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修改审计法的八个理由! 柴楠!# 年 $ 月 %! 日，第八届全国人民代表大会 常务委员会第九次会议通过了中华人民共和国 审计法，成为中国国家审计发展史上的一个重要 里程碑。审计法颁布实施以来，在广大审计工作 者的共同努力下，不断建立健全审计法规，拓展审 计领域，规范审计行为，探索审计方法，中国的审 计监督工作初步走上了法制化、制度化、规范化的 轨道。然而近 $ 年来，中国经济发生了重大变革， 审计环境的变化向审计工作提出了一系列的新问 题，审计法已经在许多方面不能满足审计工作 的需要。为此，结合工作实践中发现的八个方面问 题，本文提出了修改审计法的建议，旨在改善审 计执法环境，促进提高审计工作水平。其中多为个人管见，愿与大家共同商榷。一 审 计 工 作 领 域 不 断 拓 宽 ， 需 要 扩 大审 计 机 关 职 责 ，使 审 计 行 为 得 到 相 应 的 法 律 保 障 审计工作发展 & 年来，审计领域一直在逐步 扩大。审计法的颁布进一步推动了审计领域的 拓展，促进财政收支审计开始由“上审下”转向与 “同级审”相结合，金融审计逐步转向对国有商业 银行、国家政策性银行等资产、负债和损益的审计 监督。近几年来，审计工作的迅速发展，使审计领 域在许多方面突破了审计法审计职责的规定。 如，! 年 ( 月国务院办公厅下发了县级以下 党政领导干部任期经济责任审计暂行规定和国 有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审 计暂行规定之后，经济责任审计成为审计机关重 要的工作职责，在全国范围内迅速开展起来。目前，经济责任审计在审计署的业务中开始与财政、 金融、企业审计并列，在某些基层审计机关其工作量占了全部的 !# 以上。又如，审计署 $% 年发 布的审计机关监督社会审计组织审计业务质量 的暂行规定规定了“审计机关依照有关法律、行 政法规和规章，开展对社会审计组织审计业务质 量的监督检查工作。”并连续几年开展了对社会审计审计业务质量的监督检查，引起社会各界的广 泛关注，为治理整顿会计行业秩序、促进建立信用 体系作出了突出贡献。二 审 计 对 象 发 生 很 大 变 化 ， 应 进 一虽然在审计法第二十六条规定“审计机关 对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行 审计的事项”进行审计监督，使经济责任审计和对 社会审计业务质量检查等新开展领域的工作可以 援引有关规定来进行执法监督。但以上规定只是 国务院或部门的法规，其法律地位远不如审计 法，也不能体现新业务所具有的重要地位，所以 应当在审计法审计机关职责一章中加以明确规 定，尤其要明确经济责任审计的法律地位，使新的 审计工作领域得到法律上的保障。步 明 确 财 政 审 计 是 审 计 工 作 的 永 恒 主 题 当前，随着经济体制改革和政府机构改革的 深入，尤其是财政体制改革、国有企业和金融机构 改制，过去计划经济体制下的许多行政事业单位、 国有企业以及金融机构都不再是被审计单位，而 结算中心、支付中心等新的审计对象在不断产生， 国家审计的对象发生了重大变化。而且中央与地 方的审计重点出现了明显的差异。在中央财政、金 融、企业审计三架马车并驾齐驱之时，基层审计机 关的审计对象却在迅速萎缩，国有企业和金融结 构在县级基本消失，在地市级、乃至省级也大幅度 减少，金融和企业审计完全依靠中央授权。目前， 基层审计机关出现了只有两条腿走路的现象，一 是财政审计（包括部分地区西部大开发的基建资 金审计），二是经济责任审计。由于经济责任审计 经常是地方领导临时交办的任务，任务急而且工 作量占到一半以上，严重干扰了地方审计机关正常的审计工作。为此，明确财政审计是审计工作的 永恒主体，是当前保证审计机关，尤其是基层审计 机关正常开展工作的迫切要求。笔者建议，在将经 济责任审计写入审计法的同时，也要明确其从属 于财政审计的地位，并在第三章的第一条中指出 审 计 机 关的 工 作 重 心将 长 期 放 在财 政 收 支 的 真 实、合法和效益审计上。三 审 计 工 作 进 一 步 深 化 ， 需 要 增 加相 应 的 审 计 权 限 ， 保 证 审 计 工 作 顺 利 开 展 根据审计法及其实施条例的规定，我国审 计机关享有要求报送资料权、检查权、调查取证 权、采取强制措施权、建议权、评价权、处理处罚 权、通报公布审计结果权等八个方面的权限。但随 着市场经济的活跃发展，社会经济关系日益复杂， 这些审计权限的规定需要作相应增加或调整。一是进一步明确要求报送和检查的资料的内 容及其责任追究的规定。会计资料的真实完整是 进行有效审计工作的基础，审计法及其实施条 例中只作了相应要求，却没有明确如何处理、处罚 违规行为，使审计工作在索要资料阶段就因为缺 乏有效的法律手段而面临重重困难。为此建议，实 行被审计单位承诺制，并增加对拒绝提供真实完 整资料的被审计单位责任追究的规定。二是在调查取证权的基础上，增加第三方的 约束和延伸审计的权力。如，在对社会审计质量检 查中，经常要对企业进行延伸审计，由于审计职责 的限制，国家审计机关无权对非国有或国有控股 的企业进行审计；在固定资产投资审计也存在约 束第三方的法律空白。当被审计单位拒绝提供有 关证明材料时，审计工作就无法继续开展下去。所 以为保证审计机关工作的质量和深度，建议增加 对第三方的延伸审计的权力。三是在建议权和处理处罚权的基础上增加责 任追究和代位处罚权。审计机关在依法行政的过 程中，除了要依据审计法外，对于审计发现的一 些具体问题，一般要依据主管部门或行业颁布的 法规进行评价、建议和处理处罚，做出的许多决定 要由主管部门加以落实。然而，在实践中这种建议#和 处理 处 罚权 力由 于 得 不到 有 关主 管 单位 的 支 持，并且没有相应的保障措施而流于形式。这不仅 侵害了审计机关的权威性，而且使国家利益受到 严重损害。为此，笔者建议在未全面实行审计结果 公 告制 度 之前 ， 增 加 责 任追 究 和代 位 处理 处 罚 权。当具有处理处罚权的主管单位在不能提出正 当理由的情况下，拒绝、故意拖延或有意包庇被审 计单位，使审计建议和处理处罚决定在限定时期内的财政财务收支的会计核算系统方面的权利，以 及被审计单位无条件提供所需数据以及资料的义 务。同时，在审计法实施条例中进一步细化财政 财务收支的会计核算系统和数据的内容以及审计 双方的相关权利义务，并根据实际情况定期进行 补充调整。五 为进 一步 增强审 计的 独立性 ， 明 确审计机关的经费和编制 ，保 证审计工作得不到有效落实时，审计机关就有权代替该主管单 位进行处理处罚，并追究该主管单位的责任。尤其 是责令限期缴纳、上缴的财政收入、责令限期退还 被侵占的国有资产和违法所得等关系财政收入和 国有资产流失的审计决定，更应该在审计法中明 确由审计机关追究监督处罚落实情况。四是落实审计结果公告权，全面实行审计结 果公告制度。加强审计处理处罚权虽是目前实践 中的需要，但无论从理论还是国际先进实践经验 而言，审计结果公告才是提高审计工作透明度、发 挥社会监督作用的发展方向。为此，审计法应规 定所有审计和审计调查项目的结果，除个别涉及 国家秘密或其他特殊情况不宜公告外，在经过本 级政府审批程序同意后，原则上全部对外公告。这 不仅可以促进提高审计质量和审计报告质量，还 有利于规范审计监督手段，充分发挥社会舆论的 监督作用，增强政府各项工作的透明度，推进各部 门依法行政。四 审计 信息 迅速发 展， 需要针 对新 问 题新情况做出相应规定 ，以 适应审计技 术进步的法律依据随着计算机技术的广泛应用和被审计单位会 计电算化的迅速发展，审计机关加快了信息化建 设的步伐，在计算机审计软件开发和硬件配备方 面都有了一定的基础。然而，在计算机辅助审计中 遇到了越来越多的障碍，究其原因主要是因为此 方面的法律滞后。但是计算机审计技术发展十分 日新月异，审计法的修订程序却有许多限制，难 以对所有新情况做出规定。为此建议，在审计法 中就要求报送和检查的电子资料做出原则规定， 明确审计机关在检查被审计单位运用计算机管理正 常 开 展 宪法规定，地方各级审计机关“对本级人民 政府和上一级审计机关负责”，接受地方政府与上 级审计机关的双重领导。这种体制为推动审计工 作发挥了重要作用，但使各级审计机关在人事和 经费方面受到本级政府和有关部门的辖制，在一 定程度上限制了审计机关独立行使审计监督权。 为此建议，在审计法中明确：一是强制性规定人 员编制的最低限额，如达不到标准就可以撤并到 上级审计机关，使基层审计机关可以得到人员力 量方面的基本保障。二是修改审计法第十一条， 建议将审计部门作为特殊的预算部门，审计经费 单独列入国家预算。各级审计机关按照工作需要 编制部门预算，送财政部门列入本级财政预算，无 须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独 列示，报经本级人大常委会审批后执行。这对于加 强审计机关独立性，保障审计机关依法履行审计 职责具有重要意义。 六 为 提 高 审 计 系 统 人 员 素 质 ， 加 强 行 业 培 训 ，构 建 审 计 系 统 干 部 终 身 职 业 教 育 体 系 国家审计人员不同于一般的政府行政人员， 需 要 具 备相 当 水 平 的不 断 更 新 的职 业 知 识 和 技 术，所以加强行业培训，使审计系统干部得到终身 职业教育是保证执业质量和水平的基本要求。结 合审计干部的职业特点，审计行业培训应当由国 家最高审计机关审计署进行统一组织，制定科学 合理、层次分明、标准清晰、严格规范的培训规划， 以定期培训、业务轮训为重点，实现审计培训的科 学管理。这样才能保证审计系统人员得到统一标七 结合 基层 工作需 要， 增修审 计简 易准、最新的法规技术等方面培训，从而保证所有审 计人员得到同步的知识更新，保持整体一致的战 斗力。为此，审计法第十二条应当加以丰富，不 仅要对审计人员素质提出要求，而且一方面要突 出强调审计署作为最高审计机关进行行业培训管 理和指导的职责，另一方面还要明确审计系统培 训事业经费列入审计署年度预算，由全国人大予 以保证。程序 ，促 进为审计工作效率的提高和审 计 工 作 规 范 化 目前，我国基本形成了以宪法为根本依据，审计法为核心，审计法实施条例等为主干，八 为减 低审 计风险 ， 借 鉴社会 审计 的国家审计基本准则等审计规范为主要内容的审 计法律规范体系，为推动审计工作规范化和科学 化发挥了重要作用。但在审计实践中，审计项目有 大有小，审计的资金有多有少，尤其是基层地方政 府临时交办事务，一般任务紧但工作量不大，统一 的规范的审计程序浪费了许多的审计资源，不利 于提高审计效率。本着实事求是的原则，借鉴司法 诉讼程序中简易程序的做法，审计工作在一定条 件下可以使用简易程序。为此，建议在审计法审 计程序一章中增加审计简易程序的条款，在符合 规定条件和审批程序的前提下，对某些特定的审 计业务可以适用审计简易程序。做法 ，进 一步明确审计机关和审计人员 的 法 律 责 任 随着国家审计工作地位不断提高，其所负的 法律责任和审计风险也在不断增长。特别是当前 我们的被审计单位还包括许多国有或国有控股的（接第 ! 页）企业和金融机构，承担一定的经营责任和对第三 方的责任，法律责任无法合理界定，带来很大的国 家 审 计 风险 ， 甚 至可 能 招 致 行政 诉 讼 或 国 家 赔 偿。所以，国家审计机关应该进一步强化风险意识 和责任意识，明确审计责任，这不仅有利于避免国 家审计受到法律诉讼、保护国家审计的利益和权 威性，而且可以促进提高职业道德和执业质量，推 进国家审计的进一步发展。审计法第六章明确 了审计双方以行政责任为主的法律责任，而审计 机 关 人 员的 行 政 责 任只 在 第 四 十九 条 做 出 了 规 定：“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构 成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给 予行政处分。”这种法律责任的定义方法，将审计 人员的责任局限于一般行政人员的主观责任，没 有考虑到审计工作特殊的客观情况，从而使审计 人员面临重大的审计风险，应当重新予以考虑。国家审计人员是具体执行审计监督职责的国 家专门工作人员，不论是行政人员，还是审计专业 技术人员，其法律责任与社会审计人员有许多共 同之处，所以国家审计应该在法律责任方面借鉴 社会审计的许多做法。社会审计人员在定义自己 的法律责任时采取了逆向定义的方法，也就是明 确审计人员应该具有的态度和行为，只要审计人 员保持良好的执业道德，遵循必要的审计程序，没 有过失或欺诈行为，就可以不对审计风险负责。这 样不仅可以严密地定义审计人员法律责任，而且 可以适当地保护审计机关的权益，对于规范审计 工作行为也可以起到推动作用。为此，建议在审 计法法律责任中增加一条规定，国家审计的职责 是 对 财 政财 务 收 支 情况 发 表 意 见和 做 出 处 理 决 定，审计机关和审计人员的法律责任仅限于要遵 循必要的审计程序和专业标准来执行业务。