系，因而，既说是一种职能，又说是一种活动是自相矛盾的。 2、引用马克思在评普鲁士人和普鲁士国王各社会改革一文中的一句话：“行政是国家的组织活动”从而指出：它最直接体现着国家职能的行使，不同于其它国家机关的活动。国家行政机关为了贯彻执行宪法和法律，保证其全部正确地实施，必须进行广泛地组织管理，即行政管理工作。应该指出：马克思这一段话可以引用，但不能完全照此而解释，因为这一句话并不是给行政下定义的，专门指出的，应和在其它地方以及其它经典作家的论述结合起来考察。 3、原湖北财经学院所编行政法概论：行政是国家行政机关为实现国家职能，对职能范围内的各种事务所实施的管理活动的总和。（比上几个好）但使用了两个不大好理解、而且含义不清的概念：“国家职能”与“职能范围”。 “国家职能”这一概念不算太难理解，行政的目的是实现国家职能，也就是说，行政是实现国家职能的手段之一，是正确的。但“职能范围”这个概念，而且是在职能范围内行使管理活动，职能范围究竟的指的是什么，如果指的是国家职能，很显然是讲不通的。因为国家职能是行政的目的，行政作为手段对国家职能起作用，那么，提国家职能范围内起什么作用是多此一举的，如果是指国家行政机关的职能，那就等于出现了两个职能，一个是国家职能，一个是国家行政机关的职能。可见，这一定义的表述是非常不严密的。二、行政与行政国 所谓“行政国”，是指资本主义社会发展到一定阶段以后，由于科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅速发展，而社会经济的发展又同时导致了大量的社会矛盾和社会问题的产生。为了解决这些社会矛盾和社会问题，资本主义国家不得不增设大量的行政机构和行政人员，以便对国家的经济生活和社会生活进行干预。与此相适应，政府的行政权力大为膨胀，行政职能大为增加。过去，政府的职能通常限于国防、外交、治安、税收等纯行政“事务”，现在则要介入贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系以及工人的失业保险、养老保险、工伤事故等领域。过去，政府的权力限于执行、管理，现在则不断侵入立法和司法的领域：政府自己制定法规和规章，行使“准立法”权，政府自己裁判自己在管理中发生的纠纷争议，行使“准司法”权。对于西方国家政府行政职能和行政权的这种大扩张、大膨胀的趋势，西方国家的学者们称之为“行政国”现象。 很显然，行政国的产生意味着行政职能的增加和行政权的扩大，这一方面意味着社会经济发展所必须的秩序的确立和保障，另一方面则意味着人民的自由和权利可能受到侵害的威胁增大。历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。因此，社会必须创立一种机制，在扩大行政权的同时加强对行政权的控制和制约，使之正当行使而不致被滥用，这种控制和制约机制的重要环节就是行政法。 行政法作为一个独立的法律部门，是伴随着行政国的产生而产生的。 三、行政与法治国 行政国的产生是行政法产生和发展的基本原因，而行政法的产生和发展是法治国形成的基本条件。 一个国家只有在其不仅具有健全完善的控制静态权力的法，而且具有健全完善的规范动态行为的法时，才算进入到法治国时代了。法治国时代的重要标志是行政法。 第二节 行政法 对于行政法学的研究，应从认识行政法一词的正确含义开始。因其定义关系到行政法的范围、内容与性质，所以是读者初习行政法时必须具备的基本概念，亦为对行政法学对象轮廓的描述。虽然行政法学的演进，已有相当长久的历史，由于法学系统的不同与各国法制的差异，一般学者对于行政法的定义缺乏一致的解说，我们选择其中具有代表性的意见分别介绍如下： 一、大陆法系学者所述行政法的定义（）法国学者欧克谓：行政法即规律行政及行政权对于人民关系之法规的总称。（）德国学者波特谓：行政法乃关于行政权之组织及其作用之法。（）日本学者美浓部达吉谓：行政法为国内公法之一部，乃规定行政权之组织，即行政权主体之国家及公共团体与其所属人民间关系之法。（）日本学者田中二郎谓：行政法乃关于行政权之组织与作用的国内公法之总称。 二、英美法系学者所述行政法的定义（）英国学者詹宁斯谓；行政法为关系行政的法律，规定行政机关的组织、权力及义务。（）美国学者古德诺谓：行政法乃公法之一部分，所以规范国家行政机关之组织及权限，并指示人民于权益遭受侵害时的救济方法。（）美国学者戴维斯谓：行政法乃关于行政机关权力与程序之法，并包含对行政措施作司法审查的法律在内。（）美国学者施瓦茨谓：行政法乃国家法律的一个支系，用以管制政府的行政业务、规范行政机关权力、设定行政权力行使的原则，并对人民提供行政救济的途径。三、我国台湾学者所述行政法的定义（）史尚宽氏谓：行政法者，规律国家及自治团体之行政组织及其作用之法也。（）林纪东氏谓：行政法者，关于行政权之组织及其作用之国内公法之总称也。（）管欧氏谓：行政法者，乃国内公法，规定行政组织及其职权与作用之法规之总称也。（）马君硕氏谓：行政法者，乃关于行政组织、行政行为、及行政救济之法也。（）张镜影氏谓：行政法者，凡规定关于行政机关及自治团体这行政组织及与所属人民间关系之一切法规也。 就上述各国学者对行政法定义的说明观之，可知因所属法系、国家法制、及个人见解的不同，固然均足以使定义的内涵发生差异；惟由于现代国际间法学思想交流法制互相援引的结果，彼等的观念大体上似已有逐渐接近的趋势。我们融合各种不同意见，提出一项适合我国法制的定义： 行政法属国内公法性质，以国家行政权（亦即行政机关）为对象，规范行政组织、职权、作用、业务、争讼等法制及人民在行政权下之权利义务的各种有关法规之总称。此项定义的内涵相当复杂，须分为下列数点详加剖析： （一）行政法为国内法：法律有国际法与国内法之分，国际法为国际社会中处理国际关系事务的规范。行政法自然不属于此种类别，而具有国内法的性质。所谓国同即由本国政府以国家主权所制定，适用于国内事务，其效力以国家领域为范围的法规。惟详细推敲，国内法与国际事务并非毫无关系，在此方面应注意下列三点事项：（）本国政府对派驻国外的各种机构与旅外侨民，以及就有关行政业务的处理，仍系适用本国之行政法规。（）本国政府对在本国领域内的外国侨民，虽有权适用本国行政法规另以管辖，但须受国际法及条约的限制。（）国内行政法规吸收外国法或国际法原理原则与规定的情形日益普遍，由此形成行政法国际化的趋势。（二）行政法为公法：前已言之，在国内法的范围内，有公法与私法两大系统。私法包含民法与商法两类，此外凡规范政府机关行使职权办理业务以及组织事项的法规，均属公法性质。准此，则行政法自属公法范畴，具有公法的特征与效力。（三）行政法乃是以国家行政权为规范对象的法规：行政法固为国内法与公法，惟国内公法不以行政法为限。依据前述国家统治权及国内法系统划分的情形，则凡属规范国家政权、元首权、及各种治权的法规莫不属于公性质，而行政法仅为公法中的一个类别，故前述各家定义中，不乏就此点有所者。于行政法的范畴。此项说明，乃是从“形式上的行政”及法制观点，对行政法的意义所作阐释。（四）行政法乃是规范行政组织、职权、作用、业务、及争讼事项的法规：行政法既系上国家行政权（亦即行政机关）为规范的对象，则凡属行政权的事项莫不构成行政法规的内容。此等行政权事项大体上约可分为五种，即行政组织、职权、作用、业务、及争讼是；自广义而言，彼等均可视为行政机关的职权范围。经由各种法令分别就此等事项加以规定之后，即可建立完整的行政法制系统，其中所包含的法令，自均属行政法规。（五）行政法为规范人民在行政权下权利义务的法规：现代各国民主政治思想发达的结果，使绝对主权主义趋于没落。因此，就国家与人民的关系而言，在实质上乃是一种权利义务关系，此种理论亦同样适用于法关系方面。具言之，人民既为行政法关系的主要当事人之一，故行政法的内容对人民自具有重大的意义。此即各种专业行政法规所规范者，多涉及人民在行政法上的权利义务，自反面而言亦为国家的对待对待权利义务。此等权利义务均构成各种实体行政法规与行政法关系的内容，而此种法规乃是行政法系统中的主体。（六）行政法乃是有关行政权事项法规的总称：根据前五项的分析，可知所谓行政法乃是对所有行政法规提出的一项概括性观念的说明，其内涵可将所有有并行政权事项的各种法规包括在内，而行政法一词即代表各种行政法规的整体，故为各种行政法规的总称。且在事实上，到目前为止，行政法仍仅为一项学理上的名词，因国家迄未制定一项行政权事项的基本法，称为行政法者。 四、本教科书的观点 （一）行政法是调整行政关系的法 行政法的内容是由行政法的调整对象决定的。行政法的调整对象是行政关系，包括四类：第一类是行政管理关系，如行政主体实施的大量行政行为，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等等，几乎都是以行政相对人为对象实施的，从而要与行政相对人发生关系；第二类是行政法制监督关系，即行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其它行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系；第三类是行政救济关系，即行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系；第四类是内部行政关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构、派出机构之间的关系，行政机关与法律、法规授权组织的关系等。 （二）行政法是控制与规范行政权的法 其一，通过行政组织法控制行政权的权源； 其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式； 其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权的滥用。 （三）行政法是难以制定统一法典的法 1、行政法没有完整、统一的法典。主要是因为行政法涉及的领域十分广泛，内容繁多复杂，制定一部完整统一的行政法典不可能。2、行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，属各部门法之首。既有以宪法形式表现的，又有法律、行政法规、地方性法规、地方性规章等形式表现的。 第三节 行政法学的历史发展 一、行政法与行政法学 行政法与行政法学是两个既有联系又有区别的范畴。行政法是一个法律部门，属于法律的范畴，是一系列调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称，这些规范和原则有机地构成了一个法律部门。 行政法学属于法学的范畴，是研究行政法的科学。行政法学的任务是研究行政法的基本原则和规范；研究行政法的历史发展规律；研究行政示的本质、内容和形式；研究行政法的制定、执行和遵守；研究人们关于行政法的观念、学说和理论。行政法学是有关行政法的学问，而行政法则是行政法学产生的客观物质基础。二者既有联系，又有区别。 二、国外行政法学的发展概况 大陆法系国家的人们较早地认识到了行政法的作用，行政法学也就随之在这些国家较早地产生了。大约在19世纪中末期，法国率先有一些学者提出了行政法理论。但直到本世纪初前后，行政法学才在大陆法系国家形成体系。目前，大陆法系国家行政法学体系一般是在绪论的基础上展开为“行政组织法”、“行政作用法”和“行政救济法”三个部分。其重点关注的是行政权的设定和运作，强调对其保障和监督。 英美法系国家的行政法学研究起步较晚。这主要与英美法系对行政法的误解有关。英国直到20世纪后才逐步形成行政法学的专门研究。在美国，本世纪初只有少数学者写过数本行政法学专着，其行政法学的真正重大发展是在本世纪30年代以后，尤其是二战后。英美法系国家行政法学研究的重点放在行政立法、行政程序、行政责任和司法审查方面。在承认行政权扩大的同时，强调司法权对行政权的制约。 三、我国行政法学的发展概况 我国行政法学的发展在1949年以前，深受大陆法系国家的影响。新中国行政法学的发展可以分为四个阶段： 第一阶段：1949年1957年，为行政法学的萌芽和初步发展时期。 第二阶段：1957年1978年，为行政法学的挫折和停滞时期。 第三阶段：1978年1989年，为行政法学的恢复和发展时期。 第四阶段：1989年至今，为行政法学的繁荣和高度发展时期。 第四节 行政法的渊源 行政法渊源即行政法规范的表现形式。我国行政法的渊源可以分为正式渊源和非正式渊源。 （一）我国行政法的正式渊源 1、宪法。宪法是国家根本大法，具有最高法律效力。 2、行政法律：分基本法律和一般法律。基本法律一般由全国人民代表大会制定，一般法律既可由全国人民代表制定，也可由全国人民代表大会常务委员会制定。 3、行政法规：是国务院制定的规范性文件的总称。 4、地方性法规：指由地方省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件。 5、行政规章：包括国务院各部门制定的规范性法律文件和与地方性法规制定主体对应的地方政府制定的规范性法律文件。 6、自治条例和单行条例：指民族自治地方的人民代表大会制定的规范性法律文件。 7、法律解释 8、条约与协定 （二）我国行政法的非正式渊源 其一，行政法规范的非认可性； 其二，对行政权的规制性； 其三，对行政管理的普遍覆盖性； 上述三属性又可视为行政法非正式渊源的规格和标准，三者缺一不可，要判定某一个正式渊源之外的行为准则是否可以成为非正式渊源，便必须把三个标准结合起来予以权衡。 行政法的非正式渊源是行政法理论和行政执法实践的客观存在，不以学者、行政管理人员的意志为转移。行政法、行政管理的发展趋势都证实了这样一个事实：非正式渊源在行政法律体系中的比重越来越大，对行政管理和行政权行使的指导意义亦越来越深刻。可以下述方面为证：首先，以行政法渊源及渊源理论的演化观察之。其次，以行政权的社会功用观察之。再次，以行政法产生和发展的动力来观察。行政法非正式渊源在市场经济条件下的功能： 1、行政法条空白的弥补功能。 2、行政自由裁量权的参考系功能。 3、行政管理新规则的产生功能。 4、行政执法的超前指导功能。行政法非正式渊源的基本范畴： 1、行政的正义标准。 2、行政过程中的推理、思考。 3、行政客体的本质、原则。 4、行政政策。 5、行政技术准则。 6、行政习惯和惯例。 7、外国行政法。 8、辅助权威。 第五节 行政法律关系 一、行政法关系的一般概念 行政法律关系，或称行政法关系，是指由行政法调整的具有行政法上权利义务内容的社会关系。它包含以下涵义： 1、受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系。 2、行政法关系是由行政法调整而形成的。其它法律调整的社会关系不可能形成行政法关系。 3、行政法关系具有行政法上的权利义务内容。 二、 关于行政法律关系定义的质疑我们认为，调整对象行政法关系社会关系法律关系 而国内行政法关系的概念有两个错误导向： 1、将行政法律的调整对象与行政法关系等同 2、把行政法律关系与社会关系相等同 任何法律都有其调整的对象，行政法也不例外，阶级社会中的权利和义务被法律所调整的叫做法律关系，这种法律关系就是法律调整的对象，行政法所调整的对象是国家行政机关在行政活动过程中所发生的各种社会关系。这种社会关系就是行政法律关系。 如行政法律关系指的是在国家行政管理活动过程中，由行政法所调整的社会关系。 行政法律关系就是国家行政机关在行政管理过程中所发生的由行政法规范所调整的各种社会关系。 三、行政法律关系的特点 对行政法的理解不同，必然影响行政法律关系范畴的划分，影响法律关系的内容，如果把行政法理解为限权法，那么，关系的中心就包括“权力机关与行政机关，行政机关和其它国家机关”因为要对行政机关的权力进行限制。如果理解为行政管理法，法律关系的中心是：行政机关和管理对象，包括企事业单位和社会组织，公民，我国按照后者理解，因此，行政法律关系的特点就有： 、一方必须是行政机关。没有行政职权的存在及行使，行政关系无从产生，行政法律关系也就不可能形成。行政主体是行政职权的行使者。因此，行政主体总为行政法律关系的一方。 、双方的法律地位不平等，行政机关处于主导地位。主要是由于行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率，而且在行政诉讼法律关系和行政监督法律关系中，行政主体总是处于不利地位。 、法律关系的产生、变更和消灭可由行政机关单方意志决定不需征得对方同意。 、发生纠纷通常可由行政机关按照行政程序予以解决。只有在法律有规定的情况下，才可以将行政争议提交法院。 三、行政法关系的内容 理论界一般认为法律关系包括内容（权利义务）、主体、客体三者。 （一）行政法关系的主体 所谓行政法关系的主体就是行政法关系的参加者，即在行政法关系中享受权利和承担义务的人和组织。主体的基本特征就是即享受权利又承担义务。 主体权利与义务的统一，根据这一点有人认为行政法的主体只包括国家机关，因为行政管理中只有国家机关享受权利而公民是管理对象，应为法律关系的客体；有人认为是互换的，有的法律关系中公民是客体有的则是主体，有的法律关系中行政机关是主体有的就是客体，大多数人认为都可成主体，国家法律关系的参加者既享有权利又承担义务。 1、国家机关，既包括国家行政机关，同时也包括其它国家机关，既指国家行政机关。在行政和行政法的概念中曾经指出过，行政活动是一种管理活动，行政法包括体和用 两大部分，也就是说，行政法对各种组织加以规定，对组织的活动加以规定国家行政机关的活动当然需要行政法规定，其后也要依法进行，就是说，在行政法律关系中它既要享受一定权利，又要承担一定义务，是行政法关系的当然主体。其它行政机关是否为主体，按照西方对行政法的理解权力机关的主体地位应更高于行政机关，它是绝对主体。2、国家机关工作人员工作人员是经常性地参加国家行政管理，所有行政法关系中都涉及到公职人员，特别是行政组织法有的专门规定公职人员的活动及其权限，是主体之一。3、社会组织社会组织在国家行政管理中同样享受权利和承担义务。也是行政法的当然主体。社会组织由于其类型不同参加行政法关系的机、次数的多寡就不大一样。 随着社会的发展，社会组织在国家管理中发挥的作用越来越大，许多事务将更多地由组织来承担。许多国家实行社会自治制度，主要管理者是社会组织，公民通过它直接参加国家管理。理论上讲社会组织参加管理是社会主义国家的发展趋向。 4、企事业单位，企事业单位在参加国家管理活动方面占有很大的比率，工业生产的经营和管理有企业进行，事业单位则负责其它方面的活动。 5、公民，国家行政管理要涉及到与公民有关的事务，公民很自然必须承担行政法律中的义务，享受法律规定的权利。 以上列举的几个方面都是行政法关系的主体。 由于以上主体发生关系的状况不同就形成了以下几种行政法律关系： 行政机关与权力机关的行政法关系权力机关对行政机关权力的约束。 行政机关与其它国家机关 行政机关与公民 行政机关与社会组织 行政机关与企事业单位 行政机关与公职人员等； （二）客体 法律中的客体这一概念在不同的法律部门中含义不一样，刑法中的客体指被范罪行为所破坏的社会关系，而民法上的客休则是权利和义务所指向的对象如物和行为。 行政法中的客体应和民法中的客体作相同解释。即物或者行为，行政法中的客体大多是行为。 行政法律关系的客体是行政法律关系参加者的权利、义务所指向的对象。可概括为以下三种： A、 物。指一定的物质财富，如土地、房屋、森林、交通工具等。 B、 智力成果。如著作、专利、发明等。 C、 行为。指法律关系主体为一定目的、有意识的活动，如纳税、征地等。 （三）主体的权利和义务 讲权利义务应注意两方面： （1）一是权利义务不可分割 （2）权利和义务都有其对象；即任何一方的权利都涉及到中另一方，任何一方的义务也都涉及到中另一方，就是说要把各种主体及其相互对照起来才能说明权利和义务。 1、国家权力机关的权利实际上也是一种权力，权力机关是人民代表机关，权力很大在国家政治生活中所承担的职能众多，我们这里讲的权利，是指在行政法律关系中它的权力。可概括为以下几方面： （1）行政立法权（本应由权力机关制定，现在行政机关在许多方面取而代之，这是制度不健全的表现） 。 （2）对行政机关的绝对命令权、监督权。如果和义务连起来的话，权力机关的权力实际上也是义务，同时它对人民负有义务，法律明文规定人民有罢免代表的权力。 （3）对其它主体违反行政法有监督权。 2、国家行政机关的权利和义务 （1）国家行政机关的权力 A、立法权：亦是一种强制权，在行使这种权力时无需得到对方同意，是一种单方意思表示。如禁止统一着装的规定 B、制裁权：对违反法律义务的人采取的一种强制措施。 C、形成权：是一种以国家单方面意思表示，能使其它主体在法律上的权利义务发生变动，如国家决定设立招标、注册等。 D、财产权：对于特定的财产有占有权。如土地等。 E、经营权：法律规定某种事业专由国家经营。 3、公民与社会组织的权利 （）平等权：法律面前人人平等，不得有所岐视，为此宪法专有规定。 （）自由权：在法律允许的范围内保护人身自由和意志自由，法律亦有规定。 （）生存权：要求国家保障其生存；现代最重要的权利。 （）受益权：获得自己应该获得的利益。 （）参与管理权 （）财产权：生存权的一种，人民有权处理自己产品之权，这是社会主义的一大特征。 （）对行政机关的监督权：这是最根本的，如果这个权力没有实现，其它权力都将无从实现。这个权力的实现有两条途径一是直接控制即通过管理限制行政机关，二是间接控制即通过权力机关。但实际上，权力机关既没有军事大权，也没有经济大权，只有纯粹的纸上立法权。 国家行政机关的义务：应注意两点：（）权利和义务不可分割。（）权利和义务是相对的。但为了明确各种主体应尽的职责，把义务分而论之。国家机关的义务分为以下几类： （）基本义务：、为人民、为社会主义服务的义务，、执行的义务，、改善经济、改善社会环境的义务。这是一般性的义务，国家具有广泛的权力因而也具有广泛的义务。如国家有发展交通，促进福利，保障自由和公民生存的义务。 （）相对义务：、接待的义务，、解释的义务管理的义务。是一种相互对应的义务，即他对人民行使某种权力而由此种权力产生的义务，如用、招、征、服兵役之权，由此而产生的应保护其家属的义务。 （）特定义务：纠正违法或不当行政行为的义务，承担侵权赔偿的义务，参与行政诉讼的义务。D、对特定人，特定事件所负之义务。如某种社会组织要办刊物。国家就有给予许可的义务。 公民和社会组织的义务： （）基本义务：遵守各种行政管理法规的义务，根据宪法规定，有纳税、服兵役、爱国等义务。 （）相对义务：接受委托、代理执行的义务，享有某种权力相应地就应负某种责任。 （）特定义务：承担处罚后果，强制后果的义务。对特定事件所负的义务 。此外，上述对应主体的权力就是另一对应主体的义务。 四、行政法关系的产生，变更和消灭 1、行政法律关系的产生，这是指行政主体和相对人之间依法实际形成特定的权利义务关系，即使行政法律规范中规定的权利义务转变为现实的由行政法主体享有的权利和承担的义务。例如，公民年满岁，就产生了兵役主管部门和该公民间的行政法律关系，使该公民具有了服兵役的义务，使兵役主管部门享有对予以征集的权利。 2、行政法律关系的变更，这是指特定的行政法律关系在存续期间权利义务所发生的变化，例如，行政行为的变更，使相对人的权利义务发生扩大或缩小，即为行政法律关系的变更，国家公职人员职级的升降，即导致内部行政法律关系的变更。 3、行政法律关系的消灭，这是指行政法主体间权利义务的完全消失，引起行政法律关系消灭的法律事实主要有三类：第一，一方或双方当事人的死亡或资格的丧失。例如，公民或国家公职人员的死亡、法人被兼并、其它社会组织被解散或授权行政主体的授权期限届满，国家公职人员因开除、辞退或辞职而丧失所具有的身份等，都会引起行政法律关系的消灭。第二，设定权利义务的行政行为的消灭。如行政行为的撤销，废止，权利的实现和义务的履行等，使行政行为归于消灭，也使行政法律关系归于消灭。第三，客体的消灭。例如，作为客体的文物的灭失，使文物保护行政法律关系归于消灭。 第二章 行政法的基本原则 学习目的和要求：通过学习这一章，理解并掌握行政法基本原则的概念、行政法基本原则的外延以及这些原则之间的关系。 第一节 概 述 一、行政法基本原则的涵义 行政法的基本原则是指贯穿于行政法中指导和统帅行政法具体规范的最稳定的基本精神。是要求所有行政法主体在行政管理活动中必须遵循的基本行为准则。它包括以下几层含义： 1、行政法基本原则产生于行政权各管理活动，它不是抽象的，不是人想出来的，是从客观实践中推导出来。离开行政管理活动谈行政法的基本原则如同离开犯罪和刑罚谈刑法一样，都是空中楼阁。行政法是限制行政权和规定行政管理的法律规范，也就是说，行政法的法是以行政管理为转移的，作为行政法的法律原则只能从行政管理中产生。 2、行政法的基本原则规定了行政法的内在特征。各种法律都有自己区别于其它法律的的内在特征，各个部门法的区别除了内部的细小环节外，最主要的就是其法律原则的区别，各种部门法的法律原则，规定了这个部门法本身，法律规范的内部变化是无常的，有些过时了，有些变化了还产生一些新的法律规范，因此各个部门法的具体内容很难概括这个部门法的特点，只有通过法律原则才能说明。法律的内容不论怎样变化都与法律原则不可分离，都是围绕法律原则变化的。行政法的特征也只有通过行政法的基本原则，才能很好把握。 3、行政法的基本原则是一种自然准则，就是说行政法的基本原则是客观存在的具有客观性，是不以个的意志为转移的。如果我们承认法律是客观的，必然存在的话，那么也必须承认法律原则的客观性，因为法律原则限制了法律规范。这一点，在许多人的头脑里是模糊不清的，大多数人认为法律原则是由立法者规定的，是由国家权力强制认可的，其实这只是法律原则存在的形式，法律原则存在的根本点就是法律原则本身就是一种客观存在，国家只不过认可而已，人们只不过表述而已。 这一点表明，如果某个法律原则，与其自然属性相符合，这个法律原则就会起到积极作用，如果违背了他就会被惩罚，反之，如果某个法律原则不是客观存在的法律原则，那么它必然会起到阻碍行政管理的作用。这就要求在探索法律原则时必须地从客观实际出发，不能信口开河。 4、行政法的基本原则具有必须强制执行的含义。法律本身就是具有强制性的规范法律原则，也不例外，行政法的法律原则也必须强制人们来执行，这种强制有两种含义：一种是自然地，即某个客观存在的法律原则如果执行了它，在行政管理中会事半功倍，如果违反了它，在行政管理中就必然是低效率的，受到他的惩罚。另一种是国家强制，国家利用其手中的权力强制人们执行行政法的基本原则。 5、行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。 行政法基本原则具有下列几方面的特征： （一）特殊性。即行政法基本原则为行政法所独有，不能适用于行政法以外的其它法律。 （二）普遍性。行政法基本原则贯穿于行政立法、行政执法、行政司法的全过程和所有部门行政法之中，既是内部行政法准则，也是外部行政法准则。 （三）法律性和理论性的统一。行政法基本原则是行政法学理论和法律规范的有机结合。 二、行政法的一般原则 （一）依法行政原则 依法行政原则是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。该原则具体又可分为三项原则：法律创制原则、法律优越原则、法律保留原则。 （二）越权无效原则 越权无效是指行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。 （三）比例原则 比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。（四）正当程序原则 正当程序原则是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。 第二节 我国行政法的基本原则 一、行政合法性原则 （一）行政合法性原则的涵义 合法性原则是指任何行政法律关系主体都必须严格遵守行政法律规范，特别是行政权的来源、存在和行使必须依据法律、符合法律，而不得与法律相抵触。合法性原则包括符合实体法和符合程序法规定两个方面，违反实体法与违反程序法均构成对合法性原则的破坏。 行政合法性原则是行政法治原则的重要组成部分，在行政法中具有不可替代的地位。在法治国家行政合法性原则与行政合理性原则共同构筑了行政法根基。可以说，任何一个推行法治的国家，合法性原则都是其制度中的根本原则之一。 行政合法性原则与法治的发展密切相关。合法性原则是近代人们要求政府守法的产物。为了禁止行政机关的不法行为，保护公民的合法权益，必须树立政府守法信念，推行行政合法性原则。 行政合法性原则的内容在历史上经历了一系列的演进。在早期资产阶级国家中，合法性原则的“法”仅指议会制定的法律，或宪法与议会法。战后，行政合法性内容扩大了，行政活动不仅应符合宪法、议会制定的法律，而且应符合行政机关依议会授权制定的法规。在我国，行政合法性原则要求行政机关进行行政活动时，应遵循宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章、地方规章等。 （二）行政合法性原则的具体要求 行政合法性原则的具体要求如何，这因各国法律制度的不同而有所不同。根据我国具体情况，至少应当包含以下几个方面： 第一，行政权的来源和设定合法。任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在，无法律即无行政，几法律没有授权的领域和地方，行政主体无权实施管理。 第二，行政权的运用和行使合法。行使行政权的主体必须是依法成立的组织，行政权必须在法律的范围内行使而不得与法律相抵触；行政权非以法律为依据，不得科以相对人以义务或损害其权益，也不得擅自免除特定人的法定义务或为特定人设定权利。 第三，行政权的委托合法。当行政主体需要将其职权的部分或全部委托给其它的组织行使时，必须符合法律规定的条件。 第四，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，一切行政违法主体都应承担法律责任。 二、行政合理性原则 （一）行政合理性原则的涵义 行政合理性原则是指行政机关自由裁量权的行使不仅要合法，而且应当合理、客观、公正。 合理性原则是合法性原则的补充和发展。合理性原则产生的主要原因是行政自由裁量权的存在与扩大。自由裁量权指行政机关的自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。 自由裁量权的行使同样必须受到法律的控制，其行使不仅应当合法，而且应当合理、公正、客观，这是法治原则的基本要求。 （二）合理性原则的具体要求 一般认为，合理性原则应当包括以下几个方面： 1、 自由裁量权的行使必须基于正当的动机； 2、自由裁量权的行使必须符合法律授权自由裁量的目的； 3、自由裁量权的行使必须基于正确的考虑，即应考虑相关的因素，而不应考虑无关的因素； 4、基于自由裁量权的行使所作出的行政行为的内容必须客观公正、合情合理。 三、行政公正原则行政公正原则是对行政权行使的程序性要求。 1、行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时应当听取相对人的意见，相对人有为自己辩护和防卫的权利。 2、行政机关在作出行政行为时应当坚持公开原则，接受相对人及社会公众对行政权行使的监督。 3、自己不得作为自己案件的审判官，行政主体对行政争议纠纷的裁决必须接受司法上的审查。 四、行政公开原则 行政公开就是要求政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。 1、行政立法和行政政策公开 包括制定行政法规、规章、政策的活动应公开；行政法规、规章应一律在政府公报或其它刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。 2、行政执法行为公开 行政执法行为公开主要包括三个方面内容：执法行为标准、条件公开；执法行为的程序、手续公开；某些涉及相对人重大权益的行政执法行为应采取公开形式进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。 3、行政裁决和行政复议行为公开 行政裁决和行政复议的依据、标准、程序均应予以公开，让当事人事先知晓。 4、行政信息、情报公开 就是新闻媒介依法对有关行政信息情报的公开发布。 五、行政效率原则 行政效率原则是指行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济消耗，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。 行政效率原则主要有以下三项要求： 1、严格遵循行政程序和时限 2、行政组织机构精干 3、加强行政决策、行政行为的成本效益分析 第三章 行政法律关系主体 学习目的和要求：通过这一章的学习，掌握行政主体、公务员、行政相对人的概念；掌握行政主体的分类、特殊类型的行政主体以及我国国家行政机构的设置，法律地位；了解公务员法的立法宗旨以及相关的公务员具体制度。第一节 行政主体一、行政主体的涵义和特征 在行政法律关系中，代表国家行使行政权的一方主体在法律上应如何称呼，行政法界有不同的看法，有的称之为行政机关，有的称为行政组织，有的称为行政主体。我们认为，由于行政主体比较准确地反映出行使行政权主体的本质属性，因而，我们接受行政主体这一概念。 行政主体是与民事主体相对应的一个行政法概念，但与民事主体有所不