第三部门参与社区公共产品供给初探.doc

第三部门参与社区公共产品供给初探 作者简介：李兵龙（1978-），男，湖南邵东人，硕士，讲师，广州电大管理学院教师，主要研究方向为行政学理论与第三部门研究。 对广州市琶洲街道的一个实证研究李兵龙（广州电大，广东 广州 510091）摘要：第三部门是社区公共产品供给的一个重要参与主体，但是当前缺乏关于这一问题的专门研究。为了更好的认识第三部门在参与社区公共产品供给中的重要作用，解决参与实践中存在的问题，本文以广州市琶洲街道为调研对象，对第三部门参与社区公共产品供给问题做了一个系统的研究。关键词：第三部门 社区 公共产品供给20世纪70年代以来，第三部门在全球范围内蓬勃发展，以致美国学者莱斯特M萨拉蒙惊呼：“真正的全球结社革命已经出现 莱斯特M萨拉蒙等著，贾西津等译，全球公民社会非营利部门视界，社会科学文献出版社，2002年版，4-5。”。在我国，由于改革开放后政策环境的日益宽松，以及伴随着经济发展的民间力量的壮大，第三部门发展也甚为迅速。第三部门在迅猛发展的同时，也积极的参与着公共产品的供给。社区作为社会公共管理的基本单位，也是公共产品供给的基本单位。社区公共产品最贴近民众生活，第三部门由于其自身的民间性，对此类公共产品供给的参与也最为积极。笔者以广州市琶洲街道为考察对象，试图探讨第三部门参与社区公共产品供给的现状及存在的问题，为其今后更好的参与提供一些构想和建议。一、琶洲街道第三部门参与社区公共产品供给概况1.琶洲街道概况广州市琶洲街道位于广州新城市副中心，是广州市海珠区辖内面积最大的街道。所辖范围主要为位于海珠区东部的琶洲岛，总面积约为15.13平方公里。琶洲街道始建于2001年，现设17个居委会，并管辖黄埔、琶洲、石基等三个“城中村”改制办，现有户籍人口约两万人，外来人口约两万五千人。琶洲街道人文、经济情况都比较复杂，既有雄伟摩登的琶洲国际会展中心，也有较为偏远落后的黄埔、石基等三个城中村，是一个较有代表性的广州城市社区。2.琶洲街道第三部门组织参与社区公共产品供给的现状琶洲街道辖区内共有各类第三部门组织28家，其中包括琶洲街工商联合会、琶洲地区书画摄影协会等十余家社会团体，黄埔老人院、育华中学等数家典型的非营利组织，琶洲街道工会、妇联等人民团体等。这些构成琶洲街道第三部门的主体。这些组织在性质上有着细微的差异，在规模上也各不相同，成员从数个到数十数百个不等。这些第三部门组织，有些发展比较成熟，有自己固定的活动场所，有一定数量的资产及工作人员，在所在地区有一定的知名度，有些发展还很不成熟，没有自己的固定活动场所，资产较少，工作人员也较少，有些则完全是政府的附属物。但是这些各不相同的第三部门组织，大多都在程度不同的参与着其所在社区的公共产品供给。琶洲街道的第三部门组织在文化教育、环境卫生、公共安全等各个方面为其所在的社区提供着公共产品。例如民办学校育华中学，为其所在社区及周边社区提供着教育类公共产品，弥补了公办学校学位不足的问题；黄埔老人院为周边社区提供养老服务这一公共产品，在一定程度上改变了我国传统的家庭养老格局；琶洲街工商联合会以行业协会的形式，为所在社区提供慈善、消费者权益保护等公共服务。从对琶洲街道的调研中，可以明显看到，第三部门参与社区公共产品供给，具有一些政府所没有的优势。首先，第三部门在供给社区公共产品方面，表现出了比政府供给更高的效率。以黄埔养老院为例，在1998年因政府改制而将该养老院推向民间时，该养老院经营非常困难。据养老院负责人胡国仪院长介绍，当时政府突然撒手不管，仅仅给养老院留下一套可以无偿使用的楼房，没有其他任何经费或物质支持。而当时对入住老人收取服务费并不为当地民众所理解，入住老人数量极少，最少的时候甚至只有一人，养老院经费也就极为困难，一度贷款经营。在这种情况下，养老院的经营者们没有退缩，为了能够让更多老人能够在这里安度晚年，他们付出了巨大的努力。到2002年，黄埔养老院经营状况才开始好转。到目前为止，黄埔养老院虽然还存在着一些困难，但维持养老院的基本运作已经不成问题。其他的第三部门组织如育华学校等，发展过程中也都曾遇到过相当大的困难。但是，在这些困难面前，民间组织表现出了异常顽强的生命力，最后都能战胜困难并发展壮大。而第三部门组织之所以会有如此顽强的生命力，也在一定程度上得益于他们经营中的高效率。这样的高效率和生命力，都是值得政府部门借鉴和学习的。其次，第三部门供给公共产品的方式比政府供给更为灵活多样，可以更好的满足不同层次的需要。不同公共产品的公共程度是不同的，有整个社区居民可以共同享有的公共产品，也有只限于社区内部分居民享有的公共产品，还有超出一个社区范围而扩展到街道，甚至更大范围内的民众所能共同享有的公共产品。另外，对不同公共产品的需求程度也是不同的。在这种情况下，由政府垄断公共产品的供给就会出现问题，无法顾及到这种多样性。以琶洲街道工商联合会为例，该协会的服务对象只是社区内自愿加入的一些企业或个体工商户，为他们供给信息咨询、组织交流等公共产品。如果由政府，即当地街道办来供给这一公共产品，就可能出现问题。政府供给必然无法以自愿为原则，而只能制定一个标准，符合标准的则可以享受这一公共服务，那么必然有一部分并不需要这一服务的企业或个体工商户被迫加入，而一些需要的则可能因为条件不符合无法享受到这一公共产品。由政府供给公共产品还涉及到社会公平，为了保证公平，往往无法顾及公共产品供给的多样性。最后，第三部门供给公共产品的成本低于政府供给的成本。以社区养老服务为例，如果由政府直接供给，必然需要由政府创办养老院，并由政府经营，成本巨大。而由民间力量经营的黄埔养老院，政府所付出的成本仅仅只是为该养老院提供经营场所，并且此经营场所为政府所有，该养老院只有使用权。又如社区教育这一公共产品，由政府创办学校的成本是相当高的，多办一所学校需要相当大的一笔资金，相对而言，民间办学的成本就低得多。而这些由民间力量创办或经营的养老院或学校等，所提供的公共产品也能使社区居民较为满意。 二、第三部门参与过程中的问题及原因分析 如前所述，琶洲街道的第三部门组织在参与社区公共产品的供给中发挥着非常积极的作用。但是，在这个参与过程中，也暴露出了一些问题。1. 第三部门自身发展不够成熟琶洲街道辖区内的28个第三部门组织中，绝大多数没有固定的办公场所，相当一部分没有专职工作人员，其中经过主管部门批准，有正式注册的只有9家。在这些第三部门组织中，年收入超过五十万的只有5个，年收入在五万以下的有15个。大多数组织收支相抵后几乎没有盈余，甚至有少数几个入不敷出。这些都表明，琶洲街道辖区内的第三部门自身发展还不够成熟，力量非常薄弱。琶洲街道如此，我国的其他地区也大体类似，这是制约第三部门组织参与社区公共产品供给的一个重要因素。我国第三部门组织发展不够成熟，力量较为薄弱的原因是多方面的。首先，第三部门在我国还是一个新兴事物，发展时间较短。我国市民社会的传统可以追溯到封建社会，唐宋时期的行业协会等民间组织已经初具当今意义上的第三部门的雏形。但是，这个市民社会的传统并没有得以发展壮大，反而在历代政府的打压下逐渐萎缩。解放后，由于国家实行的是高度整合的单位制度，国家建立的各种单位包揽了几乎所有公共事务，民间组织已经找不到生存的空间，市民社会的传统由此中断。改革开放后，原有的单位体制逐渐解体，民间组织才得以抬头。由于发展时间较短，大多数第三部门组织自身建设都还不够完善，力量普遍薄弱。其次，我国政府改革的力度不够，第三部门缺少发展空间。我国政府行政改革过程中对政府活动的范围、力度和承担的职能定位不清，影响了第三部门的发展空间。第三部门与政府和企业不同，政府部门的成立与发展都决定于行政命令；企业的成立和发展则决定于是否能赢得利润，而第三部门的成立与发展则决定于是否有它的用武之地。政府职能的定位不清，第三部门的活动空间就相对狭窄，严重影响了第三部门的发展。再次，政府对第三部门的管理措施不当，影响了第三部门的发展。最明显的表现就是政府对第三部门组织登记注册及管理的严格规定，这些规定抬高了组织社团的门槛，从而提升了社会个体自我组织的成本。现在对第三部门组织登记注册管理所依据的，还是1998年10月修订的社会团体登记管理条例，以及同年所颁布的民办非企业单位登记管理暂行条例。按照这两个文件的规定，非政府组织要申请登记注册，必须具备四个基本条件：第一，业务主管单位审批；第二，满足注册登记的基本条件；第三，符合分级登记规定；第四，合乎非竞争性原则。严格的登记注册条件，使得相当多的第三部门组织无法进行法人登记。在这种情况下，无论他们工作成效如何，都要被视为非正规组织，其成员也被视为非正规就业人员。这些政策法规中所表现出来的组织歧视，影响了人们加入这些组织的积极性，也影响了这些组织的正常发展。最后，我国政府对第三部门的政策扶持，尤其是财政方面的支持还远远不够。从全球范围来看，第三部门最主要的经济来源并不是慈善事业，而是来自公共部门的财政支持。在一项对22个国家非营利部门收入来源的研究中发现，这些国家非营利部门收入中平均40%来自于公共部门的财政支持，其中所占比例最高的国家高达77% 莱斯特M萨拉蒙等著，全球公民社会非营利部门视界，贾西津等译，社会科学出版社，2002年版，28-29。而我国政府对第三部门的财政支持极少，这也在一定程度上影响了第三部门发展。2. 第三部门组织独立性不强琶洲街道辖区内各第三部门组织有着一个共同的弱点，就是组织独立性不强，很多第三部门组织都与政府有着严重的依附关系。即便是独立性相对较强的黄埔养老院、育华学校等，也在很大程度上受着政府影响。调查显示，这些组织的负责人都无一例外的希望得到政府更多的帮助和支持，并将这些来自政府的支持视为组织发展的首要条件。第三部门的组织独立性不强并不完全是相对于政府而言，一部分第三部门组织接收境外同类组织的资助，经营过程中也必然要受到这些组织的影响。第三部门本应该是政府与企业之外的一种具有相对独立性的组织，不管是对政府还是其他组织，都应该有较强的独立性和自主性。但是，由于第三部门组织力量还比较薄弱，在很多方面无法独立承担公共产品的供给，甚至独立生存都存在问题。在这种情况下，第三部门组织只能向政府或境外组织寻求帮助，在接受帮助的过程中不可避免的受到处于强势地位的其他组织的各种影响，因而在一定程度上丧失了自己的独立性和自主性。第三部门对政府或其他组织的过度依附，严重影响了第三部门的自身发展，也影响了其对社区公共产品供给的参与。3. 第三部门参与领域狭隘第三部门作为社区公共产品供给的一个重要力量，本应该积极参与到各个方面的社区公共产品的供给。但是，由于种种原因，我国第三部门对社区公共产品的参与还不够全面，很多本可以由第三部门承担的社区公共产品至今还在由政府独立供给。以琶洲街道为例，琶洲街道辖区内的第三部门所参与的社区公共产品供给，主要集中于文化艺术、体育、教育以及社区服务等方面，而其他方面则参与甚少，甚至不曾参与。例如，医疗卫生这一公共产品至今没有民间力量的介入，没有任何一个民间组织能够为当地居民提供卫生保健、医药信息咨询等方面的服务。一些较为专业的环境卫生问题，例如有害垃圾处理、河流防污等，也只能由政府，或政府所委托的企业来进行处理。在西方国家，第三部门广泛参与到社区公共产品供给的方方面面，如教育科研、环境、发展、慈善、卫生保健等等。这种全面而广泛的参与，在为社区提供公共产品的同时，也壮大了第三部门自身的力量，还推进了整个社会的发展进步。约翰霍普金斯非营利比较项目研究发现，在其所研究中的22个西方发达国家中，非营利支出平均占到国内生产总值的4.6%，就业人数总和高达1900万数据来源：莱斯特萨拉蒙等著，贾西津等译，全球公民社会非营利部门视界，社会科学文献出版社，2002年版，10-11。这些国家的第三部门之所以能发展到如此强大，正是得益于他们对各类公共产品供给的广泛参与，而第三部门强大之后又能够更全面更广泛的参与公共服务，由此形成一个良性循环。参与领域过于狭隘，必然造成两个后果。一方面，数量众多的第三部门组织集中于有限的几个领域，而这些领域的社区公共产品的需求又是固定的，因而竞争激烈。由于现有的第三部门组织大多不够成熟，力量也比较弱小，都处于同一条起跑线上，不具备打败对手的实力，竞争的结果就只能是各自固守自己的一个小范围，无法发展壮大。另一方面，有限的参与领域，局限了第三部门自身的发展空间。第三部门的发展，需要一个广阔的发展空间，如果将自身发展局限于几个狭小的领域，从长远来说，是不利于第三部门的发展的。另外，参与不够全面，也加重了政府负担，增加了公共产品的供给成本。4. 第三部门供给公共产品的非专业化问题社区公共产品的供给，必须处理好社会化和专业化两大问题。社会化是指将社区公共产品的供给推向社会，而不是纯粹由政府部门来提供；专业化则是指供给者要有专业化的组织、专业化的队伍以及专门的资金来源等 窦泽秀著，社区行政，山东人民出版社，2003年版，257。西方国家在社区公共产品的供给上已经做到了专业化，而我国至今还在为将社区公共产品的供给推向社会化而努力。由第三部门供给公共产品，是解决公共产品供给的社会化问题的一个重要举措，但也由此引发了公共产品供给的专业化问题。不同的公共产品的供给，所需要的专业化程度是不同的。以劳动服务为主的公共产品，所需要的专业化程度通常较低。但是，一些领域的公共产品，需要较为专业的知识和技能。以环境保护为例，环保组织关注到诸如土地沙漠化、核废料的处理、二氧化碳和二氧化硫的排放量等，没有专业的知识和技能，就无法提出这些问题的解决方案，更谈不上公共产品的供给。 第三部门供给公共产品能否做到专业化，关键是看其工作人员是否专业。以这个标准来看，琶洲街道辖区内的第三部门组织专业化程度还比较低。以黄埔养老院为例，该养老院的工作人员几乎没有经过专门培训的护理人员，只有一名专业医务人员，可以说专业化程度是非常低的。该街道专业化程度最高的第三部门组织是育华学校，该校有着41名专职工作人员，都具有大专以上学历，绝大多数在加入该组织以前就有过教育工作的经验。但是，即便是这种专业化程度，相较于教育公共产品的另一个提供者公立学校来说，还是非常不够的。 之所以会出现第三部门供给公共产品不够专业化的问题，主要有两个原因。一个原因是第三部门组织资金短缺，无足够财力聘请专业工作人员。另一个原因是当前社会上普遍存在的对第三部门组织的认识偏差，很多有着各类专业知识的人才不愿加入第三部门组织，到第三部门组织工作不被视为正常的就业渠道。 5.第三部门参与过程中的认识偏差 在第三部门参与社区公共产品供给问题上的认识偏差，既是参与过程中的存在一个严重问题，又是引发其它问题的一个重要原因。这里所指的认识偏差，包括存在于政府、第三部门及民众三方的不同的认识偏差。 从政府方面来看，认识偏差主要在于政府对二者关系定位不准，认识不到第三部门在公共产品供给中重要作用。一些基层政府把第三部门，尤其是由政府创办的第三部门，当作自己的附属机构，以简单的行政命令干预这些组织的正常运作，或者将民间组织与政府创办的同类组织区别对待，歧视民间组织。我国第三部门当前还处于发展的初期阶段，力量还较为薄弱，需要政府部门的大力扶持。如果政府部门不能正确理顺二者关系，不能对第三部门组织的性质职能有一个准确的定位，必然影响第三部门组织的未来发展。 从第三部门自身来看，主要有两个方面的认识偏差。一方面，一些第三部门组织对自身定位不准，对政府过分依附。另一方面的认识偏差则是缺少公共责任，不愿承担供给公共产品的责任。一些第三部门组织只满足于追求小范围、小团体的利益，不愿主动参与供给公共产品，尤其是得不到经济回报的公共产品。从民众方面来看，主要是缺乏公共精神，对第三部门持一种不信任的态度，不愿参与第三部门供给公共产品的工作。第三部门作为一种“取之于民，用之于民”的民间组织，社会公共精神是它得以发展与壮大的根基之一。实践证明，富有公共精神的国家或地区，通常会有较多人不计报酬地参与各种社会服务，他们的无偿援助与奉献是第三部门组织得以生存和发展的关键。公共精神的缺乏，严重影响了我国第三部门组织的发展，并影响了它们对社区公共产品供给的参与进程。三、 构建第三部门良性参与机制从琶洲街道的实证研究来看，第三部门在社区公共产品供给中发挥了一定作用，但是在参与社区公共产品供给的过程中，也暴露出了诸多问题。要解决这些问题，使第三部门在社区公共产品供给的参与过程中扮演更为积极的角色，需要构建一个第三部门的良性参与机制。而构建良性参与机制需要多方面的努力，本文主要从政府、社会和第三部门自身三个方面来进行探讨。1、政府：完善管理机制，加强与第三部门互动合作 政府既是第三部门的管理主体，也是社区公共产品供给的主体。因此，政府对第三部门管理是否规范合理，两者关系是否正常健康，直接影响到第三部门的发展，及其对社区公共产品供给的参与。要完善政府对第三部门的管理，主要需要做出以下几个方面的努力： （1）明确政府职能定位，给第三部门预留更大的发展空间。在我国传统体制下，社区公共产品和服务都是由隶属于政府的事业单位或国营企业提供是一种典型的政府办社会的体制。改革开放后，随着政府职能转变，这种现象有所改观。但是，我国当前还是在一定程度上存在政府职能定位不清的现象，一些社区公共服务还是由政府或政府的附属机构来承担的。在西方国家，这些公共产品通常都是由第三部门来承担的。政府直接干预社会事务，也就是侵犯了第三部门的发展空间。要保留和扩展第三部门的发展空间，就需要政府继续转变职能，在社会领域内放松管制，通过授权或委托，授予第三部门一定的公共产品供给的权限，以此推进第三部门的发展。 （2）加大政府对第三部门的扶持力度，尤其是财政扶持。西方国家的第三部门发展通常比较成熟，但即便是在美国，第三部门“取之于民，还之于民的观念还不能够深入人心到足以在本地区募集足够的运作资金 资中筠著，散财之道美国现代公益基金会述评，上海人民出版社，2003年版，174。”，他们的收入中都有很大一部分来源于公共部门的拨款。有观点认为，我国目前经济不够发达，政府财政并不宽裕，不能在第三部门身上投入过多。但是，对第三部门的投入也是一种投资，发展成熟的第三部门本身就是一支强大的经济力量，能够为经济发展和缓解就业压力做出贡献。因此，政府为扶持第三部门投入适当成本是值得的。（3）依法管理，规范第三部门运作。加强政府对第三部门的依法管理，需要解决以下几个问题。第一，从法律上确立第三部门的独立法人身份，规范政府与第三部门关系当前我国的许多第三部门组织都是由政府派生出来，或者是由政府部门直接建立的，往往容易成为政府部门的附属物。因此，必须在法律上确立第三部门的独立法人身份，保持第三部门独立性。第二，放宽第三部门注册限制，将更多的第三部门纳入依法管理的轨道中来。当前我国对第三部门的登记注册管理过于严格，许多第三部门无法通过注册关，于是干脆不注册，进行法律外运作。这种法律外运作，严重影响了第三部门的发展。第三，为合法权益受到侵害的第三部门提供一个法律救济的途径。相对于政府来说，第三部门是一个弱势群体。在与政府共同参与社区公共产品供给的过程中，其权益很容易受到侵害。因此，必须制定相关法律规范，保证第三部门组织在这种情况下得到及时有效的救济。（4）培育政府与第三部门的良性互动关系，加强两者合作。作为社区公共产品供给的两个重要主体，政府与第三部门需要发展一种良性互动的关系。这种良性互动关系，有利于在二者在社区公共产品供给问题的相互协作。有观点认为，政府与第三部门之间的良性互动，是二者关系发展的未来走向。2、第三部门：加强内部建设，壮大自身力量 从哲学上说，决定事物发展变化的根本原因是内因。第三部门参与社区公共产品过程中出现的很多问题，都是由第三部门自身的发展不够成熟，力量过于薄弱引起的。第三部门要在社区公共产品的供给中扮演一个更为积极的角色，必须加强内部建设，壮大自身力量。加强第三部门内部建设，首先是要解决资金瓶颈问题。资金短缺是当前我国第三部门组织普遍面临的一个重大难题。清华大学NGO研究中心在2001年对国内社团组织的基本情况作了一次全国性的问卷调查，在针对社团组织所面临的主要难题这一问题的回答中，资金短缺以41.4%的比例排名第一 数据来源：王名等著，中国社团改革从政府选择到社会选择，社会科学文献出版社，2001年版，第108页。A preliminary study on the third segment participation community public product supplies Vs a empirical search of Pazhou stree in GuangzhouLi binglong (Guangzhou open university Guangdong Guangzhou 510091)Abstract: The third segment is an important participation master that the public community product supplies, but current scarcity specialized search concerning this question. Understanding with better by way of third segment take part in a public product of community to supply a medium important action, settle takes part in the existent problem in the fulfillment, this text takes Pazhou street in Guangzhou City as to investigate object and supplies the problem the search for making a system to the third segment participation community public product.Keyword: Third segment；Community；