城镇化建设进程中的难点和对策探讨.doc

重庆城镇化建设进程中的难点和对策探讨根据重庆市委、市府关于加快城镇化进程的决定(渝委发2001号34号)加快重庆市 城镇化进程的目标是：力争到2010年，全市城镇化水平由2000年末的33.09提高到届时的 全国平均水平(据有关部门测算为45)；把万州和涪陵建设成为大城市(按现行国家标准， 城镇人口达到50万人以上)；黔江、江津、合川、永川、开县、长寿、南川等区域性中心城 市发展成为2030万人的中等城市；多数县城发展成为1020万人的小城市；100个左右的 小城镇发展成为35万人的中心镇或特色镇。在城镇化发展速度上，根据国际经验，城镇化 发展是一个缓慢、加速、再减慢的过程。在城镇化水平达到30左右后，城镇化发展进入加 速阶段。当前重庆市的城镇化水平为36.4，正处在加速发展的过程中。因此，一方面，我 们应该有信心，相信经过努力，目标是可以达到的。另一方面，我们又要清醒地认识到，由 于特定的历史和社会经济条件原因，目前重庆城镇化水平低于全国平均水平2.7个百分点， 与直辖市的地位很不相称，加快城镇化进程困难也是相当大的。一、加快重庆市城镇化发展面临的难点1、农村工业化水平落后。经过改革开放20多年的发展，重庆市农村经济取得了较快发 展，农村工业化程度明显提高。但从整体上来说，重庆市农村的工业化水平仍比较落后。至 2002年末，在重庆市农村从业人员中，从事工业生产的只有5.1，直接从事农业的比重仍 高达63.5。重庆市城镇化的一个重要内容就是农村的工业化，没有农村的工业化发展，农 村的城镇化是不可能实现的。在农村劳动力向城镇转移过程中，不但要考虑转移劳动力的生 活生存成本和管理成本，更重要的还要承担转移劳动力工业化所必需的技术装备成本和发展 成本。 2、农村劳动力素质偏低。城镇化并不仅仅是农村人口的简单集中，而是从生产方式到 生活方式一系列制度的变革。尽管经过20多年改革开放的洗礼，农村居民的生产生活方式发 生了很大变化，但农民的市场意识、经济意识、法律意识等观念还非常淡薄。从整体上说， 农村居民的受教育程度比较低，根据第五次人口普查资料，目前重庆市农村还有文盲214.78 万人，文盲率达6.95。在这种情况下，一个农村居民，即使户籍制度上成为城镇居民，如 果没有一定的生产、生活技能，在城镇生存下去也比较困难。3、城镇就业压力增大。2002年，重庆市城镇的登记失业人数为16.2万人(登记失业率为 4.1)。今后随着市有企业改革的继续深化，城市的下岗失业规模还有可能扩大。我们不仅 有庞大的农村剩余劳动力需要转移，而且每年还有6左右的人口自然增长率，最保守估计 每年也需要净增加40万人左右的就业岗位。如此严峻的就业形势，势必会加大今后重庆市城 镇化推进的难度。4、耕地资源不足。截止到2002年末，重庆市只有耕地面积2075.5万亩，也就是人均仅 有0.67亩耕地。根据建设部测算，每一个城市人占地需要100平方米左右(包括生活占地、公 共交通、绿化、水电工程、厂矿、水面等)，城镇化率达到45左右时，共需转移448.22万 人，则大概需要44822万平方米(折合67.23万亩)，其中虽然有大量非耕地面积，但占用大量 耕地面积是必然的。如果按60耕地面积计算也有40.33万亩，也即是现有耕地面积的2左 右。在城镇化推进过程中，如果对耕地不加珍惜，重庆市人均耕地面积将更加减少。5、三大经济区经济发展水平的差距，增大了加快全市城镇化进程的难度。2000年，占 全市总人口19.9的“都市发达经济圈”城镇化率已达79.77，相当于世界发达国家的城 镇化水平，在未来的几十年，城镇化率增长的空间是极为有限的。而占全市的总人口48.2 的“三峡库区生态经济区”，城镇化率仅为18，低于全市平均水平15个百分点，人均GDP 仅为全市平均水平的61。大多数城镇尚处于孤散发展阶段，二、三产业相对滞后，城镇提 供的就业岗位有限。占该地区82的农村人口，人均纯收入仅为1548元，尚处于刚刚越温达 标阶段，恩格尔系数高达80以上，按目前三口之家的农户进入小城镇定居至少需投入7.5 万元的最低门坎计算，一家人不吃不喝，把全部收入用于积累，则需要16年以上的时间!6、城镇的规模偏小，地区分布不合理，城镇体系不合理。目前，重庆仅有主城区一个 特大城市，尚无大城市，只有万州、涪陵、渝北、北碚、永川、江津、合川等7个20万人口 的中等城市，铜梁、长寿、大足等27个县城。而20万以上人口的大中城市个数，广东有31个 、山东27个，江苏22个，河南15个。比较而言，重庆拥有大中城市的数量和规模都偏小，县 城以上建制镇规模小，平均每个镇的建成区面积仅为0.35平方公里，人口仅5000人。这使城 镇的一些功能性产业特别是第三产业发展受到影响，城镇的服务组织管理功能难以强化，中 心城市的集聚和辐射效应得不到有效发挥，其功能被弱化。7、城镇化质量较差。2002年末重庆市的城镇化率为36.4，但同期非农化率23.2， 二者相差13.2个百分点，远远高于全国平均4个百分点的水平。这表明在重庆计为城镇人口 的三分之一的人口是农民，他们在农村有承包地，虽然其中多数人生活的主要来源是靠从事 二、三产业，但仍为亦工亦农状态，人口的转移尚不稳定，特别是这批纳入城镇居民统计口 径的农民，他们的价值观念和生活方式走向城镇文明还有一定距离。8、城镇基础设施建设滞后于全市城镇化水平，投入严重不足。城镇基础设施是城镇化 的“硬件”，是推进城镇化的物质基础和必备条件，重庆市城镇基础设施特别是城镇供水、 污水处理、垃圾处理、城镇快速交通系统等关系城镇运行效率和可持续发展的城镇基础设施 严重短缺，造成其原因主要是投入不足，加之城镇管理机制末健全，管理工作未跟上，影响 了城镇基础设施综合功能的发挥，导致有的城镇“农村化”，严重影响人居环境的改善。重 庆与京、津、沪和全国平均水平相比，14项城市基础设施指标中，有6项指标不仅低于三大 直辖市，还低于全国平均水平。其中“人均拥有城市维护建设资金”重庆人均仅583.42元， 为上海的20.6，北京的20.5，天津的55.8，全国平均水平的61.5。重庆在西部十二 省市中，14项指标中有9项处于中下水平。二、对策建议1、更新思想观念。城镇化不是简单的农民进城，而是农村人口向城镇的有序转移，农 民素质的普遍提高；不是纯粹的修房建路搞园区，而是农村与城市的对接，农业产业化的快 速发展，最终是农村面貌的根本改变，城乡一体共发展，工农一起同富裕。发展小城镇是带 动农村经济社会发展的一个大战略，是推进城镇化的一个重要方面，但城镇化决不是小城镇 化，它还更多地涉及区域内大、中、小城市的建设和发展，涉及区域空间结构、产业结构的 调整和城镇体系的优化与构建，是人类文明的演变过程、是市民经济增长方式的转变、是生 活模式的变化，是工业化、城镇化、社会现代化，三位一体的同步推进和演变过程。要摒弃 小富即安的小农意识和等、靠、要的错误思想，努力提高自身素质，要引导全市把城镇化的 关键放在解决“三农”问题上，因地制宜求发展，通过扎扎实实的工作，促进农村经济社会 的整体发展和政治文化的全面繁荣，实现重庆市全面小康。2、加强领导，统一协调。一是要加强对各地城镇化的领导和监督，强调城镇发展规划 的重要性和各级组织与部门的职责，确保规划的严肃性和科学性，防止因规划不科学和执行 规划不严格带来城镇化新问题。二是加大对城镇化工作的领导力度，提升全市城镇化领导小 组的规格。现在绝大多数区县(市)的城镇化工作由建委在抓在管，还没有专门的管理部门和 工作人员，建议市里尽快批准设立从事城镇化领导管理的职能部门，解决好工作机构、编制 和人员待遇等问题；每年由市委、市政府领导带队，专门召开城镇化问题现场办公会，督促 检查政策落实情况，解决各地推进城镇化过程中遇到的具体问题和困难。三是出台城镇化政 策一定要有充分的前期调研和全面考虑，增强政策的针对性和实效性。在整合原有加快城镇 化政策措施的基础上，不断完善政策。在投资(项目)、税收、规费、财政、金融、土地、电 力、通讯、水利建设、干部交流、户籍、医疗改革等各个方面制定更加切实可行的政策措施 。一要抓紧制定加快城镇化所急需的政策，为推进城镇化提供必要的依据；二要做好已有政 策的清理修改，该修改的要修改，该废除的要废除，为城镇化扫除政策障碍；三要督促城镇 化各项政策的落实，防止有令不行有禁不止现象的发生，为城镇化提供可靠的制度保障。目 前区县最关心的问题有：加快土地利用计划修编；放宽农村土地使用权转让权限；修改农村 财税体制减轻农民负担；增加镇乡对城镇建设管理的权限；更新城镇化考核模式；统一城镇 化计算标准等问题。3、理顺体制、形成合力。目前，由于城镇建设管理的权力和职能处于分散状态，存在 部门之间配合不协调，相互讲条件、讲利益、讲权限的情况；市级部门权力相对集中过多， 对区县(市)放权不够，指导服务少，在一定程度上制约了区县(市)经济的发展和推进城镇化 的积极性、创造性。为了形成全市推进城镇化进程的合力，建议市委、市政府对涉及城镇化 的各级政府和职能部门作出统一要求，制定协同各方一致推进城镇化的制度规范，使城镇化 建设管理权相对集中，各部门相互配合，减少城镇化过程中的阻力。一是建立各区县(市)、 市级有关部门工作目标责任机制；二是市委办公厅、市政府办公厅联合对各区县（市）、市 级有关部门工作任务完成情况进行检查和考核的机制；三是建立市委、市政府各有关部门对 区县(市)实行分类指导，对口联系机制。4、大力发展劳动密集型产业。根据重庆市资源禀赋，按照比较优势原则，应当调整工 业发展战略，适时适度发展劳动密集型产业，扩大就业机会。市委、市政府应当出台一些相 应的配套政策，为劳动密集的中小企业发展创造良好的外部环境。具体地说，在市场准入方 面，消除各种形式的对劳动密集产业和中小企业的歧视，鼓励创业；在税收方面，纠正对中 小企业各种形式的不公平待遇；在金融方面，大力发展能够真正为中小企业服务的中小金融 机构。5、创新制度。包括户籍制度、用工制度和土地使用制度改革等，可根据当地经济社会 发展需要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，调 整城镇户口迁移政策；应取消各种针对农民和外地人口制定的限制性就业政策，坚持