叶耀先：汶川地震灾后重建的问题和建议.doc

叶耀先：汶川地震灾后重建的问题和建议人民网：/GB/8791392.html2009年02月12日09:04来源：科学时报专家指出，汶川地震灾后重建一定要讲科学，讲勤俭办事，把“自力更生、艰苦奋斗、恢复生产、重建家园”的方针真正落到实处。汶川地震发生后，笔者曾8次到灾区考察，6次给灾区党政干部讲授可持续灾后重建应把握的原则。最近的一次考察是2008年末，是同日本专家一起去的。笔者看到重建工作正在紧张进行，但从亲眼所见和同地方干部的交谈中，发现尚有一些问题亟待解决。重建速度：欲速则不达灾后重建是紧接着恢复阶段的任务，它包括恢复性重建和发展性重建两个阶段。现在城镇灾后重建的情况是，计划上要求加速，实际上进展并不快。重建规划要求在很短的时间内完成，没有调查研究和思考的时间。按规定，规划完成以后，公示就要30天，而有的地方要求几十天就完成规划编制。我国1976年唐山地震灾后重建用了10年。日本1995年阪神淡路地震灾后重建用了8年。和我一起到灾区考察的日本专家说，阪神淡路地震灾区经济上至今还没有恢复到震前水平。而我们则要求在3年内完成重建。汶川地震造成的废墟很多至今尚未清理，说是留做博物馆；许多通过修复加固可以继续利用的房屋，还是搁在哪儿，无人问津；一些县城和乡镇是否搬迁，至今定不下来。这些都是恢复阶段应当完成的任务。现在已经是震后8个多月了，恢复阶段的任务还没有完成，灾后重建实际上并没有真正开始。与之相比，我国1976年唐山地震和日本1995年阪神淡路地震6个月以后就完成了恢复阶段任务，开始了恢复性重建。最令人难以理解的是，底层框架房屋（又称底框房屋，国际上叫底层柔性房屋，Softfirststorybuilding）在国内外地震中的表现都是柔性底层首先破坏或倒塌，底层是这类房屋中最为危险的楼层。但是，在有些地方，许多破坏轻微的沿街的底框房屋尚未修复，但底层都已经在使用，而比较安全的上面几层则仍旧空在那里。地震以后，党中央和国务院、灾区地方党委和政府以及灾区人民都希望按要求加速重建。对于“加速”，决不能单纯从字面上理解。如果单纯从字面上理解，则会只求速度，不讲质量，不讲效益，不讲经济合理，不讲程序，不讲科学，以致造成“欲速则不达”的严重后果。为了加速重建，笔者建议：（1）给灾后重建规划和建设留有足够的调查研究时间，不要要求匆忙拿出规划，或者限时完成某项建设任务；（2）尽快对是否异地重建作出决断，如果一时还定不下来，先对原地的地震受损房屋进行修复加固，因为现在要求异地重建的县、市，除北川以外，都是行政机构搬迁，普通老百姓仍留在原地；（3）尽快清理废墟，以便开始重建，把成片废墟留作博物馆是对土地的浪费，国际上也没有先例。受损房屋利用：应避免大拆大建修复和加固利用地震受损的房屋是快速重建、节省资源、节约资金和减少建筑垃圾的最佳途径。如加固费用平均为新建费用的50%。如果城镇和农村住房新建费用平均分别按每平方米1200元和600元计，则5836万平方米城镇和9432万平方米农村受损住房重建就需要1266亿元，而加固利用则可节省633亿元。现在灾区准备大量拆除受损房屋。有的县城许多可以加固使用的房屋，已经写上了“拆”字；他们说，整个县城是“站立的废墟”，只有几栋房屋可以保留，其他都要拆除。有的城市，在应急评估中，把许多轻微和中等破坏的房屋定为危房，结论是拆除。为了避免大拆大建，笔者建议：（1）根据“技术上能做，经济上可行和规划上允许”三个条件确定受损房屋是否可以加固。技术上能做，就是用现有的成熟技术可以加固；经济上可行，就是加固费用不超过重置费用的70%；规划上允许，就是受损房屋位于重建规划的允许建设范围以内。四川省人民政府2008年8月8日发出的第226号令汶川地震灾区城镇受损房屋建筑安全鉴定及修复加固拆除实施意见根据应急评估结论，通过可靠性鉴定、危险房屋鉴定和建筑抗震鉴定等安全鉴定确定受损房屋是否可以加固。但是，这些鉴定都是针对未受地震破坏的房屋，重在使用和应对未来灾害，而不是针对受地震破坏的房屋。所以，受地震破坏的房屋是否可以加固，不能以这些鉴定为依据。安全鉴定需要很多精力和财力，完全可以和加固一起做，即委托加固设计单位，由他们根据上述三条作出是否可以加固的判断，并承担加固设计，即“诊断”和“医治”结合，而不是分开。（2）按照什么标准进行加固，应区分公产和私产。政府可对公产作出规定，而对私产则应由房屋所有权人决定。四川省226号令规定：轻微受损的房屋，按房屋修建时的抗震设防要求和抗震设计规范，通过修复施工，恢复到震前状态；中等以上破坏、具有加固价值的，按照地震后国家新颁布的抗震设防要求和房屋修建时的抗震设计规范进行加固；学校、医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商场、交通枢纽等人员密集的公共建筑及服务设施，地震后可能发生严重次生灾害、使用上有特殊要求的房屋建筑，按照国家新颁布的抗震设防要求和新的抗震设计规范等标准进行加固。这里没有区分公产和私产。对公产，政府是房屋所有权人，可以要求按什么标准加固。对私产，所有权人不是政府，加固到什么程度应当由所有权人自己决定。如果政府指定加固标准，所有权人无力支付加固费用，政府是否可以支付？此外，按照地震后国家新颁布的抗震设防要求和房屋修建时的抗震设计规范进行加固是矛盾的，因为地震后国家新颁布的抗震设防要求高于房屋修建时的抗震设计规范要求。（3）对自行加固的居民，政府要给予培训和指导。现在许多灾民已经等不及了，开始自己加固。有些只加固自己居住空间的受损部位，不对整栋房屋作全面考虑；有些加固根本不起作用；有些加固过分牢靠；有些本来是违章建筑也在加固。现在亟须针对当地实际发生的问题，对他们进行培训和指导。可以根据当地房屋实际破坏情况编写一些简明而易懂的书面材料，先培训培训人，再由受过培训的培训人对其他人培训。（4）保证建材供应，稳定建材价格。现在灾区修复加固用的建筑材料短缺，价格攀升，灾民反映强烈。建议对建筑材料生产作出规划，尽快建立建材生产工厂，制定利用地方建筑材料政策，同时采取措施稳定价格。（5）尽快制定对倒塌和受损房屋的所有权人的补助标准。标准要体现鼓励加固利用，而不是纵容拆除。重建方针：须讲勤俭办事建国以来，我国灾后重建的方针一直是“自力更生、艰苦奋斗、恢复生产、重建家园”。根据这个方针建议：（1）引导灾民参与重建，创造就业机会，促进地方经济发展，包括招收民工，使之经过培训，参加受损房屋的修复加固和重建工作；恢复和建设建筑材料和建筑产品生产工厂；灾区人民是重建的主体，援助者是帮助他们重建，而不是替代他们重建。（2）制定农民贷款建房政策。1989年大同阳原地震发生在贫困地区，震后利用世界银行贷款重建。贷款通过财政部和地方财政部门按偿还能力贷给农民，少的可建1间住房，多的可建3间。宅基地留有发展空间，日后有钱可以扩建。结果农民提前还贷，国家没有分文投入。现在灾区户均已经收到2万元政府补贴，够建2040平方米（12间）房屋。农民建房还缺少量资金，贷款自己不能担保，又难找担保人。如果实在找不到担保人，政府担保也是一条出路。平均每户只要贷款1万2万元就足够了。（3）重建标准不能随意提高。灾区房屋大多在6层以下，凡是按7度采取抗震措施的房屋，这次地震大都没有倒塌，这说明现行抗震设计规范基本上没有问题。倒塌的原因，一是实际地震烈度为911度，而震前确定的抗震设防烈度则为67度；二是许多1974年以前建成的房屋都没有考虑抗震要求，因为我国第一本建筑抗震设计规范直到1974年才颁布；三是有些房屋设计和施工没有按照抗震要求去做。现在中国地震局已将汶川、茂县、北川、都江堰的抗震设防烈度由7度提高到8度；彭州抗震设防烈度虽仍为7度，但其地震动峰值加速度分区则从原来的0.1g提高到0.15g。重建时，如果严格按照