论文—我国非营利组织治理结构的模式与选择.doc

啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊三,我国非营利组织治理结构模式的选择我国非营利组织的类型有很多种,其业务涉猎领域非常广泛,不同组织类型,不同服务领域的非营利组织是否可以采用相同的治理模式,是.啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊我国非营利组织治理结构的模式与选择啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊我国非营利组织治理结构的模式与选择姜宏青(中国海洋大学管理学院 266071)摘要 构建我国非营利组织的治理结构是完善其监督机制，提高服务效率的重要内容。我国非营利组织由于历史的文化的经济等方面的原因，发展和管理均具有特殊性。本文借鉴国际经验，以科学发展的观点对我国的非营利组织进行了界定，以民营和国有事业单位在构建平等的宏观管理体制的基础上，通过对非营利组织治理结构不同模式的分析，提出我国非营利组织治理结构的选择目标。关键词 非营利组织 公共权益 治理结构模式 共同治理一、我国非营利组织的界定事业单位是我国计划经济的产物，建国以来，担负着国家向社会提供公共品和准公共品的重任，其组织性质为非营利，资金来源大多数来自国家财政或者国家税收，一部分来自其自身业务服务收入，小部分来自社会捐赠等。从管理体制来说，事业单位按国家预算管理体制，全部资产属于国有，收支按照预算项目设置，财务报告和预算报告按照预算级次汇总编报；在编人员全部由财政资金供养，升迁调动比照政府部门的规则办理，因此，这样的事业单位具有很强的政府特性。民营非营利组织是中国改革开放后，由私人或民间团体自愿自立自治兴办的非政府组织，如各种民办学校、青少年基金会、养育院、婚姻家庭研究会等。这些非政府组织的特征是资金来源主要依赖个人或社会团体的捐助，人员大部分是志愿者或非政府编制的专职人员，提供的服务具有社会公益性，在我国，这部分的非政府组织还必须在民政部门登记注册，1998年中国政府颁发了民办非企业单位登记管理暂行条例和社会团体登记管理条例，这是我国非营利组织界定的标准之一。中国民政部最新统计数据显示，截至2005年底，全国在民政部门登记的社会团体有171150个，基金会975个，民办非企业单位有147637个 数据来源：中国民政部网，“2005年度民政事业统计数据”，。非政府NGO（Non-Government Organization）非营利部门NPO（：Not-for-Profit Organization美国 约瑟夫.R.拉扎克，2003 ；Non-Profit Organization 苗丽静，2006） 是国际上对非企业非政府组织的称呼，美国John Hopkins大学非营利组织比较研究中心在深入研究世界上几十个国家非政府非营利组织的基础上，提出不同国家的非政府非营利组织（或部门或机构）具有“五个”共同特性，它们是：（1）组织性、（2）私人性、（3）非营利性、（4）自治性、（5）志愿性。在上述五大特性中，“私人性”与“非营利性”是非政府非营利组织区别与政府组织与营利组织最根本的特性。与政府组织最大区别在于，非政府非营利组织是由公民志愿发起设立的，在政府部门登记、自行管理、接受社会监督、自治自律的民间组织，它不是政府部门的附属机构，领导人也不是政府部门的派出官员，员工不是受雇于政府的国家职员，机构没有政府人员编制与财政拨款。“自治性、草根性和竞争性强调了非营利组织非政府性三个方面的具体表现”（王名，2004）。与企业组织的主要区别在于其设立目的的非营利性，资源和收支净额的公共性（即产权的公共性）。一方面，非营利组织主要向社会提供公益性服务，受益群体有泛指性特征，但是在一些领域受益对象又具有针对性和可变性，比如扶贫项目，关爱艾滋病患者服务和教育服务等；另一方面，这并不意味着非营利组织没有服务收入，没有收支结余，而是其剩余权益不属于出资人，不存在象企业组织那样的利润分配事项。研究表明，非政府非营利部门的规模大小，与一个国家的经济发达程度高度相关。在经济发达的国家，用NGO 从业人口比例所度量的NGO 规模较大；经济相对不发达国家的NGO 规模较小。在发达国家如美国、澳大利亚与英国，NGO 取薪员工占全社会非农就业人口的比重高达7.8%、7.2%和6.2%，42国平均为4.8%。而在欠发达国家，这一比例通常较低，如墨西哥、罗马尼亚、斯洛文尼亚不到1%（萨拉蒙，2002）。随着我国市场经济体制改革的不断深入，物质资料的供给和需求已经具备了一个基本的市场框架，而公益品的供给和需求机制缺呈现与市场机制发展极不协调的状况。第一，原有的事业单位与政府部门还保持千丝万缕的关系，其管理体制和工作效率都还存在许多的弊端；第二，民营非营利组织的发展亟待规范。第三，在同一领域同时存在两类不同所有制的组织，执行不同的准则规范，提供相同或类似的服务，无论如何都不利于公平和效率。第四，宏观或全社会层面还没有一个适宜非营利组织健康发展的环境，需要更多的政策导向。比如税收导向等。针对我国目前的状况，从改革的趋势来看，现有事业单位应被分化成政府派、企业派和非营利组织派三个部分，由政府完全资助或行使政府某种管理职能的事业单位划入政府会计系列；可以面向市场自负盈亏的事业单位划入企业系列；剩下的部分属于非营利组织，应当和民营非营利组织一起作为第三部门遵循相同的法制规范。符钢战在“关于中国事业部门体制转型问题研究” 管理世界，2005年第2期中就提出“政事分开”要做到“两个剥离”的观点：第一个“剥离”，是政府主管职能部门与事业单位的行政领导关系剥离。第二个“剥离”，是事业单位与政府人事管理部门关系剥离。事业单位和民营非营利组织实行统一的游戏规则和管理体制，建立开放式的政府资助与评估机制。只有这样，一视同仁的国民待遇才能实现，一个高品质、高效率服务、有竞争活力的事业部门与营利部门协调发展，事业部门“公立”与“私立”的内部结构协调发展，经济与社会协调发展的局面才能形成。本文在民营和国有事业单位在构建平等的宏观管理体制的假设基础上，设想构建其高效率的治理结构。二、非营利组织治理结构模式分析治理结构是一个组织内部权利制衡体系，是组织内部监管的制度安排。在许多市场经济发达的国家里，非政府非营利组织同公司企业一样有完善的法人治理结构，一般由出资人与有共同愿望的志愿者担任董事，组成董事会，决策组织的重要事项和决策管理人员的聘任。非营利组织的高层领导，不受政府委派或指派，由董事会选举董事长，决定聘任职业管理人担当总裁。完善的治理结构一方面可以保障组织的运营秩序，提高整个组织的工作效率；另一方面，可以有效防范浪费和腐败，提高组织信息的透明度。我国事业单位一直沿用行政化管理模式，业务由上级主管部门负责指导和监督，资金由上级部门和财政部门共同监管，没有建立国际上通用的规范的治理结构体系。我国民营非营利组织在短短的发展历程中，由于其组织所处领域的多样化，其内部管理结构的模式也各不相同。以民营教育组织为例，目前治理结构主要有两种类型：人力资本控制模式和股东控制模式。人力资本控制模式往往指那些创办组织时投入较少，靠学费盈余滚动和创办人自身智慧和学识能力的投入来发展的学校，这类模式一般不设董事会，即使设立董事会也是“校董合一”的管理体制，缺乏完善的组织制度，“人治”的味道浓厚，不符合现代治理理念，不利于组织的可持续发展。科研文化类非营利组织一般采用这种模式。股东控制模式是比照公司治理结构建立起来的治理模式，由股东组成董事会，由董事会选聘校长或总经理，这样的模式对于组织的有效运营非常有效，但是，股东控制下的治理结构对非营利组织的运营目标的影响往往趋于利益化而非公益化。这类非营利组织一般在设立时需要大量的资金投入，运营过程有一定的收入，比如民营医院、学校等。借鉴国际经验，本着非营利组织的基本运营宗旨和发展目标，非营利组织的治理结构还有共同治理模式。共同治理模式是由出资人、创办人和相关领域的专家、志愿者和相关利益人等组成董事会，由董事会投票选举总裁或组织负责人，共同制定组织章程，在章程中规范各自的权利责任关系。在这个董事会组成中，出资人并不因为其出资而比其他董事拥有更多权利，非营利组织的出资人不具有股东特性，不参加利润分配，不享有剩余权益，其出资行为属于捐赠或资助，出资行为完成，其资金成为公共权益，出资人就成为公众的一分子，可以参加董事会也可以不参加，其对组织的监督完全出于公共利益的目的，而非出资人角度。共同治理的依据是：第一，非营利组织的本质特性决定其非企业（私人性）非政府（民间性）的组织模式的运营目标是为公众利益提供服务，实现社会效益最大化。第二，非营利组织的产权不归任何组织或者私人所有，属于公共权益。“作为非营利组织，其主要的财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源，不应来源于市场，所以非营利组织的产权基础不应是私人产权，也不应是国家产权，而应当是基于捐赠等公益资源的公益产权”（王名，2004）。公共权益区别于私人产权是不具有利润分配机制，区别于国家产权是不归属于任何一级政府，非营利组织的资源来源和营业所得均属于公共权益，如果非营利组织终止营运，其剩余资源应无偿转让给其他非营利组织，而不会分给私人或上交国家财政。第三，人员的聘用和流动没有政府管制，具有相当的自愿性。比如美国NGO取薪员工占全社会非农就业人口的比重为7.8%，英国为6.2，大多数的工作由志愿者提供。第四，资源管理和运营的信息完全公开化。非营利组织的会计目标是为信息使用者提供评价受托责任的会计信息。财务信息的透明化是实行公共问责制接受社会监督的基本前提。同时，透明化的信息也给资源的提供者良好的决策支持，便于非营利组织吸收公共资源。共同治理模式的核心就是通过组织章程等制度安排来确保各个利益主体具有平等参与组织管理决策的机会，同时又依靠相互监督的机制来制衡各利益主体的行为，适当的投票机制和利益约束机制则用来稳定合作的基础，并达到利益主体行为满足社会公共利益需要这一共同目标之上。三、我国非营利组织治理结构模式的选择我国非营利组织的类型有很多种，其业务涉猎领域非常广泛，不同组织类型、不同服务领域的非营利组织是否可以采用相同的治理模式，是研究治理结构必须面对的问题。对非营利组织的分类国际上有不同的方法，联合国国际标准产业分类体系（ISIC体系）中，将收入一半以上来自收费或政府支持的组织排除在外；欧共体经济活动产业分类体系（NACE体系）认为，只有靠捐款运作的组织才属于非营利组织。这两种分类范围相对很窄，大多数的非营利组织都没有包括进来。美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系和由霍普金斯大学非营利组织比较研究中心协调13个国家的专家学者做成的非营利组织国际分类体系（the International Classification of Non-profit Organization，简称ICNPO）。将非营利组织划入12大类，24小类。包括：文化与休闲；教育与研究；卫生（医院与康复、诊所等）；社会服务；环境；发展与住房；就业与职业培训；法律、推促与政治等。这个分类是目前国际上被认为是较为完整的非营利组织体系，也非常适合美国社会环境。这个体系并不以收费与否作为分类标准，也不论出资人是何种身份，而是以组织为社会提供服务的领域为主要判断依据，“美国人把净化社会和陶冶心灵的崇高使命交给了第三部门”。在这个体系中，象学校、医院这样的组织无论公立还是私立均列作非营利组织。我国非营利组织无论是组织类型还是业务范围都比较复杂，但是能够被广泛接受的分类方式是按照组织类型划分为：互益型和公益型组织（即社会团体）、运作型组织（即各类基金会）、实体型服务组织（包括国有事业和民办非企业组织，如：学校、养老院等）以及其他未登记或转登记团体 苗丽静 2006 非营利组织管理学 东北财经大学出版社 P11。实体型服务组织与其他类型组织的不同之处在于以收费为其基本的资金来源，带有一定的市场化的运营模式。那么是否可以将实体型的组织比照公司治理结构采用股东控制模式，而其余采用共同治理模式呢？从国际上的分类体系来看，非营利组织的界定和划分并不强调资本的投入主体，而是强调利用社会公共资源提供公益性服务的组织。从我国的社会实践来看，对于私立的医院、学校等组织是否应当归于企业组织，按照公司治理模式予以运营，在业界有争议。笔者认为，第一，我国民营的教育机构的资本金来源渠道有多种，多数不是靠发起人投入的资本，而是靠学费滚动或者学生集资。比如著名的民营中国南洋教育集团，其主要运营资金来自学生的集资，称为“教育储备金”，显然，发起人不拥有这些资金的所有权。而且，正是因为学校没有完善的共同治理结构，只是少数发起人在操作筹、投资事项，导致资金管理漏洞百出，最终导致教育储备金挤兑风波，使学校全面崩盘。即使资本金来源于出资人的投入，由于其服务使命的制约，组织的财务管理目标也不能单纯追求经济利益的最大化，因而不能采用股东治理模式。第二，在民政部注册登记的民营教育机构在设立时就具备非营利组织的条件，出资人不拥有组织产权，不享有剩余权益。第三，无论是公立还是私立非营利组织，应当遵循统一的游戏规则和管理体制，才有良好的竞争效率。民营医院、敬老院等组织同民营教育部门一样，尽管有收入，收支有结余，但是仍然具备非营利组织的本质要素。第四，非营利组织的市场化运营更需要共同治理结构的监管和制衡，以防范市场风险。因此，我国非营利组织的治理结构只能是共同治理模式。为保障共同治理模式的有效性，有以下三个问题需要关注：第一，应当将非营利组织纳入整个社会的法制框架内。非营利组织和政府组织和企业组织一样是这个社会的组成部分，因此，对非营利组织的发展和管理运营机制的监管，成为政府立法不可忽略的方面。非营利组织的治理结构也应当通过立法的方式规范其设立的原则、程序、各方面的权利义务关系等，就好象在公司法中规范组成企业治理结构的各方的权利义务关系一样。当然，助于非营利组织发展的相关法规远不止这一个。第二，正确处理好与政府的关系。一方面保持非营利组织的自治性，摆脱政府行政干预的不良影响，发挥共同治理结构的优势；另一方面，政府对非营利组织的支持和监督必不可少。西方非营利组织的独立性非常强，人们假想地认为它们的资金来源相对独立于政府，但美国John Hopkins大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非营利组织的平均收入来源结构为：服务收费49、政府资助40和慈善所得11，其中保健(55%)、教育(47%)和社会服务 (45%)领域政府的资助尤其显著。符钢战 2005 关于中国事业部门体制转型问题研究 2在我国历史上的政府资助使非营利组织划分为事业单位和民营两个部分，从改革的前景和按照国际上通行的做法来看，政府的资金资助仍然是必须的，但政府资助并不决定非营利组织产权的归属，政府对非营利组织的资助应当按照领域或项目的必要程度来安排。政府和非营利组织之间更应当是一种“伙伴关系”。比如我国在江西实施的第一个“NGO与政府合作实施村级扶贫规划项目”潘晓凌吴娟 “扶贫二重唱”：地方政府与NGO联袂首演 南方周末 2006年3月23日就是一个很好的尝试。NGO通过自己的竞争优势拿到政府项目，政府利用NGO 的高效率实现政府服务目标。第三，共同治理结构的良好运行，社会监督机制不可或缺。对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织 “公共责任”的追问。非营利组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产，前提是做出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众做出交待。一个公益机构需要阐明的公共责任包括四个方面：财务责任，即对资金正当使用的责任；过程责任，即正当的作为和工作程序；项目责任，即对效益负责；和优先权责任，即服务对象的相关性和适当性贾西津 国外非营利组织管理体制及其对中国的启示 社会科学 2004.4。这种非正式监督机制，相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。因此，除了通过立法强制规范其治理结构的相关要素以外，建立完善的治理结构也是非营利组织发展的内在要求，自愿性的自律机制和来自社会广泛的监督机制相互影响相互制约，可以更好的提高其市场竞争力和社会影响力，以满足自身发展和实现公共利益的需要。实现社会监督的基本手段是前文中谈到的财务信息的公开制度，充分披露信息使公众对非营利组织的运营和发展以及社会责任的履行有完整的了解，从而增加非营利组织筹集资金的机会和社会监管的力度，利于非营利组织的和谐发展。主要参考文献萨拉蒙.2002.全球公民社会.北京:社会科学文献出版社符钢战.2005.关于中国事业部门体制转型问题研究,2苗丽静.2006.非营利组织管理学.大连:东北财经大学出版社贾西津.2004.国外非营利组织管理体制及其对中国的启示.社会科学,4陆明远.2003.非官非民、亦官亦民中国非营利组织的“官民二重性”分析.世纪中国.11王名.2004.非营利组织及其对中国事业单位改革的意义.中国改革国际论坛发言稿 The Models and Choices of The Governance Structure of Not-for-profit Organizations in ChinaJiang hong qing(School of Management, Ocean University of China 266071)Abstract It is most important for China to set up the governance structure of not-for-profit organizations, which is in favor of perfecting its supervising mechanism and improving its service efficiency. Due to the influence of its history, culture and economic etc., both the development and regulation of Chinas NPO show its special quality. With the references of international experience, this paper defines Chinas NPO on the viewpoint of science development. Additionally, based on setting up a series of justice macro-regulation systems for both private and state-owned NPO, this paper puts forward the choice target by analyzing the different models of Chinas NPO governance structure.Key Words Not-for-Profit Organization；Public Equity；the Model of Governance Structure；Common Governance 作者简介姜宏青，中国海洋大学管理学院会计学系副教授，硕士生导师。研究方向：非营利组织财务与会计相关理论与实务