行政复议机构的重塑.doc

行政复议机构的重塑曹胜亮 刘权摘要：我国行政复议机构缺乏独立性、中立性和专业性，行政复议制度在我国已陷入“困境”，正在蜕变为法治的某种装饰品，严重影响到我国和谐社会的建立。为了公正而有效的解决行政纠纷，应对我国现行的行政复议机构进行重塑，尽早在我国建立相对独立的行政复议委员会。党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，提出要最广泛最充分地调动一切积极因素，构建社会主义和谐社会。至此，“社会和谐”已明确成为全面建设小康社会的目标之一，“提高构建社会主义和谐社会的能力”成为检验党执政能力的一个重要方面。 “和谐”意味着安宁有序，是数千年积淀起来的中国传统文化的精髓。和谐社会不是没有纠纷的社会，纠纷在任何时期任何社会都普遍存在，和谐社会的关键在于能否公正而有效的解决纠纷。一、重塑行政复议机构的紧迫性行政复议法自实施9年多以来，在化解社会矛盾和纠纷、平衡各种利益冲突、维护社会稳定与和谐、实现社会公平与正义等方面都曾起到过积极作用。然而，实践表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们曾经所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担等制度目标均未能够有效实现。在我国，行政复议的案件呈现出逐年下降的趋势。2001年全国的行政复议案件计83 487件，2002年则变成76 456件，2003年又略有减少，计75 918件。 2行政复议案件逐年下降，并不表明行政纠纷越来越少，社会越来越和谐，而恰恰相反，由于我国30年的社会主义改革开放已步入攻坚阶段，多种社会矛盾集中爆发，群体性事件日益增多，尤其是行政纠纷大量出现。有了纠纷就需要及时的解决，对于行政纠纷，许多当事人并没有选择先把案件交给行政机关复议处理，而是冒着被打击报复的危险，走上了艰难的层层上访、越级上访的道路。周汉华先生对此曾有描述：“我们看到，一边是年复一年、数以百万计的信访案件和上京城、省城、县城讨说法的川流不息的人群，以及各级政府机关为平息这些诉求而投入的巨大人力、物力与心力，另外一边是为权利保护而设计的行政复议等争议解决制度不同程度的出现了闲置甚至萎缩的征兆，尤其是行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件数量不断下滑，几乎成为被人遗忘的角落。” 3抛弃行政复议或行政诉讼而通过信访解决行政纠纷，不仅成本高昂，而且其结果具有高度或然性，从而使大量的行政纠纷并没有得到及时解决。而一旦纠纷得不到迅速、妥善地解决，那么将使受害者丧失对社会公正的期待，甚至演化为恶性事件，最终影响社会的和谐稳定。近期来频繁发生的群体事件就足以证明这一点。可以说，行政复议制度在我国已陷入“困境”，行政复议制度正在蜕变为法治的某种装饰品。当事人之所以不愿意通过免费、简便、快捷的行政复议解决行政纠纷，其原因肯定是多方面的，与我国传统法治文化欠缺，行政法治的落后等因素有关。但是，最为根本的原因还是行政复议制度本身所存在的缺陷。行政复议机构缺乏独立性、中立性和专业性，是行政相对人不愿意提起行政复议的最为根本的原因。行政复议机构存在缺陷，不能公正而有效的解决行政纠纷，严重制约着我国行政复议功能的正常发挥，也严重制约着我国行政复议制度的未来发展，从而也阻碍了我国行政法治的进程，不利于法治政府的尽早建立。一位哲人曾说过：“公正，在各种名义下统治着世界自然、人类、科学、良心、逻辑、道德、政治、经济、历史、文学和艺术。公正是人类灵魂中最纯朴之物，是社会中最根本之物，是观念中最神圣之物，是民众中最热烈要求之物。 4”因此，为了公正而有效的解决行政纠纷，应对我国现行的行政复议机构进行变革，在我国建立相对独立的行政复议委员会。二、重塑行政复议机构的意义(一)公正化解行政纠纷，保护公民合法权益作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏相应的独立性，履行行政复议职责的复议机构是很难有自主决定权的。行政复议的决定只是由该内部机构“拟定”，决定权仍然是所属的行政机关掌握，由此所得出的行政纠纷的解决结果，其公正性自然难以得到保证，从而不利于保护行政相对人的合法权益。行政复议委员会的建立，改变了这一状况，使行政复议机构不仅具有独立性和中立性，而且还具有专业化的行政复议人员，能够以自己的名义作出复议决定，与复议被申请人不具有行政隶属关系，只根据事实和法律对复议案件进行公正的审理和裁决，从而能够公正而有效的解决行政纠纷，更好的保护行政相对人的合法权益。(二)有效推进依法行政，促进法治政府建立2004年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要提出要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。公正而有效的纠纷解决机制在于能够惩恶扬善，并通过法律责任给侵权者、违法者以相应的制裁，达到警醒、教育他人和社会的目的，其扬善作用是隐含的，但惩恶作用却是十分明确的。设立了行政复议委员会，行政复议的决定不再是由该机构“拟定”而后由其所属的行政机关决定，而是直接由行政复议委员会自己依据事实和法律独立作出。如果被申请复议的行政行为是违法的，其法律后果最终由行政机关承担。这样一来，就无形给行政机关施加了一种压力，行政机关为避免或减少行政相对人提出异议，肯定会在作出行政行为阶段就尽可能消除隐患，力求使行政行为有充分的证据，合乎法律规定，从而更有利于抑制行政违法行为，促进行政机关依法行政，加快我国法治政府建设的进程。(三)更好维护社会稳定，促进社会长久和谐要使社会得到稳定，不能无视纠纷的存在;当发生了纠纷后，应该及时有效的加以解决，才能够维护社会稳定，促进社会和谐。和谐社会不可能是一个没有纠纷的社会，而是一个存在纠纷但能妥善迅速解决的社会。行政纠纷是一种特殊的社会纠纷，如果不能够得到迅速有效的解决，对既有法律秩序将造成重大的危害，不利于社会稳定，甚至动摇国家的统治。实践证明，我国目前的行政复议制度不仅没有能够公正有效的解决行政纠纷，反而还使行政相对人对行政机关失去了更多的信任。行政复议委员会的设立，由于其不仅具有独立性和中立性，还能够得到专业化的保证，因而能够从制度上保障大量的行政纠纷得到公正而有效的解决，及时化解社会矛盾，更加能够维护社会稳定，促进社会和谐。三、设立行政复议委员会的法理基础在任何国家，社会纠纷都是普遍存在的。存在纠纷并不可怕，更重要的是如何使这些纠纷能够得到迅速、妥善的解决。“冲突是社会怨气的排气孔，如果冲突和纠纷能够有序化解决，使积压的不满情绪及时、有序地释放，则冲突对一个社会来说，就起到一种“安全阀”的作用”。 5任何纠纷都能够进入正常的纠纷解决机制范围，这是和谐社会的一个不可或缺的要求。因此，通过一定的纠纷解决机制消除因纠纷而产生的紧张状态是非常重要的。行政复议制度是一种解决行政纠纷的重要法律制度。行政纠纷是一种特殊的社会纠纷，其特殊性在于纠纷一方当事人为握有公权力的行政机关，另一方是个人。行政纠纷在实质上是公权力与私权利的冲突，进而可能成为国家与由多数个人构成的社会的冲突。这种冲突如果得不到有效的解决，对既有法律秩序将造成重大的危害，甚至动摇国家的统治。所以，我们不仅应该重视作为行政纠纷解决机制的行政复议制度，更应该不断完善这种行政纠纷解决机制。为了真正能够公正而有效的解决行政纠纷，作为解决行政纠纷的行政复议机构，必须具备纠纷解决机构的基本要求和标准：(一)独立性完善的纠纷解决机制，使其能够公正而有效的解决纠纷，纠纷解决机构必须具有独立性。只有独立的纠纷解决机构，具有相对的独立地位，解决纠纷时只服从法律，不受他人的干预，其纠纷解决结果才会具有高度的可信任度和权威性。纠纷解决机构的独立性，主要是指纠纷解决机构不受外来主体因素的干扰，在查清事实的基础上，依据法律，按照自己的独立意志作出判断。行政复议制度是一种审判型的第三者纠纷解决机制，具有准司法性质，要公正而有效的解决行政纠纷，必须保证行政复议机构在行使审查裁决权时，不受任何机关、团体和个人的干扰。但是，我国目前的行政复议机构却严重缺乏独立性。根据行政复议法第3条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏相应的独立性。而作为行政复议机关，要么是被申请复议的作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关，要么是作出原具体行政行为的行政机关自己。在这样的一种格局中，履行行政复议职责的复议机构是很难有自主决定权的。目前的行政复议机构，仅仅是行政复议机关的一个内部机构，有时甚至就是作出原具体行政行为而被申请复议的行政机关的内部机构， 6没有自主地位可言。行政复议的决定只是由该内部机构“拟定”，决定权仍然是所属的行政机关掌握，由此所得出的行政纠纷的解决结果，其公正性自然难以得到保证。(二)中立性完善的纠纷解决机制，使其能够公正而有效的解决纠纷，纠纷解决机构具有独立性是其首要前提。但是仅仅纠纷解决机构具有独立性，还不足以保证纠纷解决结果的公正有效性，在具备独立性的基础上，纠纷解决机构还应该具备中立性。纠纷解决机构的中立性，是指纠纷解决机构居于独立地位公正裁决，避免与纠纷当事人任何一方存在利益牵连。有学者把纠纷解决机构的中立性与独立性等同起来，“独立性包括两层含义：第一，解决纠纷的组织、机构必须保持中立，不能偏袒任何一方，或可能偏袒其中一方;要平等对待各方当事人，同样的案件要同样处理。第二，解决纠纷的机构与人员，必须有相对的独立地位，只服从法律，不受他人的干预”、 7“完善纠纷解决机制，使其能够有效解决纠纷，必须从纠纷解决的机构和程序上进行完善。就机构而言，主要是加强机构独立性或中立性，增强其解决纠纷的可信任度和权威性。” 8笔者认为，纠纷解决机构的独立性与中立性关系密切，但独立性绝不等同于中立性，独立性也绝不必然包含中立性的要求。只有在纠纷解决机构独立性的基础上，才能进一步谈中立性，中立性是对纠纷解决机构提出的更高要求。纠纷解决机构的中立性包括与纠纷有利害关系的纠纷解决人员应当回避，纠纷解决人员不得与纠纷当事人任何一方私下接触等内容。行政复议制度是一种审判型的第三者纠纷解决机制，“第三者介入使纠纷具有了三方作用的性质，这意味着纠纷对周围或社会的影响达到了相当程度。也意味着纠纷的进行和处理过程被置于更为广阔的公共空间之中。一般而言，第三者是指区别于纠纷当事人却又介入了该纠纷过程，并能够从中立的立场给纠纷带来解决或终结的主体。理想情境中的第三者应该绝对的中立于纠纷及纠纷当事者，作为现代社会各种正式制度中的法官、仲裁员和调解人员相对地接近于这种意义上的第三者”。 9因此，要公正而有效的解决行政纠纷，必须保证行政复议机构在行使审查裁决权时具有中立性，行政复议审查者不得与纠纷当事人任何一方私下接触，防止出现可能的偏私。而在我国当前的行政复议实践中，在某些地方和部门的行政复议工作中，行政复议机构与被审查机构之间来往频繁，经常交流案情，研究应对之策;而对行政复议申请人，则以保密为由，阻挠其行使法定的案卷查阅权、陈情权。 10出于地方利益保护或部门利益保护的需要，行政复议机构很难真正以中立第三人的身份裁决行政纠纷。因为我国行政组织法对上下级行政机关之间的权限划分不甚清楚，在有些特殊情况下，复议机关可能为了自己的利益而偏袒复议申请人一方。 11由于行政复议机构缺乏中立性，由此而得出的行政复议结果，其公正性很难以得到保证。(三)专业性完善的纠纷解决机制，使其能够公正而有效的解决纠纷，纠纷解决机构不仅应具有独立性，还需进一步具有中立性。但是，纠纷解决机构仅仅具有了独立性和中立性，只是满足了公正的解决纠纷的条件，还不足以有效的解决纠纷。要有效的解决纠纷，纠纷解决机构还应具备专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，在现代社会，解决纠纷的最终依据是法律，因此，它要求纠纷裁判者有专业的法律知识。具备独立性和中立性的行政复议机构，如果不能保证行政复议人员具有与其职责相适应的专业化水平，也最终无法有效的解决行政纠纷。行政纠纷是一种特殊的社会纠纷，对行政纠纷的解决，行政纠纷解决人员不仅需要具备专业的法律知识，而且还必须具备丰富的行政管理知识。专业性的纠纷解决机构也是现代社会职能分离的要求。现代社会职能分离，要求政府的行政管理职能与纠纷解决职能分离，实现纠纷解决职能的专门化与权威化。经过职能分离，将纠纷解决职能从一般政府职能中分离出来并专门配置给政府法制工作机构，其他政府机构不再从事纠纷解决工作，形成了有效的分工，建立了独立的纠纷解决制度。但是，我国行政复议法没有对行政复议机构工作人员的执业资格作出专门规定，很难保证复议机构工作人员的专业化要求的实现，人员配置不规范。我国目前的许多行政复议人员都是“半路出家”，没有接受过专门的法律教育，同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地，有的甚至因坚持依法办事而被调离。 12正是由于没有专业性的行政复议人员，才使得行政纠纷不能够得到有效的解决。综上所述，在我国建立统一的行政复议委员会，不仅能够使其具备独立性和中立性，还能够具备专业性，从而能够公正而有效的解决行政纠纷，才能真正发挥行政复议制度应有的作用。“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会的试点”。 13目前全国有五个地方包括北京市，对行政复议组织进行了试验性改革，但是因为没有明确的法律依据，对于行政复议组织的设置存在着很多不同。因此，无论从理论上分析，还是从实践中来看，在我国建立统一的行政复议委员会不仅是可行的，而且是必需的。四、设立行政复议委员会的具体构想(一)行政复议委员会的组织设置对于如何设置行政复议委员会，学者们意见并不统一，在实践中进行改革试点的地方作法也不尽相同。有学者认为，行政复议委员会必须符合三个条件：有独立于行政机关之外的常设工作机构;有一支精通法律且熟悉行政工作的稳定的高素质的专业队伍;审查的程序规范化。撤销各行政机关办理行政复议的职权，按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会，独立运作，中央行政复议委员会为管理机关，仅对中央权力机关负责，省以下各地方行政复议委员会，独立运作，中央行政复议委员会为管理机关，仅对中央权力机关负责，省以下各地方行政复议委员会均对上级行政复议委员会负责，市、县一级行政复议委员会的运作和人选委任，统一由省一级行政复议委员会安排。 14也有学者认为，在机构设置上，在国务院设立行政复议总署，下设各级复议机构，复议机构与同级行政机关之间没有隶属关系，由专门的财政经费给予支持。在每个复议机关内均设置有行政复议委员会具体承担行政复议的职能，复议决定依照少数服从多数的原则由委员会表决通过，不必全体一致。复议机关应当按照行政复议委员会的审查结论做出复议裁决，而不能做出与审查结论不同内容的裁决。为了充分保证行政复议委员会的独立性、中立性和专业性，笔者认为，我国行政复议委员会应在县级以上各级人民政府中统一设置，赋予其独立主体地位和法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。为了提高办案效率和裁决质量，每个行政复议委员会内部按照社会行政管理的分工设税务裁判处、工商裁判处、土地裁判处等。在某一行政复议委员会管辖的范围内可设立若干复议所，作为委员会派驻各地的机构，以委员会的名义受理行政争议。为了增强行政复议委员会的权威性和保障其能正常有效地行使复议权，还应适当提高复议委员会的级别，让其比同级政府的各部门高出半级，复议委员会的主任可由同级政府的副职首长兼任。(二)行政复议委员会的人员配备对于行政复议委员会的人员配备，作为改革试点地区之一，北京规定市政府行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员组成。主任委员由市政府主管法制工作的领导同志担任;常务副主任委员、副主任委员、常任委员由市政府法制办有关负责同志及相关处室负责人担任;非常任委员(不超过30名)按照有关工作程序进行遴选。市政府行政复议委员会人选按程序报市政府批准任命。笔者认为，行政复议委员会应设主任1人，副主任26人，主任、副主任只是组织与领导行政管理事务，在具体复议业务上大家都有平等的表决权。由于大量的行政争议都产生在基层，县级行政复议委员会的工作任务较为繁重，所以县级行政复议委员会可以多安排一些人，比如安排25人左右，市级、省级、中央级行政复议委员会的人员可逐层减少。此外，行政复议委员会还可以借鉴人民法院陪审员制度，聘用一定数量法律方面的专家学者、知名律师和相关技术方面的专业人士为本行政复议委员会的名誉成员，以解决一些复议案件中所涉及的专业性问题，保证复议工作的质量。五、行政复议委员会的运作机制(一)行政复议委员会的管辖行政复议委员会在管辖复议案件权限上的分工是：对县级政府各工作部门、乡(镇)级人民政府以及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由县级政府设立的行政复议委员会管辖;对市