2019年高校规章制度的法律性质分析.doc

2019年高校规章制度的法律性质分析 高校通过制定和实施规章制度来进行管理和运作,这种规章制度的制定权和执行权是缘由法律的授权,还是其与生俱来的学术自由?与国家权力之间的关系如何?对这些问题的深层次探讨,对我国高校正在进行的法治建设和现代大学制度建设具有一定的理论借鉴。一、授权理论的解读目前,针对高校规章制度的法律性质,我国学理界和实务界的主流观点认为:高校规章制度是国家法律、法规和规章的延伸和细化,是“国家法的有机组成部分”。这种观点的基本逻辑来源于行政法理论,即行政法学上的行政主涔分为行政机关和“法律法规授权的组织”两大类。在我国,高校属于授权类行政主体,高校所享有的规章制度制定权源自国家立法的授予。“授权理论”也是法院判定和确立大学具存行政主诉讼被告资格的理论依据。如1998年田永诉北京科技大学一案中,北京海淀区人民法院就认为:某些事业单位、社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予他们行使一定的行政管理职权,这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼而是行政诉讼。授权理论成为高校规章制度效力来源的经典论断。“授权明确性原则”告诉我们,高校规章取得合法性的前提是必须严格遵守上位法的要求,不得与法律、法规、规章甚至是教育行政主管部门的其他规范性文件相抵触。这就导致:一方面,如果上位规范作出不符合学术自由与大学自治理念的规定,如逾越应有权限,过多干预甚至侵犯大学的权利等,大学规章也必须照抄照搬、因循适用;另一方面,在没有上位规范规定的情况下,大学规章则不能对本属于自治范围的相关事项作出规定。授权理论试图以“权力来源于国家”这一单一视角来解读大学整体行为的性质,忽视了大学的特殊使命、复杂性和多元性。因此,挣脱授权的思维定式,回归大学的历史社会价值和自身的自治属性,才能使得问题朝向它应有的方向发展。二、自治理论的解读自治理论认为,高校规章制度的制定和实施不是来源于国家的授权,而是国家与社会二元分立宪政框架下自治原理的体现。根据自治理论,大学自主权是社会公权力的一种,属于自治权范围,大学规章不是行政规章而是自治规章。所谓自治规章是由自治法人根据自治权制定的,调整内部关系的法的规范。其制定不需要法律授权,也不是为了执行法律,而是自治团体内部自律性规则。根据自治权的自治规章,建立于经过法律规范的自治行政的政治理想。自治权也是原始豹独立的法律源泉,所体现的是自主和不依附于国家的政治决定。大学自治权,包括大学自治规章的制定权(类似于立法权)以及在此基础上的自主管理权(类似于执行权与裁判权),其中尤以规章制度的制定权为重要,因为大学自主管理权也常常是依据其校内规章作出的。因此,规章的制定是大学基于自治权所必须享有的权利,它内在地包含于大学自治的内涵之中。大学不同于一般的学术研究机构,其在从事学术研究的同时,还承担着传播知识的特殊使命,从而在履行其学术研究与教育教学功能时,在提高其自身品质与学术水准过程中,既需要从学术研究与高等教育的规律出发,还需要考虑大学自身的传统、风格、学校的生源及未来的发展方向,这就取决于对于大学的日常管理,特别是在事关教学、研究、学术等事项上,大学自身应是最好的决策者,大学作为一个整体最适合对自身的事务作出规定。高校作为肩负探究真理、发展学术这一重任的社会学术中心,拥有规章制定权是其与生俱来的权利。三、高校规章制度法律性质的理论突破在我国的政治语境下,大学自治并没有得到理论确认。现行教育法律、法规并没有使用大学自治的说法,而是使用高校自主权概念。我国大学自主权概念是在改革开放之后提出来的,大学自主权使得大学从原来被行政主导的地位上解脱出来。1995年教育法第28条规定,学校拥有按照章程自主管理等九项权利。1998年高等教育法第四章、第五章、第六章也明确了高校拥有制定招生方案和调节系科招生比例的办学自主权。高等教育法第41条明确规定高校校长行使的第一项职权就是制定具体的规章制度。因此,我国大学自主权的历史是国家逐步下放权力并最终由法律予以确认的历史。大学规章制定权并非来自学术自由的自然延伸,而是基于国家干预学术自由权力的收缩形成。1982年宪法第47条规定,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”其中,“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”主要是指学术自由。所以,从宪法解释的角度来说,我国宪法确认了学术自由基本权利。因此,我国宪法中蕴含的保障学术自由与大学自治的内涵,正式确认学术自由与大学自治的宪法位阶。由于学术自由受宪法的直接保障,大学自治规章制定权内在地包含于学术自由即大学自治的内涵之中。大学自治乃是一种学术自治。学术事项是大学自治的本源与核心所在,鉴于学术事项本身所具有的自主规律性,大学自身是最好的行家,虽然立法者对于大学制度享有一定程序的自我形成空间,可以用法律来建构大学制度的基本框架。但是,国家对于大学自治之立法规范宜仅就大学学术运作之重要事项扮演框架立法之角色,法律所为的规定不应过度干预大学内部基本学术、教育之目的自主判断,以免侵害大学自治权,因此不得参与明确、具体细节规定。但是对于学术性规则并不完全排斥国家在尊重学术事项规律的情况下进行监督,因为有些事项是涉及国家教育全局之重大利益,对此高校规章不得以学术自由原因加以抵触。同时,大学不能仅以自治规章立法权作为限制权利的法源,特别是当自治规章立法权涉及大学师生的基本权利的限制或剥夺时,作为国家立法者而言,不能因为大学自治规章立法权的存在就完全放弃维护人民基本权利保护的义务。现代法治理念下的大学行使规章制定权,也需要兼顾其成员权利的保障。所以,法律保留原则、法律优先原则在高校的自治理念下仍有很高价值。四、高校规章制度类型化规制的思考在我国的现实情况下,高校内部同时存在学术自治权与行政权,二元化权力结构是高校在权力配置上与政府机关等非学术性组织的主要区别。高校既有以校长为首的行政权力,又有以学者或专业教师群体为代表的学术权力。学术权力指那些直接从事教学、科研活动的主体,如学者、教授或学术组织对学术事务、学术活动和学术关系等进行管理和支配的权力,学术权力是与行政权力并存的重要权力形式。学术权力作为一种内在力量发挥着支配作用,行政权力则作为一种外在的结构形式维系着高校组织的存在和发展。学术本身的复杂性、专业性以及不确定性,构成了学术权力的特殊性。因此,学术权力的合理性与合法性,主要来源于专业和学术能力,而不是来源于职务和组织。而行政权力只产生于制度和组织,有纵向的层次性和隶属系。只要行政组织存在,行政权力就有持续的支配力。高校内的学术权力与行政权力的分野决定了学术权力与行政权有各自的使命与作用范围。而大学自治的本质决定了高校的行政权力应该服务于学术权力,同时行政权力也不得侵犯学术权力。从大学权力的二元结构来说,大学事务可以分为“学术性事务“和”“行政性事务”。学术性事务是指与研究、教学、学习直接相关的事项。行政性事务是指维护大学行政管理运作的事项,虽然不包含直接的学术活动,但服务于学术事项,该事务的处理间接影响着学术质量。与此相应,高校规章制度可分为学术性规则和行政性规则。学术性规则制定权来源于大学自治体共同意思表达和民主化自我管理的结果,担当着守护学术独立和学术品质的神圣职责,对外对抗国家行政权的过度干预,对内强化学术自我管理,防止学术道德沦丧。因此,为了防止学术惰性、功利化、维护学术尊严和品质,国家立法权可以设立统一的标准,即最低规范条件。各高校在依据各自的学术传统和办学理念,制定更加严格的、符合自身发展的学术要求,这就是大学自治的权限范围。而对于行政性规则,需要考察高校面临的外部法制环境。对于师生的人身、财产规制的高校规章,原则上与法制大环境相对接,主要体现为“授权性”。比如说,针对学生管理的各种制裁、处罚性规定,虽然高校有自主权可以根据学校实际情况制定,但是不能与治安管理处罚法、行政处罚法等冲突,具体的执行不能违背法治精神。总的来说,高校制定的各项规章制度,应更多地体现学术自由的要求,使学术自由的理念制度化,同时,在现代法治理念下,也需要兼顾其成员权利的保障。 高校通过制定和实施规章制度来进行管理和运作,这种规章制度的制定权和执行权是缘由法律的授权,还是其与生俱来的学术自由?与国家权力之间的关系如何?对这些问题的深层次探讨,对我国高校正在进行的法治建设和现代大学制度建设具有一定的理论借鉴。一、授权理论的解读目前,针对高校规章制度的法律性质,我国学理界和实务界的主流观点认为:高校规章制度是国家法律、法规和规章的延伸和细化,是“国家法的有机组成部分”。这种观点的基本逻辑来源于行政法理论,即行政法学上的行政主涔分为行政机关和“法律法规授权的组织”两大类。在我国,高校属于授权类行政主体,高校所享有的规章制度制定权源自国家立法的授予。“授权理论”也是法院判定和确立大学具存行政主诉讼被告资格的理论依据。如1998年田永诉北京科技大学一案中,北京海淀区人民法院就认为:某些事业单位、社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予他们行使一定的行政管理职权,这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼而是行政诉讼。授权理论成为高校规章制度效力来源的经典论断。“授权明确性原则”告诉我们,高校规章取得合法性的前提是必须严格遵守上位法的要求,不得与法律、法规、规章甚至是教育行政主管部门的其他规范性文件相抵触。这就导致:一方面,如果上位规范作出不符合学术自由与大学自治理念的规定,如逾越应有权限,过多干预甚至侵犯大学的权利等,大学规章也必须照抄照搬、因循适用;另一方面,在没有上位规范规定的情况下,大学规章则不能对本属于自治范围的相关事项作出规定。授权理论试图以“权力来源于国家”这一单一视角来解读大学整体行为的性质,忽视了大学的特殊使命、复杂性和多元性。因此,挣脱授权的思维定式,回归大学的历史社会价值和自身的自治属性,才能使得问题朝向它应有的方向发展。二、自治理论的解读自治理论认为,高校规章制度的制定和实施不是来源于国家的授权,而是国家与社会二元分立宪政框架下自治原理的体现。根据自治理论,大学自主权是社会公权力的一种,属于自治权范围,大学规章不是行政规章而是自治规章。所谓自治规章是由自治法人根据自治权制定的,调整内部关系的法的规范。其制定不需要法律授权,也不是为了执行法律,而是自治团体内部自律性规则。根据自治权的自治规章,建立于经过法律规范的自治行政的政治理想。自治权也是原始豹独立的法律源泉,所体现的是自主和不依附于国家的政治决定。大学自治权,包括大学自治规章的制定权(类似于立法权)以及在此基础上的自主管理权(类似于执行权与裁判权),其中尤以规章制度的制定权为重要,因为大学自主管理权也常常是依据其校内规章作出的。因此,规章的制定是大学基于自治权所必须享有的权利,它内在地包含于大学自治的内涵之中。大学不同于一般的学术研究机构,其在从事学术研究的同时,还承担着传播知识的特殊使命,从而在履行其学术研究与教育教学功能时,在提高其自身品质与学术水准过程中,既需要从学术研究与高等教育的规律出发,还需要考虑大学自身的传统、风格、学校的生源及未来的发展方向,这就取决于对于大学的日常管理,特别是在事关教学、研究、学术等事项上,大学自身应是最好的决策者,大学作为一个整体最适合对自身的事务作出规定。高校作为肩负探究真理、发展学术这一重任的社会学术中心,拥有规章制定权是其与生俱来的权利。三、高校规章制度法律性质的理论突破在我国的政治语境下,大学自治并没有得到理论确认。现行教育法律、法规并没有使用大学自治的说法,而是使用高校自主权概念。我国大学自主权概念是在改革开放之后提出来的,大学自主权使得大学从原来被行政主导的地位上解脱出来。1995年教育法第28条规定,学校拥有按照章程自主管理等九项权利。1998年高等教育法第四章、第五章、第六章也明确了高校拥有制定招生方案和调节系科招生比例的办学自主权。高等教育法第41条明确规定高校校长行使的第一项职权就是制定具体的规章制度。因此,我国大学自主权的历史是国家逐步下放权力并最终由法律予以确认的历史。大学规章制定权并非来自学术自由的自然延伸,而是基于国家干预学术自由权力的收缩形成。1982年宪法第47条规定,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”其中,“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”主要是指学术自由。所以,从宪法解释的角度来说,我国宪法确认了学术自由基本权利。因此,我国宪法中蕴含的保障学术自由与大学自治的内涵,正式确认学术自由与大学自治的宪法位阶。由于学术自由受宪法的直接保障,大学自治规章制定权内在地包含于学术自由即大学自治的内涵之中。大学自治乃是一种学术自治。学术事项是大学自治的本源与核心所在,鉴于学术事项本身所具有的自主规律性,大学自身是最好的行家,虽然立法者对于大学制度享有一定程序的自我形成空间,可以用法律来建构大学制度的基本框架。但是,国家对于大学自治之立法规范宜仅就大学学术运作之重要事项扮演框架立法之角色,法律所为的规定不应过度干预大学内部基本学术、教育之目的自主判断,以免侵害大学自治权,因此不得参与明确、具体细节规定。但是对于学术性规则并不完全排斥国家在尊重学术事项规律的情况下进行监督,因为有些事项是涉及国家教育全局之重大利益,对此高校规章不得以学术自由原因加以抵触。同时,大学不能仅以自治规章立法权作为限制权利的法源,特别是当自治规章立法权涉及大学师生的基本权利的限制或剥夺时,作为国家立法者而言,不能因为大学自治规章立法权的存在就完全放弃维护人民基本权利保护的义务。现代法治理念下的大学行使规章制定权,也需要兼顾其成员权利的保障。所以,法律保留原则、法律优先原则在高校的自治理念下仍有很高价值。四、高校规章制度类型化规制的思考在我国的现实情况下,高校内部同时存在学术自治权与行政权,二元化权力结构是高校在权力配置上与政府机关等非学术性组织的主要区别。高校既有以校长为首的行政权力,又有以学者或专业教师群体为代表的学术权力。学术权力指那些直接从事教学、科研活动的主体,如学者、教授或学术组织对学术事务、学术活动和学术关系等进行管理和支配的权力,学术权力是与行政权力并存的重要权力形式。学术权力作为一种内在力量发挥着支配作用,行政权力则作为一种外在的结构形式维系着高校组织的存在和发展。学术本身的复杂性、专业性以及不确定性,构成了学术权力的特殊性。因此,学术权力的合理性与合法性,主要来源于专业和学术能力,而不是来源于职务和组