自然保护区.doc

摘要：随着的火热，我国的保护区纷纷加入旅游开发的行列。，全国大部分自然保护区都已开展了旅游项目，没有开展的也在积极筹划之中。而保护区中出现的“旅游热”随之也带来了一系列，如植被遭到破坏，环境污染严重以及景区内人工痕迹过多等等。面对这种开发与保护的关系，眼前经济利益与长远生态效益发生的矛盾，自然保护区该何去何从?本文从我国自然保护区的现状入手，针对保护区开发过程中出现的问题提出了几点对策和建议，并倡导生态旅游的开发。笔者希冀本文能对自然保护区的可持续，以及实现眼前经济利益与长远生态效益的协调有所帮助。关键词：自然保护区旅游开发反思自1956年我国建立了第一个自然保护区广东鼎湖山自然保护区以来，至2002年底，我国已建立各类自然保护区1757处。独特的自然资源是自然保护区所要保护的对象，但同时也是保护区在开发过程中最具竞争力的资本。目前大多数的自然保护区都已开展了各种形式的旅游项目，没有开展的也在积极筹备。但与这热潮相对应的是却出现了自然保护区内植被遭破坏、动物的生存空间和活动受到人类干涉等与设立自然保护区的初衷相违背的后果。据“人与生物圈”国家委员会提供的调查表明：全国已有22%的自然保护区由于开展旅游而造成保护对象的破坏，11%甚至出现旅游资源退化1。既然如此，还要不要在保护区开展旅游活动?如何协调开发与保护之间的关系，已成为保护区发展建设上所要解决的首要问题。一、自然保护区应提倡生态旅游的开发1、开展旅游项目可以有效解决保护区资金紧张的问题，有利于保护区内保护功能的发挥。自然保护区的建立是一项功在当代、利及后代的公益性事业，是对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。按照国外的经验，保护区费用应纳入中央政府财政总预算，自然保护区实行垂直管理，其经费来源主要是上级财政拨款，保护区的开发、保护资金也主要来源于国家专项基金。我国自然保护区条例第二十三条“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。”而资料显示，我国的自然保护区40%位于西部地区。截止1997年，在我国592个贫困县中，183个县共拥有国家、省、市、县等各级保护区228个。发达国家在自然保护区上的投入每平方公里每年平均约为2058美元，发展家也达到157美元，而我国却仅为52.7美元，仅为发展中国家平均水平的1/3，几乎是最低的。2002年的夏天，许智宏、阳含熙、李文华等22位两院院士给中央写信，呼吁中央政府设立专项资金，加大对自然保护区的投入。2但我们必须清楚以我国的经济发展状况和中央政府的经济实力，还远远不能满足自然保护区发展的资金需求，因而只能在现有的格局下努力改善。因此，一方面需要国家加大投入，另一方面也要靠保护区自身积极寻求发展资金，走以区养区的道路。2、开展旅游活动可以带动自然保护区周边地区经济的发展，从而保证保护区保护功能的实现。世界上自然保护区的发展经验告诉我们，保护区作用的发挥很大程度上要依赖于当地居民的拥护和支持，否则，自然保护往往只能是句空话。目前我国的自然保护区大部分都位于地域偏僻、不便的贫困地区，“靠山吃山，靠水吃水”是他们的主要生活方式。设立保护区、林场等形式的保护机制使当地居民的生活发展进一步受到限制，无形中加大了这些地区同其它地区之间的经济差距。经济差距的压力和外界资源需求的激增，使地方居民在致富热情的驱使下，自觉或不自觉地使用合法或不合法手段利用和消耗现有资源，不能考虑生态保护的长远利益。从某种程度上来说，是贫穷，而非贫穷者，才是自然保护区的敌人。3因此，帮助当地居民脱贫才是解决这一问题的关键因素。而发展旅游业却可以充分发挥保护区的资源优势，为保护区自身的发展开辟出一条康庄大道。我国的自然保护区绝大多数是以保护生态系统和野生动植物及其栖息地为主，独特的自然资源也正是散发旅游魅力的核心。旅游开发不但可以给保护区带来可观的经济效益，也为保护区所在的当地提供了可观的就业机会，从而可以为保护区创造良好的发展环境。3、应该在“保护第一”的前提下，开展生态旅游活动。自然保护区的建立，使濒危、珍稀物种得到了有效的保护，但不应因“保护”而剥夺了人们欣赏独特自然景观的权利。人们欣赏到大自然的神来之笔的机会越多，才能越自觉地提高环境保护意识。生态环境的保护和改善已经日益成为人们关注的热点问题，人们已经越来越深刻地意识到人类与自然环境的发展是息息相关的。在保护区适当地开展旅游活动更可以通过自然界本身的魅力产生直观的宣传、作用，使人们更加热爱我们生存的这个环境。在保护区开展旅游本身也并不是问题，问题在于如何开展?开展何种形式的旅游?人们已经注意到旅游已不是人们传统观念上认为的“无烟产业”，游客的大量涌入、任意丢弃产生的垃圾、排放的废气等都会对环境造成破坏。而保护区的资源又尤其不同于其他自然资源，至少具有一定范围内的独特性和相当程度的珍稀性，是属于保护性资源而不是开发性资源，因此，这种利用必须置于“保护第一”的原则下，这在保护区开发旅游业的过程中是不能忽视的问题。因此，保护区要提倡的是生态旅游。生态旅游，根据1992年第一届旅游与环境世界大会的定义，是促进保护的旅行。为了避免传统旅游所带来的负效应，生态旅游是一种低投入，计划性强的旅游活动，对于游客的性质，游客量以及活动路线和安排等都有严格的限制。这就要求旅游资源的开发者在开发过程中，应根据本地的自然和人文环境做出能充分保护当地旅游资源的开发计划，严格控制生态容量和经济容量，避免旅游区超负荷运载;不以人为的方式去破坏景区的自然风貌，不能在景区盲目地建盖与环境和地方文化不协调的设施。就资源的利用而言，要采用新型的、无公害的能源和资源，以及能节约能源和资源的新技术、新设备;就旅游商品而言，其使用过程要尽量节约原料和能源。旅游者在旅游过程中要扮演当地生态环境的欣赏者和保护者这双重角色，尽量减少对自然环境的，而不仅仅是一个远道而来的消费者。可以看出，生态旅游在保证人们享受大自然，游览观光的同时最大程度上保证了生态系统不受破坏。而且，生态旅游所需的基础设施的投资费用也很低，仅相当于传统旅游的1/51/4。基础设施建设的低投入从另一角度也相当于增加了保护区的收益。4我国的自然保护区在开展旅游活动的过程中虽然也采取了一些措施，如四川九寨沟景区为避免因游客过多而对景物的破坏，实行游客限量，规定最大接待量为每天1.2万人等，但总体看来在旅游得开发上存在的问题还很多，我们要做的努力也还有很多。二、我国自然保护区开发的现状及存在的问题我国的自然保护区在开发的过程中往往忽略了保护，在一些地区，保护区内资源遭到破坏的现象极其严重。长白山自然保护区为发展旅游业，竟违反河道管理规定，在二道白河上游河段拦河修建综合旅游馆，迫使河流改道、造成水质污染，导致水土流失。这种违反规划，盲目兴建的旅游设施的现象也大量存在于其它保护区内。造成这些问题的原因是多方面的，起来主要有:1、多头管理，导致权责不清。据国家林业局保护司自然保护区管理处处长李忠介绍，我国的自然保护区分森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等9大类型，前5种属林业部门主管，数量最多，达1538处，国家级的164处，后4种类型中，草原归属农业部，海洋属于国家海洋局，而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门。四大行政管理部门之外，又由国家环保总局进行综合协调，往往导致权力交叉、责任不清。保护区管理体制中存在的另一个问题，就是业务指导与实际管理权的分离。目前，自然保护区较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理，行政由县级以上地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。保护区建立后，保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担，国家林业局、农业部等中央行政主管部门，只对保护区进行业务指导。这种管理体制往往导致了当地方利益与生态保护发生矛盾时，保护向开发妥协的结果。青海湖鸟岛自然保护区被青海省视作发展旅游的两张王牌之一后，在处理旅游与保护的关系上，省里明显有旅游第一、保护第二的倾向。不仅将自然保护区的人力、财力主要投入到旅游开发中，还建设了敞开式的观景台，游客可直至正在孵化产卵的鸟近前10m左右的地方。2、对保护区的开发经营权缺少限制和监督，致使保护区内的活动普遍是以利润最大化为目标。具有世界与文化“双遗”的黄山上，现有常住人口六千多人。西海景区海拔2100米处，有宾馆和招待所21处，床位近万张。为了满足供水需求，就地拦截山泉溪流修筑水库;北海景区的万松林，大部分已被酒店、商店、职工公寓和宿舍所取代而成为百松林;黄山风景区管委会及职工的生活区就建在桃花溪上，从党政军、文教卫生、工商税务、邮政通讯、学校到电视台、水电站、变电所、垃圾处理厂等等一应俱全，俨然成为一座小城市。据了解，我国的自然保护区在开发过程中大都存在这一现象。不少地方政府、旅游开发商和旅游经营部门为了满足旅游需求，都以收益为中心，热衷于在风景区内大兴土木，筑路修桥、架设缆车和兴建桑拿、舞厅之类一应俱全的星级宾馆、饭店，导致景区“商业化”、“城市化”和“人工化”严重，极大地破坏了自然保护区内的自然风光。3、保护区的开发需要立法的进一步完善，但更为关键的却是有法不依、执法不严。对于我国大部分自然保护区内的人为破坏，地方政府及相关的行政主管部门有着不可推卸的责任。我国相关对保护区的核心区、缓冲区的保护都有严格的规定，而在经济利益优先的情况下，都被公然违反。青海湖鸟岛自然保护区的观景台就设立在其核心区内，而按照自然保护区条例规定，本应严禁游客进入的国家级自然保护区的核心区竟也成了旅游的特区。近10年内鸟岛上的鸟种群数量下降70%的理由的也就不足为奇了。2003年破土动工的天门山索道工程部分也位于被当地旅游部门称作“空中原始花园”的天门山自然保护区的核心区内，而且这种滥建滥造的现象大量存在于各级自然保护区内。自然保护区土地管理办法第十九条规定，“因自然保护区建设和其他特别需要在自然保护区内及外围保护地带修筑有关建设项目时，必须编制环境报告书(表)，并按照有关法规规定的程序，报环境保护行政主管部门审批”试问，这些人工设施建设之前是否真正进行了环境影响评价?明明与法律法规相违背的工程项目又是如何能一路过关斩将?地方政府及相关的主管部门对此是负有不可推卸的责任的。三、协调好开发与保护之间关系的对策和措施1、建立一个统一的领导机构，加强规划与管理。多头领导、条块分割，不能形成统一有效的规划和管理机制，是长期以来阻碍自然保护区开发保护工作全面展开的重要原因。为此，自然保护区应建立起统一的纵向分级管理体制。以林业部门管理的自然保护区为例，国家级自然保护区由国家林业局管理，省级自然保护区由省(区)级林业厅(局)管理，县级自然保护区由县级林业局管理。国家局仅管理总体规划、一级保护对象、核心区的审批;省级主管部门负责二级保护对象、缓冲区的审批;县级主管部门负责省级保护对象、实验区的审批，并且各自有一定范围的林地审批权。同时由省级主管部门监督实施总体规划，直接管理包括规划、审核、计划、投资、评价、人事、考核、培训等。5在开发时，应贯彻“全面规划、积极保护、管理、永续利用”的方针，根据自然保护区功能分区的与原则，在坚持“保护第一”的前提下，因地制宜、统一规划与布局，正确处理保护与开发、旅游与、资源保护区与社区等关系。规划一经审批，要分年度、分项目“按部就班”地实施，一项一项地落实，年年积累，循序渐进，而不能敷衍了事，监督部门也应将职责落实到位，责任落实到人，权责分明才能使保护区的保护管理落到实处。2、经营权从管理权中分离出来，按照市场运作。既然要对保护区进行旅游资源的开发，某种程度上讲就要将保护的主体推向市场，纳入市场经济的轨道。那么，其经营运作就必须遵循市场经济规律。但由于自然保护区的自然资源作为独特的旅游资源又不同于市场上一般的资源。因此，在市场经济条件下，还要对其进行严格的限制与管理。这样，就要求将保护区旅游资源开发的经营权从管理权中剥离出来，将经营权交给有经验、有实力的市场主体，才能最大限度地发挥自然保护区的经济价值。如黄山旅游股份公司成立后，其保护费投入由原来一年的200万飙升至上市之后2500万。而保护区管理机构由于专注于对保护区内自然资源的保护管理，也强化了管理职责，加大了保护力度。原先管理机构同时拥有开发和保护两项职权，在开发过程中既做运动员又做裁判，当自然资源的保护与开发的经济利益发生冲突时，本该以保护为第一天职却因考虑到眼前利益而舍弃保护区的可持续发展的长远利益。出让景区经营权并不一定造成资源破坏，而真正的破坏往往是规划不周、认识不足、政府部门监管不到位。我国目前对景区经营权的转让问题还没有相关的法律规范。通常的做法是与景区所在地方主管部门签订开发经营协议，其他利益主体并未参与协议的商定，这样一来，很容易引发生态资源利益受损或寻租行为。因此，首先要根据各保护区的不同情况，确定哪些可以转让。在转让时，应让各方利益主体都参与进来，对经营者的资质要科学审核，合同中也应对经营者的责任和义务应有明确细致的规定。比如规定企业的营业收入中，必须拿出一定比例用于景区保护;合同期满后，景区保护水平必须不低于一定的指标;经营期间，应严格遵守景区总体规划，应根据环境承载力来合理确定客流量;在项目增设过程中，应遵守国家相关法律法规，且必须经过国家有关方面及专家的严格论证等。3、建立起相关的政策引导机制。在保护区的投资开发上，政府的投资应主要集中于基础设施建设、环境保护等公共领域及民间资本不愿意介入的公益性领域，而经营性投资则可以由民间资本来实现。民间资本追求的是利益的最大化，政府可以通过利益机制的引导，对企业的行为进行约束，充分发挥其有利于资源保护的方面。从一些用景区资源上市的公司经营报告中可以发现，获得经营权的公司要上交营业税和所得税，而上市公司募集的资金又必须尽早赢利以回报股东们，因此公司不得不把资金投向最能并且最快赢利的领域，主要是宾馆、游乐场等。而自然保护区的开发又要求必须最大限度地减少人工的痕迹。对此，相关部门应当赋予开发经营主体一定的优惠政策来拉动和扶持旅游业的发展，如银行贷款、减免税费、技术辅导等。而在控制污染方面，则可以通过环境经济政策迫使企业减少污染以及对保护区生态环境的破坏。我国目前主要采用的就是对涉及到的饮食、娱乐、服务企业征收排污费。此外，还可以通过税收政策鼓励保护区内废物的循环利用，最大地减少废物产生，提高资源的综合利用率;对于废物回收再利用者也应给予政策优惠或资金奖励。据经合组织(OECD,1996)统计，OECD国家押金退款制度主要于饮料包装方面，返还率介于40%-100%，平均返还率近80%。5而目前我国大部分旅游区基本还没有推广押金制，可见其发展空间还很大。结束语自然保护区的建立对于我国珍稀、濒危动植物及独特的自然风貌的保护起到了积极的作用，但当前旅游资源的开发已给保护区资源的保护带来了不少负面效应。应该肯定的说，旅游资源要开发，但如何开发以及如何处理好开发与保护之间的关系是我们目前要解决的关键问题。基于保护区资源所具有的独特性，因此在开发的过程中应当尤其注重保护，必须走生态旅游的路线。由于我国目前保护区的旅游产业无论从开发上还是运作上都远远没有达到生态旅游的标准，因此，完善相应的管理体制和配套机制，建立起完善适用的法规体系就成为我们努力的方向。二、自然保护区的旅游开发管理模式(一)、自然保护区旅游开发的意义(1)、旅游业为自然保护区的发展提供融资途径我国自然保护区的资金主要来源于政府拨款，金额有限。如我国自然保护区投资每百公顷为0.5美元，仅为世界平均的1/25，平均每个自然保护区建设费用缺口占需求额的60%，管理费用缺口占需求额的26%。由于资金的极度缺乏，许多自然保护区仅停留在简单看护上，对于自然保护区发展所必须的环境监测、科学研究、环境教育等均无法开展。旅游业为自然保护区的发展开辟了新的融资途径，使得自然保护区以环境保护为目标的设施得以建立，使环境保护工作落到实处;也使生态环境质量的提高保证了旅游业的快速、健康发展。(2)、有利于促进区内经济的发展自然保护区内有许多居民点，妥善的解决区内常住人口的 生产和生活问题，是保护工作成败的关键。如不解决人们的烧柴问题，就会 乱伐林木，不解决粮食问题，就会毁林开荒。旅游也属于综合性的产业，它的发展能够带动一大批相关产业的发展。(3)、旅游业可增强公众的自然保护意识自然保护区生态环境保护不仅仅是经营者和旅游规划公司管理者的责任，而应是旅游者、经营者和管理者、当地居民积极参与自然保护区的环境保护，增强其责任感，提高其进行生态环境保护、生态环境保护和旅游业及经济发展统一的关系的认识。这样，才能从根本上杜绝环境破坏和污染事件的发生，才能解决当前经济发展、环境受损的“外部不经济性”症结，促进环境、经济、社会的可持续发展。(4)、旅游业可提高自然保护区的知名度通过开展旅游，让旅游者亲自游览自然保护区，增强对其了解和认识，发挥扩散效应，加上媒体的宣传作用，让更多人知道自然保护区建立的意义，有助于采取措施更好的保护生态环境，提高自然保护区的知名度。(二)、自然保护区类型的划分与旅游开发(1)自然保护区分类从旅游开发的角度，可以将自然保护区划分为六大类16种类型：森林生态类 原始林型(长白山自然保护区)天然、人工次生林型(六连岭自然保护区)水源涵养林型(松花江三湖自然保护区)草原生态类 草原型(锡林郭勒自然保护区)水域生态类 海洋生物型(长海自然保护区)沿海滩涂型(盐城自然保护区)江河湖泊型(草海自然保护区)沼泽湿地型(扎龙自然保护区)生物物种类 珍稀濒危生物型(卧龙自然保护区、花坪自然保护区)特殊种群型(老铁山蛇岛自然保护区、塔里木胡杨林自然保护区)自然历史遗迹类 生物化石型(和县猿人化石自然保护区)典型地层剖面型(蓟县地层剖面自然保护区)火山遗迹型(五大连池自然保护区)特殊地貌类(路南石林自然保护区)风景名胜类 自然风景型(九寨沟自然保护区)风景名胜型(张家界国家森林公园、黄山国家风景名胜区)(2)不同类型的自然保护区旅游开发策略1.森林生态与草原生态类森林生态类和草原生态类自然保护区主要是保护地带性典型的自然生态类，此类保护区的特点是面积大，保护对象多，主要目的是维持生态系统的正常循环和物种的延续发展，其核心区、缓冲区、实验区均可进行旅游开发：核心区主要是以观赏自然风光为主，一般不安排建设项目，尤其是生活设施;缓冲区可以划出一定的区域进行旅游开发;实验区为保护区内人口、产业、设施的集中分布区，旅游开发上应主要集中在实验区。2.水域生态类此类保护区因类型不同，旅游开发也不尽相同，其中，海洋生物型和江河湖泊型主要是保护水质和水生生物的生存环境，防止水体污染。这类保护区一般多与四周的高山辉映，组成壮丽的山水景观。旅游开发可集中在四周的高山，适度的开发水上活动，沿海滩涂和沼泽湿地型主要是保护珍惜鸟类栖息地和湿地生态系统。这类保护区应严格区分核心区，缓冲区和实验区。其中核心区要实行绝对保护;缓冲区可建隐蔽性设施，如观鸟站等，要严格控制进入缓冲区的游人数量;旅游开发只能在实验区内进行。3.生物物种类此类保护区由于历史的变迁，人类的破坏和生物自身繁殖能力和适应能力的低下，生物天然遗存稀少，旅游开发以观赏为主，可见小规模的珍稀植物园、珍稀动物园，自然生态园应严禁有人进入。4.自然历史遗迹类自然遗迹 和人类文化遗迹的最大特点是一旦遭到破坏，永远不能再生，此类保护区旅游开发应采取特殊的保护手段和措施，如划定游览路线、建立间隔带等，防止资源遭到人为破坏。另外建立自然和历史遗迹博物馆，通过模型和声像等向游人介绍其形成和演化过程，使游人受到科学知识和自然保护意识的教育。5.风景名胜区在不破坏自然环境和人文景观的前提下，应大力发展旅游业。(三)、自然保护区旅游开发的原则、问题及对策(1)自然保护区旅游开发的原则1、坚持规划、可行性研究、总体设计先行的原则2、坚持保护第一的原则保持原有自然境况的原始特色， 以自然风景为主， 保护好森林植被， 发挥自然环境的主导作用， 使发展生态旅游与保护生态环境有机的结合起来。生态旅游的活动范围应严格控制在试验区内， 核心区内实行绝对保护， 不准开展旅游项目。3、坚持实事求是合理开发的原则建筑和基础设施的布设， 要控制在最低限度， 同时应和自然景观协调一致， 在开发和建设的过程中尽量保持原始粗犷的自然情趣。少动土石方， 公路和步道的修建不破坏森林景观，防止水土流失。4、坚持循序渐进滚动发展的原则(2)自然保护区开发中的环境与资源问题旅游开发产生的资源与环境问题主要是人民受利益驱动，注重经济效益，忽视社会效益和生态效益所致。1、大气污染大气污染主要来自旅游设施和交通工具，如取暖燃烧排入大气中的二氧化硫、氮氧化物和悬浮微粒，汽车尾气排出的一氧化氮、碳氢化合物等。这些有害气体进入大气之中对森林和建筑物危害较大。2、水体污染旅游开发对自然保护区的水体污染是比较严重的。污染主要来自旅游设施排放的生活污水、水中游船泄油和植被破坏造成的水土流失，主要污染物有各种有机物、油类、固体悬浮物、致病微生物、有毒重金属化合物等。这些污染物进入水体中，首先是影响人体健康，因此类水体多为饮用水源;其次 ，改变水生生物和湿地鸟类的生境，导致水生生物的死亡和鸟类的绝迹。第三，影响区内经济的发展，此类水体为工农业生产用水。3、对物种的威胁生态系统中的生物与生物之间，生物与非生物之间的物质循环、能量流动等互相依存、互相制约，当系统之中的某些物种受到危害，就可能导致整个系统结构和功能的失调，进而导致更多的物种绝迹。4、环境的脏乱目前，自然保护区最突出的环境卫生问题是白色污染和生产生活垃圾的乱堆乱放。(3)对策1、以可持续发展为指导思想人们在开发利用自然保护区旅游资源过程中，应树立可持续发展思想，充分考证它对其他资源、其他要素及其整个旅游环境的影响;兼顾代内和代际公平原则，对当代人和后代人负起同样的道德义务，为他们能够享受旅游乐趣留下充分的余地。2、制定有效的法律法规来进行规范自然保护区生态旅游业是一个复合交叉型产业，需要完备的法律法规来进行规范。现行自然保护区条例、环境保护法、森林法等已不能满足其发展要求，应制定自然保护区旅游开发法，界定自然保护区旅游开发的战略地位、对策、步骤、目标及各级政府权限职责等，使自然保护区旅游开发从长远利益出