缓解县乡财政困难实现最低财力保障.doc

缓解县乡财政困难 实现最低财力保障县乡财政是国家财政体系的基础环节，直接面对广大农村的千家万户，为有着众多人口的农村居民提供公共产品和服务，直接关系到农村经济社会的协调发展。当前，我国正处于全面建设小康社会、和谐社会的承前启后的关键时期，然而目前县乡财政运行中却面临着许多的问题。对存在的问题必须引起高度重视，并应积极采取有效措施，想方设法解决问题、化解矛盾。现以资源性财政为主的庆城县为例，分析县乡财政困难的成因及对策。一、县乡财政现状及成因（一）县财政自给率低做为资源性财政的庆城县，是典型的依靠石油带动的“油财政”，财政收入的90%以上来自油田企业，1998年以来，随着油田机关搬迁，马岭炼厂政策性关闭，其他三产服务业随之注销或搬迁，使这样一个高度依赖油田单位单一税源结构的县财政遭到了重创，财政形势逆转，收支不能平衡。经测算，全县每年减收将达到5100万元以上，加之世行贷款及国债转贷，农综开发项目借款等政府债务的影响，财政更是雪上加霜。而随着社会的发展，保障社会稳定的公共财政支出却不断增加，财政自给率低，从2000年到2007年，呈逐年下降趋势。到2007年已经只有2000年的一半多一点。年 度20002001200220032004200520062007财政自给率（%）64.753.250.343.943.742.335.133.5 （二）农村税费改革对县乡财政的影响1、乡镇可用财力不足，乡村债务规模不断膨胀1994年分税制改革以来，地方财力明显的向上集中，2005年取消农业税，乡村两级没有了直接的收入来源，直接导致了乡镇财政困难。与此同时，乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、农村义务教育、计划生育服务等，给基层政府造成很大的压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务，如达标升级、“一票否决”等，不得不大量举债，或将任务继续分解下压，将债务负担转嫁给村一级组织，村上在无法向农民转嫁时，也只能大量举债，如贷款垫交社会抚养费、村民合作医疗保险等，因此形成大量的财政负债。2、村级一事一议制度有名无实，很难筹措到公益性资金农村税费改革是好事，在取消农业税，农民负担大幅度减轻的同时，作为税费改革配套措施的“一事一议”制度在执行中却是流于形式，有名无实。一些非办不可的公益事业，即使在村民代表会议上大部分人同意通过了，但没有通过的一部分人，在筹资过程中迟迟不肯拿钱，出现“谁同意谁掏腰包”的情况。有的农民签字后也不交款，互相比较，只要一户不交，就产生“群体效应”，引发其它农户拒交“一事一议”款，造成资金很难筹措到位，给公益事业的实施带来了困难。而这些公益事业的实施，除了省、市的专项外，县乡财政就成了最后的买单者，使本就十分困难的县乡财政更加捉襟见肘。（三）财力集中导致县级财政收入增长乏力1994年分税制改革，基本确立了中央、省、市、县之间分税制财政体制的基本框架。受此体制影响，普遍形成了“财力集中在上，事权承担在下”的分配格局。县级财政收入的很大一部分被中央和省上集中，导致县级财政收入增长缓慢，用于发展经济的财力严重不足，使社会经济发展滞后，庆城县在油田企业大量搬迁后，财政没有后续财源，缺乏新的增长点。年度20002001200220032004200520062007上划收入占县级收入的比率27.232.941.551.750.249.848.148.3县财政收入的增长率10.71.18.53.519.613.416.212.4（四）对县乡财政的转移支付不足转移制度缺乏规范性。对县乡财政来说，相当一部分转移支付是通过专项补助进行的。而补助量的多少没有按照县乡的实际财政状况与事权为依据，而以上年度的基数为基点，使对县乡的转移支付相对量增长幅度较大，在绝对量上却变化不大。因此，对于像经济欠发达的县来说，中央的小额度加上省级给予的有限财力，很难解决贫困县乡的财政问题。年 度2001200220032004200520062007一般性转移支付200139115094108工资性转移支付1513224124282615261535035305可用财力718076777464853093491160813040二、破解对策（一）因地制宜，大力发展县域经济、加强主体功能区建设，壮大财源，为财政发展蓄后劲。（）山区半山区发展山区、半山区经济就必须立足于山区、半山区实际，找准资源优势。按照“因地制宜、种养并举、规模经营”的原则，合理布局产品结构，把山区、半山区条件下分散细小经营的农、林、土特产品有机结合起来，以种草养畜为主，大力发展经济林和中药材种植，把经济发展与生态环境结合起来，实现经济效益与生态环境的协调发展，走“以山富县、以山富民”的道路。（）塬区突出发展农副产品加工业，构建农业现代产业。庆城县的驿马素以“旱码头”著称，农副产品加工与销售异常活跃，因此，以驿马工业园区为平台，培育和支持一批与农业和农村经济结构战略性调整密切联系的龙头骨干企业，直接带动和辐射农村经济的发展。并立足资源优势，以优势和特色农产品为中心，引导大宗农产品生产向园区集中，推进优势农产品生产经营的规模化和区域化。走“以农奠基、以工扶农、兴工富县、兴农富民、工农并举、综合发展”的路子。川区建设工业基地，实现工业富县的目标。工业是县域经济发展的后劲所在，工业化是县域经济现代化的必由之路，县域经济综合实力很大程度上取决于工业化水平的高低。庆城县的川区是原来的老油区，在立足现状的基础上，以老油区的二次开发、马岭煤气层的勘探、环江能源化工区的建设为依托，形成以钻采服务、机械组装、油气化工等企业为龙头的工业基地，使其成为经济发展与财政增长的新动力。2、以项目建设为中心，加大招商引资力度。招商引资是加快县域经济发展最直接、最有效的途径。要靠领导推动，靠政策拉动，靠服务促动，动员一切社会力量，多渠道、多形式、多层次开展招商引资工作。将低能耗、无污染、科技含量高、财政贡献大的项目引入庆城，为庆城的经济、财政增长打下坚实基础。（二）深化体制改革，提高有限的资金的使用效益1、强化财政支出改革，充分发挥部门预算、国库集中支付、政府采购的作用。部门预算、国库直接支付和政府采购作为财政支出管理体制改革的三项核心内容,互为条件,相辅相成,实行部门预算和国库集中支付，可以解决财政管理中长期存在的预算编制粗放、资金分配权分散、透明度不高以及挤占、挪用财政资金等问题，为编制政府采购预算、制定、下达和执行政府采购计划奠定了基础。而实行政府采购制度可以为财政支出管理和部门管理创造一种全方位、全过程管理模式，实施政府后的采购价格、预算单位设备配置等信息也为细化部门预算、制订部门支出标准创造了条件。在推行政府采购制度的过程中，在财政预算管理部门建立“政府采购资金专户”，通过“锁定”预算中纳入政府采购计划的专项资金，保证政府采购的实施，实现政府采购资金的集中支付。2、加强行政事业单位人员管理，精兵简政，切实减轻县乡财政负担。精简机构、压缩人员是县乡财政摆脱困境的有效办法之一，对行政事业单位，实行实名制管理，严格审批程序，严把“进口”关，严格按照“按编进人”、“按编核资”的原则，建立编办、人事、财政三部门的联系机制，精简压缩财政供养人员，减轻财政负担。（三）化解乡村债务，降低财政风险。化解乡村债务的总体思路应该是针对其发生的原因不同而采取标本兼治，因的制宜、分类指导，制定切实可行的措施。1、化解老债。（1）、清理债权债务。要集中时间，组织力量，开展债权债务的清理核实工作，登记造册，制定还债计划，落实清收责任。（2）、多途径化解债务。第一降息减债，对不符合国家金融政策和高息借贷，按同期银行利率计算利息，把不合理的利息降下来；第二相互抵债，要积极的动员债权人和债务人之间债权与债务互抵，尽量减少“三角债”。第三拍卖资产还债。对镇村集体所属闲置资产，包括房屋荒山，荒地、荒坡等进行拍卖，所得收入用于还债。第四，发展集体经济，增加收入还债。2、杜绝新债。（1）继续深化“乡财县管”，合理确定乡镇事权，促进乡镇职能转变。随着“乡财县管”的不断深化，乡镇政府的职能也应随之变化，由经济建设向提供公共服务过渡，对乡镇政府无力承担的大型工程建设，资金要筹措到位，不能再要求乡镇政府配套或自筹，从源头上杜绝新债的发生。（2）坚持量入为出，量力而行的原则 ，有多少钱办多少事，严禁超出财力范围搞建设和开发，确保债务逐步减少。（四） 把寻求上级扶持作为财政工作的支点要改善庆城县的财政状况，当前还必须紧紧依靠上级扶持。1、要充分利用西部开发这一难得的发展机遇，努力争取中央和省给予更多、更好的优惠政策和资金救助。2、中央、省、市应加大一般性转移支付比例，压缩专项转移支付，减少或取消县级财政配套资金，除涉及国计民生的国防、交通、环保、流域治理等项目外，其它资金通过一般性转移支付下达，由县级政府统筹安排，赋予其支配权，这样有利于县级政府集中财力办大事，提高资金使用效益。3、合理界定县乡政府的事权与财权，保证县乡财政都能从中央和省、市财政的总盘子中得到保障本级政府行使职能的稳定财源，使县乡都能有随经济发展持续增长的税种，并在支出上留有弹性空间，以调动县乡经济发展、自主理财的积极性。4、上级财政部门要建立县乡最低财力保障机制。即省级转移支付直接测算到县，对财政供养人员人均