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公共管理学院团委 U can shine 第七届案例分析大赛决赛案例 公共管理学院调研部二零一三年十二月三日28特色案例管理创意案例一：新能源产业发展与新能源产业政策的十年引言2003年，可再生能源法开始讨论酝酿，这部被认为是“中国经济类法律里最成功”的法律在颁布后便迎来了整个产业“超乎想象”的高成长。新能源产业是过去十年中国经济的真实写照，其发展为世界瞩目，它享受着前所未有的“政策礼遇”，集各方利益诉求于一身，它的大起大落之间，尽显中国的政治、经济和社会现状。过去的十年，中国新能源产业的命运轨迹中政府一直如影随形，从行业的政策制定，到地方政府的介入，到具体试点项目的实施，甚至到未来新能源产业的发展走向。政府究竟可以多大程度上介入行业，其边界又在哪里，这值得所有行业利益相关者深思。一个被赋予过高期望的朝阳行业，从寂寂无名到风光无限，再到哀鸿遍野，这一切仅仅用了十年。新能源产业几乎犯了中国经济可能犯的所有错误。中国经济发展的新驱动力必须来自于发展方式转变，必须以创新驱动发展，走自主创新之路。然而，十年新能源产业的发展历史让我们必须深思：在战略性新兴产业的发展过程中，如何建构能够促进新兴产业持续健康发展的政策环境，如何确保政府对新兴产业的规制不受利益群体的干扰？或者说，在利益诉求与众多分歧时代，怎样才能协调好各方面的利益目标使得新兴产业持续健康发展？政府应该如何选择合理的新兴产业实施方式？尤其是，面对新能源产业的十年发展历程，中央政府的行业主管部门有何值得反思之处？充满机会主义、以GDP追求为己任的地方政府又有何值得反思之处？一、这是一段教训深刻的历史中国新能源行业最困难的时刻到了。“2012和2013年，全行业和全产业链都无法盈利，正成为眼下中国新能源业的最大问题。”世界风电巨头维斯塔斯中国区副总裁徐侃说。这一切在十年前是不可想象的。2003年，可再生能源法开始讨论酝酿，这部被认为是“中国经济类法律里最成功”的法律在颁布后便迎来了整个产业“超乎想象”的高成长。十年间，中国风电装机从50万千瓦增至7000万千瓦，翻了140倍；太阳能光伏电池组件产量从6兆瓦，增至21000多兆瓦，翻了3500多倍。中国也由此收获了世界第一的新能源产品制造能力。最美好的时间新能源概念到哪里都“好卖”。A股市场，2011年IPO的华锐风电以90元/股创下了主板市场20年来发行价的最高纪录。美股市场，随着尚德电力成为第一个登陆纽约证券交易所的中国企业，太阳能成为除互联网之外，中国企业在美上市公司数最多的行业，高达13家。眼下，中国新能源业遭受全球经济危机和自身产业周期的影响已经深入骨髓，表现为补贴大量发放，企业大量亏损，人才大量流失，这个朝阳产业上空，已然阴云密布。从寂寂无名到风光无限，再到哀鸿遍野，仅仅用了十年。7年前的2006年，没人会想到一个捣鼓太阳能的科学家会成为中国内地“新首富”。但那确实发生了，而且仅仅用了不可思议的三年速度，就超过了荣智健家族30年的财富积累。这个人是无锡尚德董事长施正荣。成就这一不折不扣“中国梦”的是新能源。事实上，在拥有联合国525个产业门类中全部门类的中国，按“工业辈分”算，新能源之地位不可谓不低微。2010年，“七大战略性新兴产业”在国内生产总值（GDP）中的比重总共不超过3%，具体到新能源则更少。然而，在一个特殊时刻，她承担了中国政府推动新一轮经济增长的期望。全球经济危机后，美国总统奥巴马选择了新能源作为主政措施，以拉动美国经济复苏；中国则提出“四万亿”计划和“七大战略性新兴产业”以刺激经济，新能源排名七大新兴产业之首。王勃华，62岁，刚从工信部电子信息司副巡视员的位置上退下来。在其位于北京西三环的办公室，王在总结其一生在工信部做过的众多行业管理工作时说，从来没有一个如此具体的行业，得到过国家领导如此多的批示，“很具体的批示”，部级领导的批示则更多。他说的正是新能源。在2011年以前，中国新能源企业堪称优异的成绩单的确给人造成了一种能当大任的假象。全球前十大风机制造商中国占据4席，全球前十大太阳能光伏制造商中国占据5席，中国已取代美国成为世界第一风电大国，中国太阳能制造企业凭借全球50%以上的市场占有率也一度在国际市场呼风唤雨。比上述国际排名更具吸引力的，是新能源项目经济体量大的特点，这极大地刺激了痴迷于GDP的中国地方政府的兴奋点。为“四万亿”经济刺激计划下的投资领域发愁的中国地方政府发现，每投资建设100兆瓦太阳能电池组件，就能为当地产出30亿出口额，倘若说服企业将产能扩大至1000兆瓦，就能产生300亿元的出口额这相当于多少个棉纺厂和电子配件厂产值的总和！地球人已经不能阻止他们投资新能源了，何况，这事儿在“政治上绝对正确”。对老百姓来说，“新能源代表了经济和环境危机下人们对美好未来的期望。”一家国际NGO在报告中写道。由此，新能源这一中国庞大工业体系中的细小分支，竟已满足了中国从国家、企业，到资本、地方政府、老百姓等几乎所有层面的需求。佘海峰第一次发现世界上竟还有比“抢银行”还赚钱的事情，第一次感到不安，均是自那个疯狂的2005年。这个80后的年轻人当过记者，干过营销，如今是中盛光电CEO。2008年，中盛光电获得了青云创投5000万美元风险投资。他的第一桶金来自太阳能光伏。那时，他的同事只要打一通电话称自己有市场最紧俏的多晶硅料，客户就能立刻把高达几百万美金的订金直接打到你账户上来，而不需要对公司的背景、信用做任何调查当一个行业赚钱容易到了一种堪称荒谬的程度时，佘海峰说他感到了不安。有朋友这样劝说佘海峰，制定公司战略时，“专业化”战略理论上是科学，但光伏跟其他行业不一样，应该走全产业链模式。他自己也开始想，“可能光伏确实跟其他行业不一样”。“现在想来有多愚蠢，光伏怎么可能跟其他行业不一样。”佘海峰反思说，在行业高速增长的巨大利益面前，所有人都开始失去方向。很多人都预期，新能源还将沿着这条完美的增长曲线一路向上冲去。主管部门及时的宏观调控或许可以弥补市场机制的失灵，遗憾的是，他们并没能抓住第一个挽救危局的机会。广东省社科院区域经济学家丁力认为，主管部门对新能源行业的基本面缺乏判断力，是导致宏观调控未能及时到位的重要原因。这与这些部门缺乏新兴产业的管理经验有关。在王勃华看来，长期以来工信部治下的全国各工业行业鲜有变化如此剧烈的，“太阳能行业的价格、市场、政策都变化太快，这个文件还没看完，又来一个，要跟上，有挑战。”王勃华坦言，政策总是慢半拍，跟主管部门对产业发展的始料不及有关。政府行为的关键在于能否按照产业发展周期来制定政策，产业现阶段到底处在什么周期上了，但政府、产业界和学者没有共识。这种判断的分歧，在当时关于多晶硅是否产能过剩的争论上体现得尤为明显。2009年9月，工信部出台防止多晶硅产能过剩的38号文件，立即受到行业组织和企业的极力反对，现在却成为为数不多的政策预警信号。据经济观察报报道，当时工信部产能过剩的说法受到了科技部的质疑，科技部组织了调研组进行摸底，得出的结论是“多晶硅产能并不过剩”。这种情况让一位不愿透露姓名的光伏行业专家颇为感叹，“以前，太阳能产业无人问津”。看到近几年光伏大热之后，国家主管部委之间也出现了“暗战”，都希望对这个产业有更多的干涉力。更多的行业主管部门对新能源仍保持着极大的乐观。某种程度上，当时各界的确对行业趋势达成了某种“共识”集体性“误判”，认为行业还将像前几年一样继续高速增长下去。对未来过于乐观，在一定程度上也导致了能源主管部门未能及时打开国内市场，以至于在2012年欧美发起对太阳能产品“反倾销”时，中国庞大的制造体系顿时面临无路可走、破产裁员的境地。十年已过，批评者认为官方若能够早点打开国内市场，则今天的产业震荡本可避免。但温和派认为，应该给行业管理者一些时间。倘 若没有地方政府和银行的参与，即便宏观调控失灵，也并不是一件太可怕的事情企业家自行承担投资损失，本是市场经济规律。正是地方政府的介入，让事情变得复杂起来。地方政府的把关，本应成为阻止新能源进一步疯长的“关卡”。事实上，他们不仅没有把握好第二次自我救赎的机会，反而让本已错失调控的新能源在一种坏游戏规则作用下，狂飙至疯狂。地方政府的这种“支持”新兴产业的方式，与新能源企业形成了一种实质上的“共同投资，共担风险”关系这种关系的建立，在早期的确起到了一定的扶持作用，全球各国都对新兴产业进行了政府扶持。问题在于，一旦越过了“扶持”和“干预”之间的红线，政府过度参与到微观经济，甚至企业运营，后果则不堪设想。“逐利是商人的本性，本无所谓善恶，这种游戏规则使商人恶的基因被放大了。”中国机械工业集团辉伦太阳能公司市场总监袁全说，当商人不需要为其贪婪和欲望承担责任时，为什么不干呢？更重要的是，地方政府的参与进一步削弱了中央政府的宏观调控能力。王勃华因为拒绝参加了好几个地方政府邀请的新能源项目评审会，而得罪了不少人。“当时就是劝，不要再上了，但劝住了市长，说请你再帮忙说服下我们书记。”王勃华说。清华大学能源经济研究所副所长张希良说，中央政府鼓励新能源是为了解决能源结构问题，而地方政府管经济的模式注定其更关注GDP和税收，且招商引资的项目资金都由地方自己解决，“上面更难以左右”。江苏镇江市国资委副主任谭俊浩将其总结为：中央政府没有调控到位，地方政府与市场错位。如果对比华锐风电、尚德电力，这两家中国风电和太阳能光伏产业曾经的“双雄”，你会发现他们的命运轨迹惊人相似。2006年，韩俊良创立华锐风电，2010年成为中国第一、全球第二。2011年华锐上市，以每股90元创下A股主板发行价的最高纪录，迅即成为市值千亿的新能源巨头。与之同时，华锐开始大规模扩张，2011年风电市场结束高速增长，对市场的错判导致华锐库存高企、亏损严重、质量事故频发，并陷入一系列知识产权官司和裁员丑闻中难以自拔。2012年8月，投资人尉文渊被迫走上前台，出任代理总裁。尚德同样上演了一出令人唏嘘的大戏。2006年尚德电力美国上市后，也开始大规模扩张，2011年太阳能市场结束高速增长，由于对市场误判，尚德陷入巨亏、裁员、GSF欺诈门等丑闻，因体积庞大、内部管理失衡如今病入膏肓。同样在2012年8月，施正荣宣布辞去CEO职位，退出前台。如今，这两家中国新能源业的“双雄”，均在各自的自我救赎路上，苦苦挣扎。对于过往，国家气候战略中心主任李俊峰如数家珍。他说，这一代新能源企业家需要自我反思，“他们这一代人拥有所有中国企业家的优秀品质，也存在所有中国企业家的劣根性，他们不爱分享，利益独占，喜好称王称霸，共同导致了今天的败局。”“就像文革是上一代人要解决的问题，在中国的经济环境里，民营企业家要解决的问题就是市场经济。”昱辉阳光董事长李仙寿说，这是一代人的问题，需要一代人去修复。比企业家们更为痛苦的，是一度强力支持他们的地方政府，地方经济因这些企业的崛起而崛起，现在则被拖入经济泥潭。以陷入总额高达250亿元的债务危局的太阳能巨头赛维为例，其直接导致2012年上半年，新余市规模以上工业仅实现利润16.07亿元，同比下降52.7%。当地官员说，如果赛维倒了，新余经济将倒退10年。“各地都在动用政府资源帮当地早应破产的新能源企业继续撑着，造成目前整个中国新能源业全盘亏损的败局，没有人愿意离场。”国家开发银行总行一位不愿透露姓名的人士总结说，这就是局部合理造成的整体荒谬。对企业、地方政府和国有银行来说，是该退出的时候了。而退出机制之缺乏，则是当务之急。如今，尚德已经奄奄一息，无锡市政府、尚德内部以及尚德的海外投资者仍在博弈。“过去十年，我们的政府学会了如何帮助一家企业成功；而如何帮助一家企业退市、破产，我们却一点办法也没有。”李俊峰感慨，这是一段教训深刻的历史。二、地方政府：机会主义的爱和恨10亿元的总投资、20万亩的能源林基地、约10万亩的有机农业基地、生物质汽油柴油深加工工厂和有机肥厂面对超级蛋糕，黄山市政府却开始重新细细打量这个诱人的项目。草签框架协议已过3年，在黄山市政府重新恢复多次考察、协商和内部决策后，上市公司凯迪电力原先承诺的生物质项目，开工建设看来已遥遥无期。“现在整个产业形势都不太好，我们都很慎重。”最早引进该项目的黄山区林业局一位官员说。面对曾追捧的新能源企业，口称谨慎的不唯此一家。在过去的2012年，主打新能源企业招商的屯溪区九龙低碳经济园区在考察过后，已经拒绝了两家大型光伏企业的入驻。“我们正在吸取教训，对一些前景不好的产业，只能忍痛割爱。”屯溪区经信委主任朱力说。在浙江衢州，著名的光伏产业基地开化县，同样陷入危机的惶恐之中。在过去的十多年内，光伏已经成为这个位于钱塘江源头的山区县城的标志。作为浙江省首个命名的“光伏产业基地”衢州下辖的山区小县，光伏业的产值一度占到其工业总产值的约四成，光伏企业数占全衢州的七成左右。“我们现在真的不方便再说什么。”开化县经信局局长邓仕海说。据开化县政府提供的材料显示，该县已投产的41家光伏企业中，31家停产；9家备案在建企业中有两家拟改行；14家未建企业中有3家已退土地、1家的土地已转让。从酝酿到勃兴，从人人追捧到整个行业的大溃败，中国新能源产业正经历一次前所未有的“保守主义”式复辟。曾经的新能源行业是机会主义者的时代。只要能给政府和银行讲个大故事，便能迅速获得土地、贷款、税收优惠和财政补贴。而今深陷债务危机的无锡尚德，无疑是始作俑者。2000年，太阳能电池博士施正荣刚刚从澳洲回无锡创业，正是无锡市政府为其拉来了小天鹅集团等国企的投资；2002年，草创的尚德亏损700余万，又是地方政府出面协调，先后提供两笔5000万元的资金让公司借以喘息；2003、2004年，地方政府为尚德争取了9个创新项目、多达4000万元的各级政府扶持资金，且多通过承担各类计划项目无偿拨付尚德这家光伏企业曾经的繁荣，离不开无锡市政府的“赤膊上阵”。“无锡市政府诞生了尚德，又再生了尚德。”无锡尚德的创办人施正荣曾如此概括无锡市政府和尚德之间的关系。这种地方政府一手主导的“无锡模式”曾作为经典案例被大力推广。2006年，无锡市一度推出了著名的“530”计划，希望“5年内引进不少于30名领军型海外留学人才来无锡创业”。“无锡政府无疑开了不太好的头。”中国能源网首席信息官韩晓平说。但尚德绝非孤例。在无锡，为了保住一家5年没有销售额的ST上市公司的壳，地方政府不得不竭尽全力，为其支撑几十亿元的负债。为了在激烈的争夺战中立于不败之地，各地政府各出奇招，可谓不遗余力。在江西，2009年，江西省发改委提出以3年为限，为光伏产业培养出20名博士、200名硕士、2万名本科生、4万名高职生、6万名中职生的计划。在江苏，每年用于光伏领域的人才经费高达2000万元以上。镇江市亦宣布，计划到2012年，将为新能源企业引进各类人才3.1万人，培训3.4万人次，使新能源产业从业人员从3000人增至3万人以上。不惜代价的支持，换来的是井喷式的增长。“没有一个产业能够在十年增加到三千多倍，我想来想去也找不到这样一个产业来。”谈及光伏行业，中国可再生能源学会副理事长孟宪淦感慨说。仿如压在骆驼上的最后一根稻草，欧盟的反倾销调查和美国征收高额反倾销税，在2012年将整个光伏产业打回了原型。事实上，开化县政府早已提前意识到风险。一位官员说，2010年，开化县引进光伏项目19个，协议引资额超百亿元，“当时大家已开始意识到投资过热，扩张太快，可能会造成供大于求”。但“开化是浙江省硅产业基地，上面的政策要求我们引导形成产业集聚，我们也身不由己”。2011年，衢州市经信委对当年全市光伏产业发展情况的汇报材料中，证实了这一点。当时，衢州市政府对于光伏产业的规划和发展目标，依然是提倡扩大产能：力争2015年全市形成高纯多晶硅年生产能力9000吨以上，多晶硅、单晶硅片5亿片以上，太阳能电池及组件1000兆瓦以上，光伏产业年销售收入500亿元以上的规模。“新能源产业发展的战略方向，我们肯定是要看上面的。”屯溪区经信委主任朱力说，基层缺少研究分析人员，对于来自上级部门的战略规划，更容易接受。在国家能源局的一位官员看来，中国的光伏世界第一，风电世界第一，但都只是指装机容量，而付出的代价则是国家大量补贴，投资和制造企业大量亏损，“中国搞新能源效率是世界最低的。”事实上，用公共财政为新能源项目发展的损失埋单，并非长久之计。“政府扶持是必要的条件，但不能违背市场规律去扶持。”原工信部电子信息司副巡视员王勃华说，开拓市场、调整产业结构，才是可持续发展的根本出路。一位新能源行业专家抱怨说，在畸形的发展模式下，虽然有大量的财政为企业埋单。但财政部和发改委的预算里，甚至连电力体制改革方案的研究经费都没有。“我现在做2050年可再生能源规划文件，还得国外的能源基金会来支持。”相对于高层对新能源行业顶层设计反思，地方政府更担心的是如何渡过难关。“现在，开化县政府能做的只能是稳住企业，搞好服务，尽力帮企业渡过难关。”邓仕海说。目前，开化县已经将工业企业应急转贷专项资金规模从原来的4000万元增加到1亿元，同时正收购土地，为部分光伏企业解套。为了保证资金流动，他们还请求上级部门帮助协调金融机构不抽贷不压贷，并希望争取到100兆瓦分布式太阳能电站项目，以便消化掉部分产能。在现任地方官员看来，反思或许并不适合现在解决问题的人，“地方政府最应该反思的人，都因为光伏升职了”。对于当下窘境，开化县提供的材料如此写道，“开化县委、县政府仍然在苦苦思索、考量光伏产业。” 三、新能源产业发展过程中争论不休的补贴政策与开发方式“招标制”可能又回来了。这几天，没有什么坏消息比这个更令中国新能源界担忧了。信号来自国务院，在国务院近期召开的关于太阳能光伏工作的会议上，通过用竞争性招标的方式来发现补贴幅度再次被高层重新提起，这得到了与会的国家能源局相关官员证实。在此之前，已有消息称国务院政策研究室相关研究员已就分布式太阳能光伏发电上书国家高层，建议采取招标制进行补贴。所谓招标制，是指在新能源发电的定价方式上引入竞争机制，价低者获得项目的特许经营权。这项中国新能源业界“最具争议性”的政策曾经统治了风电行业6年，太阳能行业2年，令治下的新能源制造商叫苦不迭。在新能源补贴上引入竞争机制，推行“特许权招标”是上一任国家能源局主政官员主推的产业政策之一。政策推行期间，中国风电行业经历了连续5年翻番增长，超过美国成为世界第一风电大国。但取得上述成绩的主要手段“特许权招标”制度却被广为诟病。2009年，国家发改委发布风电关于完善风力发电上网电价政策的通知，按四类资源区给予风电不同的统一标杆电价。风电特许权招标制寿终正寝；在太阳能领域，特许权招标政策同样在实行两年后被统一的上网电价代替。如今，特许权招标制度可能再次在分布式太阳能发电领域实施，这一消息尚未落实便遭到了企业的大面积攻击，此举被新能源设备制造商们称为“历史的倒退”将在全行业迎来又一轮惨烈的价格厮杀，“滋生更多权力寻租的空间”。政策反复无常背后，是近十年来，中国的新能源政策制定者们“对新能源补贴是否应引入竞争机制”的问题，至今没有达成共识。以国家能源局为代表的支持者认为，“电价多少由价格部门说了算”的政策意味着国家将付出更大量的补贴资金，因为“企业是不被信任的，他们绝不会告诉你真实的成本”，国家财政将为此支付更多资金。作为国务院价格主管部门，国家发改委价格司是新能源统一上网电价政策的坚定捍卫者。国家能源局原局长张国宝在接受媒体采访时曾透露，特许权招标制度遭到价格司的强烈反对，“我一直坚持，他们没有办法才默认我的做法”，因为“诱人的权力被剥夺了”。二者交锋在2011年8月1日达到顶点。当天，发改委突然下发关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知，引业内轰动。此举将正在执行的、由国家能源局主导的太阳能光伏特许权招标制度置于尴尬境地。两套“并行”的政策，让产业界一度感到无所适从。“不要问我，这跟我们没有关系。”文件下发的第一时间，国家能源局新能源司的相关官员曾这样说。特许权招标制度尚未落幕，各方关于金太阳工程政策的争议正喧嚣直上。2009年7月，财政部、科技部以及国家能源局三部委启动了“金太阳示范工程”。据测算，政府将补贴100亿元左右，这被称为“中国光伏产业有史以来最强的产业政策支持”。2012年，中央财政就“金太阳”再拨付相关资金130亿元。政策伊始，颇受好评，但随着此后3年补贴规模的迅速扩大，政策制定者在补贴方式上的巨大分歧，再次浮出水面。根据“金太阳”政策的规定，项目的申报者在通过申报后，便能获得国家财政给予的50%和70%不等的建设资金补助。这意味着，项目申报者若申报10兆瓦项目，在“什么都还没干”的情况下，就能拿到5000万到7000万元不等的资金。“现在企业全部动员起来了，不惜血本地去公关，哪里还有比这更容易赚的钱呢？钱到手了，谁还会去关心质量呢？25年后的发电量谁去保证呢？”业内专家说。批评者认为，正是这种“事前补贴”的政策导致了已建成的大量“金太阳”项目质量参差不齐的现状。更重要的是，已经获批的金太阳项目的真实开工量一直是个谜，甚至有业内人士预计，仅在50%上下。参与了国家能源局多项产业政策制定的发改委能源研究所研究员时璟丽认为，“金太阳”政策在2009年小规模做是很好的，2011年中国市场规模已经很大了，“再继续用就有争议了”。“金太阳政策必须停止，这是被国外屡次验证的不合理政策，是对行业的破坏。”天华阳光董事长苏维利认为，日本对新能源补贴也一度采用过这种“事前补贴”方式，在发生多起企业作假的事件后宣布终止。据悉，过去半年，国家能源局一直在起草一份名为国务院关于支持光伏产业健康发展的若干意见的文件，该文件预计在本月底上报国务院。“文件将对过去一些出现了问题的产业政策进行修正。”知情人士透露，这份国务院文件在指明未来的光伏产业政策的走向上，将起到重要作用。据上述人士透露，对补贴的争议，这份文件或给予定论，“未来国家将支持按照电量补贴的方式，不再搞建设资金补贴”。同时文件还明确，未来国家将减少对单位电量的补贴幅度。事实上，长久以来，不仅是补贴方式，在新能源开发的基本方针上也存在争议。近十年来，对新能源应该“集中式”还是“分布式”开发的争论一直没有停歇过。欧洲的风电和太阳能发电采用了分散开发、就地供电模式，北欧诸国那星罗棋布的风电机组常让中国考察团印象深刻；而德国高达2300万千瓦的太阳能光伏发电量，这已经超过我国三峡水电站的装机规模，也基本分散于数以万计的居民屋顶。“分布式”的拥护者们认为，新能源的开发应该遵循新能源能量密度低，“小而散”的天然属性，应分散开发，就地使用。他们找到的理论依据是一本名为第三次工业革命的畅销书。该书认为，在大型能源公司统治经济领域长达一个世纪以后，“分布式发电”这种倡导“民主分配”能源的思想，预示着数以百万计的微型能源企业可能替代大型能源公司的存在。此种思想在2012年得到了中国一部分政界、商界和知识界的强烈响应。2012年9月在云南大理召开的一个聚集了全国能源系统官员的会议上，这本书几乎人手一本。这直指停滞已久的电力体制改革。“现有的电力体制，并不适合新能源的发展，如果电力体制不能够改革，中国新能源就永远都不解决问题。”北京环境交易所所长梅德文说。不过，被喻为电力垄断代表的国家电网则认为，新能源应该采取“集中式”发展，其支持者还有西北各省份的地方政府，他们希望能借此拉动当地经济。在政策研究者的眼中，过去十年，中国新能源政策中唯一没有争议的是可再生能源法。这也被国家应对气候变化战略与国际合作研究中心主任李俊峰认为是“所有中国经济类法律中最成功的法律之一”。“只审议了两次就通过了，这对于一个法案来说确实是非常快。”时璟丽说，速度源于其内容以方向的宏观把握和指导性原则为主。在昱辉阳光董事长李仙寿看来，中国复杂多变的产业政策催生出的复杂商业环境，将阻挡相当一部分新能源投资者进入中国。中国机械工业集团下属辉伦太阳能公司董事长蔡济波说，他们在跟外资新能源公司谈合作时最常问的问题是，告诉我你们的中国战略是什么，对方的回答经常是“我们真的讲不清楚”。“世界上没有一个国家的新能源政策，有中国这么复杂。”蔡济波慨叹道。四、新能源产业发展中的国有与民营之争毫无疑问，过去十年，中国新能源是民营资本的狂欢。尚德、英利、明阳风电这批在美国上市的新能源制造企业带来的财富效应，吸引了一大批民营资本涌入到新能源制造业。十年内，中国已经占据全球光伏制造业的半壁江山，全球前十大风机生产商中国企业占据了四席位置。情况正在发生变化。国有资本开始将目光盯上新能源，斥以重金投入其中。拥有强大资本实力和天然优势的国家队闯入，正在改变新能源市场格局。由于风电、光伏发电、生物质发电的下游电站运营绝大部分由国有企业把持，这些国有企业正试图从下游电站运营将产业链延伸到制造业。目前，中节能、国电已经开始进行多晶硅电池和组件的制造，中建材在成都建设了一条薄膜电池的生产线，中国兵装集团则利用旗下的天威新能源涉足光伏制造业，国电成立联合动力涉足风机制造业其中，中国兵装集团对天威新能源的期许是2015年位于全球前五，国电联合动力则在五年内跻身到中国第三大风机制造商，成为业内最大黑马。更有便捷者，不再从零开始搭建制造业，而选择更快速轻松的方式直接收购。2011年，全国第二大风电开发商大唐集团以70%的股权控股了华创风能。2012年陷入巨大债务危机的赛维，在新余市政府的力保下度过最艰难的日子后，由新余市国有资产经营有限责任公司控股40%股权的江西恒瑞新能源有限公司收购了19.9%的股份。赛维迈出了国有化的一小步。更彻底的是东营光伏太阳能有限公司（以下简称东营光伏），东营市东营区国有资产运营公司已经持有了其50.38%的股份，并拥有运营决策权。“未来两年，整个行业是国企进民企退的大趋势，因为民企的热闹已经完了，现在国企要来玩了。”天华阳光董事长苏维利对南方周末记者说。“完全超出了我的预期，当时跟现在是完全不一样，翻天覆地的变化。”这个行业发生的一切确实出乎清华大学教授张希良的意料，张曾在2003年参与起草可再生能源法。除了行业规模的扩张，参与主体也已经变化。全国工商联的调研报告提供了佐证。2005年，全国工商联的一份调研报告显示，风电、光伏等新能源项目，鲜有国有企业参与。“尤其太阳能光电和光热设备制造领域，前十几强的制造商都是民间资本。”国务院参事、中国可再生能源学会理事长石定寰曾向外界透露。值得注意的是，国有企业最初是被迫走上新能源之路的。2007年8月，国家发改委发布可再生能源中长期规划。规划要求，装机容量超过500万千瓦的发电企业在2010年除水电外，可再生能源配额达到3%，2020年则要达到8%。“保8”便成了一道红线。发电企业若完不成配额，将导致总装机容量止步不前。另一个政策节点出现在2010年10月。国务院下发关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定。文件提出，到2015年，战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局，对产业结构升级的推动作用显著增强，增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右。新兴产业中的新能源首当其冲。这两个政策节点之间，正是2008年席卷全球的金融危机。“相比危机之前，研究显示，央企的体量壮大了3倍。像以前，县级以下是没有国企，借这个危机都活了过来。”中国人民大学经济研究所毛振华教授对南方周末记者表示。4万亿刺激计划大多流入国有企业口袋，加上政策扶持，国有企业的新能源计划由“被动”变“主动”。过去，新能源行业的利润中心在制造环节，随着产能的急剧扩大导致制造环节厮杀惨烈，制造环节利润非常微薄甚至亏损生产，这一现象在过去两年同时发生在风电和光伏行业中。制造业激烈竞争的伴随品是新能源产品价格的迅速下跌，这也导致了整个新能源产业链条的利润从制造往下游电站转移，而下游电站运营天然是国有企业的天下。“电站本身是投资类产品，要考虑融资渠道和融资成本，资金的成本挺高，而且收益有不确定性。民企的现金流较难维系，这决定了国企在投资电站领域还是具有较明显的优势的。”辉伦太阳能董事长蔡济波说。即便是国有企业进来，也难逃全行业亏损的状况。“国家大量补贴，投资企业大量亏损，制造企业大量亏损。现在新能源企业，十家有八家在亏损。”国家能源局新能源司一位负责人表示。国有企业在开始涉足新能源领域时，更多的是从战略层面考虑，提前进行技术积累和市场布局。业务经济性的考虑被排到了其次。历次特许权项目中爆出的低价可以佐证这一点。不惜亏损的低价竞争屡屡在新能源行业爆出。如首轮海上风电特许权招标中，中电投报出的最低0.6101元/千瓦时的价格已接近陆地风电标杆上网电价，而海上风电的建设成本一般是陆地风电的2至3倍。2005年成立的中海油新能源在此后的六年时间一直亏损，直至2012年开始扭亏。“中海油能够持续六年亏损，仍保持扩张，比的就是看谁经得住亏，民营企业哪玩得起？”一位业内人士透露。这一不符合经济理性的举措，却是央企发展新能源的比较优势。事实上，从财务上而言，国企进军新能源并非一门好生意。除了中海油、华电这样直接成立新能源子公司亏损多年的央企外，国有资本参股的新能源企业的日子也过得艰难。大连重工参股的华锐风电的业绩报表也是不忍卒读。按照目前的情势，若这些身陷债务的光伏制造商被国有资本接手后，仅偿还债务一项就是巨额支出。但有着强大国有银行、政府兜底的支持下，国有企业似乎对亏损有着更强的忍受能力，这也是赛维、尚德遭遇破产危机时外界纷纷猜测应该是国有资本接盘。在这一波新能源浪潮中，国有资本也并非完全一无所获，在战略性新兴产业上布局肯定有助于更长线的未来增长。回归到新能源行业本身，由民营资本主导向国有资本主导转变过程中，究竟哪种资本更加有效率？国有资本由于在经济体制下享有的竞争力是否能够完全控制新能源市场？也不尽然。未来新能源下游终端并不是只有大型地面电站唯一的方式，新的下游终端运营模式的出现，或许将不会仅由几家电力央企集中控制。若国有企业终端优势失去，对制造环节的产业格局的影响也会相应削弱。对于那些曾在新能源盛宴中获利颇丰的民营企业来说，更希望的是能够在竞争平台上拥有与国有企业同样的机会。结束语十年之间，新能源产业，一个原本风光无限的新兴产业就这样走向了哀鸿遍野。翻阅人类近现代以来的新兴产业发展史，这似乎是大部分新兴产业发展的宿命，从早年的铁路行业、汽车制造业到后来的互联网，均能够看到这一幕幕熟悉的场景。难道这是新兴产业发展的历史必然？难道进步必须要以这种巨大的浪费为代价？显然不是，就我国新能源产业的发展而言，如果政府宏观调控能够不受地方政府、行业部门利益的干扰，尊重市场规律，新能源产业的泡沫不会被吹得如此之大；如果补贴方式与发展方针更加合理，新能源产业发展不会制造出如此之多的闹剧与荒谬的事情。这就是新能源产业发展十年史带给我们的深思：不是新能源产业的投资者、企业家们不理性，而是不理性的产业发展环境使得他们做出的“理性的非理性决策”。思考题：1. 地方政府、主管部门、行业部门均有各自的利益诉求，你认为在这种条件下宏观产业规制政策如何才能以公共利益为目标，促进新兴战略性产业的发展？2. 政府对新兴战略性产业的补贴面临巨大的信息不对称，你认为政府应该采取什么样的补贴方式以消除逆向选择与道德风险现象？3. 新兴产业发展的基本特征就是巨大的前景不确定性。在这种情况下，谈谈国有与民营经济谁更适合促进新兴产业发展。案例二政府推动工资集体协商 促进劳动关系和谐引言要构建和谐劳动关系，实现发展成果由人民共享，就必须深化收入分配制度改革，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。而要在初次分配中提高劳动报酬的比重，就必须提高劳动方相对于资方在工资待遇方面的谈判力量。与资方相比，劳动方在工资待遇等的讨价还中天然处于弱势地位。一旦无法保证劳动方在谈判中拥有相对公平的讨价还价力量，劳资之间的博弈就可能演变为影响社会和谐的群体性事件，就无法实现收入公平分配。推行企业工资集体协商制度就是为了构建和谐劳动关系而普遍采取的措施。如何充分发挥工资集体协商制度在构建劳动关系和谐中的作用？政府在推动工资集体协商制度过程中应该扮演什么样的角色？让我们看看浙江省推动工资集体协商制度的具体做法。一、工资集体协商制度的发轫：浙江温岭市新河镇新河镇的羊毛衫行业兴起于80年代。在1985年，全镇只有二、三家企业。随着市场经济的发展，羊毛衫行业迎来了发展的春天。到2002年，生产羊毛衫的企业已经增至113家，共有工人约12000名（其中外来工人约10000人），并逐步由家庭作坊式的生产方式向规范企业生产方式转变。快速的行业发展以及不断增长的员工数量使得员工权益保障问题日益凸显。同时，由于羊毛衫行业淡旺季明显，旺季时，各个企业纷纷抬高工价哄抢员工，结果导致员工跳槽现象严重，破坏部分企业生产；而淡季时，又有不少企业因销售状况不佳而肆意克扣乃至拖欠员工工资。2003年以前，不断出现员工停工上访的现象，弄得新河镇政府很是头疼。为了解决这些问题，2002年底，新河镇总工会在政府的大力支持下，大胆创新，在羊毛衫行业试推行行业工资集体协商，力图以协商的方式缓解劳资矛盾、稳定生产关系。陈福清是当时筹划行业协商事宜的主要负责人。2003年，陈福清踩着一辆自行车，走访了全镇各家羊毛衫企业，希望说服各企业主参与协商，并借此了解每个企业的各工序、工种价格，来作为最后协商的工价参考。然而，大多数企业对工会的这项工作持排斥态度，企业主们想当然地认为制定工价是企业内部事务，不希望外界介入干涉，而工人们也并不十分理解工会的良苦用心，结果陈福清不是吃闭门羹就是遭遇白眼。最后，新河镇党委出面组织了几次企业主民主恳谈会，并邀请工会相关人员参与，经过几次接触交流与利弊权衡，企业主们才表示愿意配合工会工作。就这样，陈福清拿到了大约2/3的羊毛衫企业的工价表，并根据这些数据计算出合理的工价标准。他随后代表工会将这份工价表送交到工人代表大会上，由工人无记名在分发的工价表上填写自己认为合理的工价水平，然后回收统计，将信息反馈给由企业家组成的行业协会一方，如此在两边奔波了四五次，最后才定下当年的工价征求表。在这一事件中，有三件事需要特别提到：一是工人无记名工价统计表显示，工人的要价最高不超过企业方提出的价格的10%，工人的要求可以说是相当理性合理的。二是工会根据劳动法规的相关要求，科学测算出羊毛衫行业最不熟练工的工资水平，结果显示超过了规定最低工资670元，因此行业工资协商结果是完全符合相关法律规定的。三是政府与党委的作用不可忽视，没有政府与党委的介入，该制度几乎没有成型的可能。之后，新河镇工会又顺势推动组建了羊毛衫行业工会，陈福清任主席，行业内较大企业工会的领导以及熟练工组成工会班子。在2003年8月，经过企业主和工人面对面的协商会议最后确定了各工种、工序的工价并签订了协议书，由此诞生了我国首个行业工资集体协商制度的协商结果。具体说来，新河镇羊毛衫行业推行工资集体协商制度的主要做法有以下。（一）建立行业工会长屿羊毛衫行业原有的工会组织状况，一是以企业所在行政村为单位建立联合工会；二是企业独立建工会，占企业数15%，且组织分散，很难形成合力开展行业性工资协商。基于此，依托羊毛衫行业协会，于2003年8月成立了新河长屿羊毛衫行业联合工会。联合工会主席由新河镇工会副主席兼任，副主席和委员由龙头企业工会主席及一线职工中选出9名代表组成。组建的新河镇长屿羊毛衫行业工会，作为参加工资协商的职工方代表，同时，还承担着维护职工合法权益，共谋企业发展，参与行业调控，建立劳资双方定期协商制度等职能。（二）提出行业计件工资单价首先，划分工种工序。通过羊毛衫协会对全行业各个工种进行分类，凡无法定量的工种如企业管理人员、工程技术人员、后勤保障人员等实行计时工资；凡可以定量的生产工作人员一律实行计件工资。为了科学、合理地制定各道工序的劳动定额，把整个羊毛衫行业的全部生产工人归类为横机、套扣、缝纫、熨汤、裁剪等五大工种，又根据产品的要求不同，把各大工种分解成59道工序。其次，制定工时定额。工序确定后，根据羊毛衫行业的特点和实际情况，以工作日写实和测时为主要手段，结合统计分析法和类推比较法，最后确定各道工序的劳动定额。再次，确定计件单价。根据温岭实际，以农村入户劳作的石木泥水匠的日工资50元为参照对象进行计算，由于农村石木泥水匠是自带工具，应给予必要的折旧，同时考虑到交通费用等，8小时内实际收入只有32元，而横机工中平板明收针全收工序的班产定额为3.79件，那么，32元3.79件=8.44元/件。8.44元一件的计件单价是理论上预先规定的一个数值，在实际执行过程中，还考虑了当地政府规定的最低工资标准、本地的物价水平和社会平均工资情况，于是确定其基准单价为8.50元/件。横机工中的平板明收针全收工序的计件单价就此产生了，同理可以计算出其它工种、其它工序的所有计件单价。（三）政府推动开展行业工资集体协商计件单价的制定，为企业的劳动管理提供了依据。但由于各企业之间设备条件不同，产品工艺要求不同，企业主的管理水平不同，加上计价单价允许各企业上下浮动，造成了劳动者对企业的不同选择。对此，开展了羊毛衫行业工资民主协商。参加协商会的有工会干部与行业协会管理人员，还有从重点企业与非重点企业本、外地的熟练职工和一般职工中推选出的13名代表。为提高协商会的质量，会上还专门宣讲了开展工资协商的目的、意义和注意事项，并具体讲解了羊毛衫编织加工所涉及的横机、套扣、缝纫、熨汤、裁剪等五大工种、59道工序工价标准的制定情况及调整理由，再将初步拟定的工价标准在会上公布，由职工代表进行深入讨论，提出意见。在吸纳职工代表意见的基础上，以无记名投票方式对工价表进行民主测评，再将汇总的工价表测评结果及有关意见反馈给行业协会，由行业协会组织116家企业的经营者进行讨论。行业工会再将双方得出的基准工价送达企业经营者及职工分别征求意见，并着重在一线职工中进行充分讨论。经过6次协商、10次会议、3次基准工价的调整，行业工会和协会按照少数服从多数的原则，依据劳动法，经可行性测算，在绝大多数职工和企业认为基本合理的基础上最终形成了双方都认可的最低工资标准，即职工8小时正常劳动时间内工资不少于27元，月工资不低于800元，同时一并确定月工资支付时间。工资（工价）标准商榷后，在新河镇党委政府和温岭市劳动关系三方协调委员会的主持和监督下，由行业工会和长屿羊毛衫协会签订了长屿羊毛衫行业职工工资（工价）协议书，并报劳动保障部门备案，作为企业与职工签订劳动合同的附件，与劳动合同具有同等效力。同时，根据羊毛衫行业整体效益易受市场、价格、成本等因素影响而产生波动的现象，双方约定行业工资协商每年进行一次。（四）构建行业工资集体协商实施的监督机制 为了使行业工资集体协商达成的工资（工价）真正落到实处，温岭市建立了由镇（街道）党政领导挂帅，劳动保障、工会、法庭、行业工会等有关人员为成员的工资集体协商监督组。工会具体负责日常情况汇总、综合协调、纠纷调处等工作，并设立办公场所，配备一名专职工会主席，处理日常相关事务，以有效监督职工工资的落实到位、协议条款的履行兑现。行业工资集体协商制度在温岭市新河镇羊毛衫行业的成功推行，引发了巨大的社会效益。首先，该制度对与缓解羊毛衫行业领域的劳资矛盾起到了显著作用。据陈福清介绍，2003年，工会接待停工上访的工人一共有17批120人，到了2004年，这个数字降为3批17人，2005年降为1批3人，2006年至今上访人数则为0。在这个制度的保障下，劳方的工资发放有了准数，而资方则稳定了企业队伍。温岭市自2003年6月开始实行行业工资集体协商制度以来，受到企业主和职工的欢迎，形成了新时期非公中小企业工资分配的新机制，有力地维护了职工的合法权益，促进了非公企业发展和社会稳定。其次，该制度在羊毛衫行业的成功给温岭市其它行业起到了示范作用。截至2008年，温岭市已在羊毛衫、水泵、工量刃具等15个行业开展工资集体协商，覆盖企业6100多家，惠及职工40多万人；而企业单独开展工资协商的就有1060家。再者，该制度作为温岭市社会管理创新的一大创举，在国内外打响了知名度。2007年11月26日，温家宝总理专门对温岭市新河镇羊毛衫行业工资集体协商制度的成功做法作出批示，要求劳动保障部进行总结推广。2011年，全美总工会还专程派代表到浙江听取该制度的发展经验，陈福清在会上做了几个小时的发言。2012年1月，该制度获第六届中国地方政府创新奖提名奖。二、浙江推动工资集体协商，政府推着工人和老板谈判浙江是能源、资源小省，受到资源紧缺、环境容量等因素的制约，按照“跳出浙江发展浙江”的总体思路，积极推动产业结构调整，实现经济发展方式的转变，形成了中小企业、专业市场和特色产业紧密结合、互为依托的企业集群和区域块状特色产业。浙江是民营经济大省和农民工主要输入地，民营经济对全省经济发展的贡献率达到70%以上，农民工在民营企业从业人员占职工总数的90%以上。民营经济发达，一方面促进了浙江经济的发展，同时也存在劳动关系复杂、劳资矛盾突出的客观情况，而农民工在劳动关系中处于弱势地位，其合法权益时常会受到侵害。为此，浙江省各级工会坚持以人为本的科学发展观，认真贯彻 “组织起来，切实维权”的工会工作方针，大力推行工资集体协商制度，初步形成了符合浙江省经济发展实际的工作格局。浙江省推进职工工资集体协商的总体要求是以科学发展观为指导，按照发展社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会的要求，已建立健全职工工资民主共决机制和工资正常增长机制为目标，坚持党政主导、三方协同、工会推动、劳资互动的工作格局，坚持依法办事。坚持分类指导，深化企业收入分配制度改革，完善企业民主管理制度，培育集体协商主体，大力推进职工工资集体协商工作，努力发展企业和行业、区域的和谐劳动关系。浙江省推进职工工资集体协商的基本原则。坚持党的领导，各级政府和协调劳动关系三方以及广大企业要在当地党委领导下开展工作，企业和行业协会的党组织要充分发挥政治核心作用，确保这项工作沿着正确的方向发展。坚持共享共赢，着眼于实现企业与职工的共同利益，处理好效率与公平、按劳分配与按其他生产要素分配的关系，实现企业发展、职工受益的目的。坚持依法协商，严格遵循中华人民共和国劳动法、中华人民共和国工会法和中华人民共和国劳动合同法等有关法律法规，协商双方的主体资格、协商内容、协商程序和协商办法必须依法