城市社区自治与基层民主状况分析.doc

宁波城市社区自治与基层民主状况分析 社区民主是我国基层民主的重要组成部分，实现社区自治是推动社区民主建设的最佳途径。我国城市社区自治始于1998年青岛市的居委会直选实践，随着2000年中办发23号文件的颁布，全国各地陆续进行了以居委会直选为开端的城市基础民主的实践与探索，取得了一系列成功。2003年宁波市海曙区率先实行全区59个社区居委会的直选，在全国引起较大反响。这次城市基层民主实践受到各级政府和国内外学者的关注，被认为是“国内直选规模最大、程序最规范”的社区直选，并基本达到预期目标：增强了市民的民主参与意识、提高了社区居委会的工作透明度、密切了市民与社区居委会之间的联系。宁波市海曙区社区居委会直选的成功带来明显的辐射效应，至2008年宁波市全市235个城市社区实现直选，成为全国首个城市社区居委会全面实现直选的城市。 城市社区自治是城市居民在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内，自己管理自己、自己决定自己的事情，它主要通过社区居委会的工作来实现。社区居委会直选是社区民主选举的重要内容，是社区自治的重要发展和突破，是社区自治成熟度的重要衡量指标。居委会直选改变了传统由政府充当社区主角的模式，将社区居民作为社区的参与主体，政府进行引导和支持，通过直接选举的方式产生符合社区全体成员意愿的社区领导者。居委会直选既促进了社区居民的主动参与，也扩展了市民在城市基层的民主权利，还提高了市民治理社区的能力和水平。宁波，全国副省级城市，中国沿海经济较发达城市、长江三角洲南翼经济中心，近十几年来城市社区建设一直走在全国前列，不断发展，取得明显成效。鉴于此，笔者立足宁波城市社区建设现实，以居委会直选为微观视点，对宁波市的城市社区自治和基层民主状况进行调查与分析。 一、市民参与社区自治情况调查 本调查主要集中于宁波市HS、JD、JB三个中心城区，以18-70岁的市民为调查对象。调查内容主要涉及被调查者的基本情况（如年龄、文化程度和职业等）、市民对社区生活的评价（如对社区服务、社区绿化和社区管理等情况的反映）、市民参与社区自治情况（如对社区自治的理解、对居委会直选的印象和参与社区事务等）。调查主要采取访谈、个案调查、问卷调查等方法。问卷调查采取的是随机抽样的方法，数据结果用微机处理。本次调查共发放调查问卷530份，收回519份，问卷回收率为97.9%。（一） 市民参与直选的情况社区自治成熟度的高低，既取决于社区居民所获取的自治权利的内容与比例，也取决于居民参与社区自治的意愿高低，因而居民的参与率与参与程度的高低是衡量城市社区自治成熟度的重要指标，更是社区建设获得可持续发展的动力。因此，对市民参与社区自治状况进行深入调查非常必要。 针对“社区的理解与认知”展开调查，宁波市民既有认为“社区是住宅集合体”的，也有认为“居委会就是社区”的，还有的市民根本就“不清楚”、“不知道”何谓社区。因此，在“何谓社区”这一问题上宁波市民没有一个统一的看法，认知体系差异较大。而对“社区自治的理解与认知”答案则相对集中，57%的市民认为“社区自治是居民当家作主”、认为“社区自治与我无关”的不到%。与此同时，宁波市民对居委会直选认同度较高，超过50%的市民认为“社区工作者应该由居民直接选举产生”、只有8.39%的市民认为“社区工作者应该由上面派”。这些既反映出经济发展过程中宁波市民的民主意识明显增强，也反映出宁波市民在社区自治层面观念的转变，由习惯于政府委派到倾向于由社区居民直选。 在被调查的519名市民中，参加过的社区居委会直选的人数约占55%，超过人数的一半，明显多于未参与人数。在参与直选的市民中，认为“这是公民义务”的约占54%。由此可见，宁波市民普遍意识到参与社区自治是自己的权利和义务。对“社区直选前的沟通情况”进行调查，直选前“曾经收到过选民证或者接到居委会电话”的约占53%，“没人通知”的约占14%，“从小区内的通告或网络上得到信息”的约占23%。这表明社区居委会直选前的细致工作给近55%的直选参与率提供了基础和可能，但亦有近14%的居民因“没人通知”而由“潜在的参与者”变为“实际中的缺席者”。调查“未参加直选的市民”，导致其“缺席”选举原因复杂，如因“选举与我关系不大”而缺席的约占10%，“在单位已经参加过选举”的约占23%，“对候选人不了解”的约占16%。这折射出社区建设在由单位制向社区制转型的过程中，各方面情况复杂、单位依赖现象依然存在。 针对“在生活中遭遇困难，您会首先向谁求助”进行调查，我们发现在遇到困难时宁波市民求助的先后顺序如下：家人亲属、社区、81890、同事朋友、政府有关部门、法律机构、工作单位、新闻媒体。这一方面反映了宁波市民在面对困难时解决途径的多样化，另一方面也表明宁波市民对社区的信任度呈提升态势，而对单位的依赖程度则减弱。市民求助的方式不仅反映了他们在理性和情感上的认同程度上的一致性，还反映了市民对参与基层民主建设和城市社区自治的期望空间，也决定了他们未来在社区自治中的态度和积极性。 （二）调查情况概括 1、从社区硬件环境建设情况来看，宁波城市社区硬件设施基本普及、市民满意度较高。 在调查和访谈中，市民对所在社区建设硬件的评价基本持肯定的态度。这表明自改革开放以来，尤其1995年宁波被国务院批准为全国副省级城市以后，宁波城市化、现代化步伐加快，城市管理由“单位制”向“社区制”转变，公民社会呈现雏形。在这个过程中，城市社区硬件建设基本能满足发展要求，为市民提供了一个生活环境安定、服务到位、环境优雅的居住场所。 2、从社区软件环境建设情况来看，宁波近十几年来进行了积极探索，但与市民的实际需求有一定差距。 相对社区硬件环境建设的“有形”而言，社区软件环境建设是“无形”的，它主要通过社区服务和社区管理的方式与效果的转变和拓展来体现。虽然社区软件环境建设不能以像建筑物和活动室类似的固态物体形态出现，但却能给社区居民带来更深的体念和感受，也从另一个侧面反映了该社区的文化。社区软件环境建设不仅是我市社区建设的现实要求，也是社区自治和城市基层民主内源性生长与发展不可或缺的土壤。 3、从社区认同感和归属感上来看，宁波居民对社区的心理满意度和情感认同度较高。 社区认同感和归属感是社区居民对本社区的认同、依恋和喜爱的心理感觉。调查显示，宁波市民对社区提供的服务还是比较满意的，情感信任度和认同度较高。社区是居民社会生活的共同体，社区服务、社区管理等各方面的内容都会对社区居民心理和情感带来直接影响。社区居民对社区认同感和归属感的强弱，直接影响居民参与社区自治的积极性以及他们参与的行为和方式。很明显，宁波城市社区随着居民归属感和认同感的增强，居民参与社区的形式已经由“被动参与”向“主动参与”转变，社区居民习惯于面对具体事务时的群策群力和共同参与。 4、从对社区与社区自治的认知上看，社区居民对社区自治和民主建设的理性认知水平提高，其情感认同程度和行为参与水平受到积极影响。 宁波市民对社区、社区自治概念的理解和认知正在发生转变，这一转变直接影响他们对社区居委会直选的态度以及关注和参与程度。“认知改变积极参与深化认知与行为相互影响全面参与”，通过这么一个路径与循环，社区居民对社区的信赖度、满意度增加，主人翁意识提高，参与社区治理的能力也有所增强，形成一种社区与居民之间的良性互动，为社区自治提供坚实基础。 5、从社区参与整体状况来看，市民和社区单位对社区关注度不高、参与社区民主与自治的程度不高。 首先体现为市民总体参与意愿不强，参与主动性未得到充分发挥。如对自己所居住社区名字“不太清楚”、“不知道”的市民约占25%；问及“所在社区是否有网站和群”的回答“不知道”的约占29%；对“所在社区是否有业主委员会”的回答“不知道”的约占29%等。 其次，表现为社区参与人群的非普遍化。社区直选是居民社区参与的重要内容。通过调查和集体访谈，我们发现我市社区直选已经公开化、程序化和规范化。但同时我们也看到，参与社区直选和社区活动较多的人群具有一定的特殊性（主要是老幼病残等弱势群体和边缘群体），呈社区成员非普遍化的态势。 二、宁波城市社区自治与基层民主状况分析 通过以上分析，我们发现：自21世纪以来,宁波城市社区建设与社区自治成效明显，取得重大突破，尤其在居委会选举制度方面。但从整体上来说宁波城市社区自治和基层民主发展还体现于表层，尚处于起步阶段。具体体现在以下四个方面: 1、当前市民参与社区建设普遍以被动参与为主、主动参与为辅。经济社会发展需要城市基层社会管理体制由单位制向社区制转变，要求市民能主动地参与到社区建设中去，同时政府从政策和制度上进行配套建设，但是习惯的改变需要一定时间、现实基础和充分条件。在“四个民主”中，宁波市在民主选举上有了较大突破，但其他三个民主则发展相对缓慢。目前的社区自治，主要形式依然是市民在社区工作人员和居委会的动员、劝导、说服下被动地参与社区管理机构已经形成决定的事项。这种参与不能对社区事务开展的具体项目进行决策，不能对社区公共权力的运作进行监督，因此实际上参与的主动权还是在社区管理机构。社区内大量事务仍由街道和居委会以行政方式来完成，市民难以主动介入决策，这样就难以真正参加社区事务的立项讨论和组织实施等过程。 2、社区活动缺乏多样性，严重抑制了市民参与积极性。广大市民尤其是中青年人群参与社区事务的不积极、不主动，其根本原因不在于他们不想参加或没有时间，而是因为社区公共活动“老套单调”的形式和“走过场”的做法使他们很反感。心理上“难以认同”，表现在行为上就“不愿参与”。同时，因为城市社区管理依然是自上而下的行政管理模式，这就不可避免地出现了许多搞形式主义和做表面文章的现象，从而忽视了市民的现实需求。如绝大多数社区的常规活动相差无几，主要是文艺演出、体育比赛等，无法满足居民多元化、个性化需求。 3、居委会工作模式封闭，市民参与期望和参与现实之间存在矛盾。调研和访谈表明，广大市民是有潜在参与热情的，问题在于市民参与期望与参与现实之间存在一定差距。目前的“被动型参与”状况，既与社区的公共活动不适应居民需求有密切的关系，也与社区管理机构运作过程中的缺陷有密切联系。我们了解到，市民能否参与正式的社区事务的管理和决策，自身的意愿并非决定性因素，关键在于能否得到社区管理机构的邀请。而往往被邀请的是社区内有一定声望的单位领导或有一定经济实力的企业老板，还有就是社区积极分子（主要是退休、下岗、失业人员），之后才是居民代表。因此，绝大多数普通市民很少有机会参与重大的或正式的社区事务。这反映了居委会在运作过程中存在的职能定位缺陷，工作模式封闭化、缺乏透明度和缺乏民主参与氛围。实际情况也证实了这一点。常常是街道和社区居委会认为有必要开展相关活动了，就召集居民代表开会、布置或传达。有的社区虽然成立了居民代表大会，但什么时间开会、讨论的具体主题也都是由街道或社区居委会来定的，居民代表主要以“听”为主。事实上，市民参与社区建设的期望水平较高，他们想参加对社区重大事务的决策与管理如社区公共设施的建设等，参与对社区权力的运行与监督；而社区提供的要么是“听”，要么就是如打扫卫生、防火防盗等居民没有多少参与意愿的项目。因此，参与期望与现实之间产生冲突和矛盾。 4、社区事务与市民的利益相关程度，是影响市民社区参与的最关键因素。未参与社区直选和社区相关活动的人群，主要是中青年群体。从中青年群体的角度来看，影响其社区参与的原因之一是社区参与条件的缺乏，这主要包括时间、知识、能力以及一定的经济基础等。所以参加社区活动较多的主要是有空闲时间的离退休人员和下岗待业人员。另一个更关键的原因