第1部分 土地资源管理概述.doc

第1部分 土地资源管理概述1 土地的基本概念1.1 土地的定义 地球表层的一部分，土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的种种活动结果。 是一个时间概念（历史和发展） 一个空间概念（水平和垂直） 一个综合概念（七大基本要素）土地资源学：研究土地资源类型的区域形成因素的空间与时间的变化规律；土地资源的合理开发与利用等的应用基础理论的科学。土地构成要素的差异带来土地自然地带分异1.2 土地的功能 土地资源：生产资料生活资料的来源，收益； 土地资产：财产经济属性，稀缺、有用、可用、有价值； 财产法律属性，权利、控制。 负载：房为地载、地为房用； 养育：生产功能（农用地）； 资源：矿产、建材（投入-产出） ； 资产：权属交易； 景观：旅游。 1.3 土地的特性自然特性 经济特性 社会特性面积有限 供给的稀缺性位置固定 用途的多样性（市场不完全） （多样竞争，最有效利用） 社会效益质量的差异性 用途变更困难，利用方式相对分散永续利用 土地增值性（土地投资风险最小） 土地报酬递减可能性1.4 土地/人口/环境/可持续发展 “人地矛盾”到“人地和谐”国际地圈生物圈计划IGBP和国际全球环境变化人文因素计划IHDP于1992年正式确立共同的核心计划：土地利用与土地覆盖变化计划LUCC研究内容涉及“土地覆盖与全球环境”、“土地利用与全球变化”、“土地利用变化的人为原因及可能驱动力”、“土地利用与土地覆盖变化的关系”。1.5 土地概念内涵辨析u 土地与土壤 从相互关系上看，土壤是土地的一个组成要素，即土地包含土壤。 从本质上看，土壤本质是肥力，为植物生长供应和协调营养条件及环境条件的能力；土地本质是生产力，指在特定的管理制度下，对某种用途的生产能力。对城市用地而言，土地生产力主要取决于区位要素，而与土壤肥力几乎没有关系。 从形态结构上看，土壤是处于地球风化壳的疏松表层；土地是由地上层、地表层和地下层的立体垂直剖面。u 土地与国土 国土不单指土地，而是国家管辖的地理空间，包括领土、领空和领海。从内涵上看，国土包括资源和环境两方面。u 土地与土地资源 资源是生产资料和生活资料的来源。土地资源是指在一定的技术条件和一定时间内可为人类利用的土地。一般来说，土地资源是经过人们投入，从土地上得到收益的土地，即产生了价值的土地。譬如，远离居民点和交通线，又没有任何矿藏的流动沙丘、戈壁和裸岩，它们虽然是综合体，是土地，但却很难称之为资源。 当然资源是一个发展的概念，当前看来用途很少，甚至无用的土地，随着科技进步，或许会成为宝贵的资源。u 土地与地产 地产是指作为财产的土地，既包括纯自然的土地，也包括经过人类开发、改造过的土地。从法律上看，地产不仅包括土地自然体，也包括土地权利（所有权、使用权、经营权等）。 土地不一定完全是地产，而地产必然属于土地。地产最重要的属性是商品属性，具有使用价值和价值，可以象其他商品一样进行交换。但在我国，这种交换是在土地所有权和使用权分离的前提下，对使用权的经营，即使用权的出让、转让、租赁、抵押等。1.6 我国土地资源特征 character1:土地总数量大，但人均占有量少 Character2：土地类型多，山地多于盆地； Character3：地区分布不平衡 Character4：难以利用土地面积大，后备资源不足； Character5：水土资源不平衡1.7 我国土地利用存在的问题 我国土地利用存在的问题之一：占用大量耕地对用地需求的增长主要通过农村集体土地的征用来满足。在征地过程中，大量城郊优质耕地、菜田被转为建设用地。 我国土地利用存在的问题之二：土地利用粗放（1）在规划的园区内土地大量闲置，圈而未用、早征迟用、征而不用。画地为牢。 （2）招商引资，饥不择食土地利用跟随着项目跑，土地利用结构跟着产业布局走，园区内规划与协调度不够。土地利用规划没有起到引导产业布局和筛选项目进园的作用。（3）做“形象工程”的大马路、大广场、大高楼。形象面子工程变成“半拉子”工程 我国土地利用存在的问题之三：国有土地资产流失严重由于出让的非市场化操作造成国有土地资产流失的数量令人触目惊心。有些地方政府招商引资心切，不在人文环境、投资环境的改善上下功夫，而是采用低价出让土地的办法。“零地价”、“一元钱一亩地”的新闻不断被当作引资的有效办法而见于报端。 我国土地利用存在的问题之四：社会问题突出（1）土地收益分配不公严重影口向社会和谐发展。土地大多是采取“集体土地国有土地开发”模式。这种开发模式涉及土地性质的转变，直捣农民的“心窝”“土地命根子”，低安置、补偿费已引起农民集体信访事件时有发生，甚至波及了农村稳定。（2）对城市用地而言：地价上涨引起房价上升，社会稳定风雨飘摇。 我国土地利用存在的问题之五：生态环境问题突出生态环境日益恶化：大气污染十分严重；土壤中铜和锌等重金属全部超标；“热岛效应” 影响城市区域气候；宜居城市不宜居；生态旅游不生态。以上问题怎么造成的？不合理布局 我国至少10%耕地遗重金属污染不合理结构 非农业建设 小产权房，闲置浪费不合理的行为 集约化 规模化国家对土地进行行政管理的必要性 从公共利益的角度，土地资源是整个人类的资源； 从土地利用过程看，经济过程兼社会过程； 政府在资源配置中的作用。2 土地管理的目的、任务和内容2.1 土地管理的内涵 管理即“管辖治理”，回答：谁在管理？管理什么？ 如何管理？国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制度，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、协调和控制等综合性活动。明确：管理主体？管理客体？管理内容？管理任务？管理目标？手段？职能？土地管理的主体是各级政府的土地行政主管部门及公务员。从享有行政权力和具体行使行政权力的角度分析，主体分为四种：1.政府包括中央政府和地方各级政府；2.土地行政主管机关；3.行政首长；4.土地行政主管部门的普通公务员。管理的对象：土地保护和开发利用活动中的社会公共事务。自然载体是土地；社会载体是从事土地资源开发利用和保护的社会组织和个人。具体为五类：经济型组织； 通过制定政策、行政法规、规程、规范来影响和制约其行为。 社会性组织； 以不违反保护和合理利用资源饿法律和行政法规为限。 教科文卫组织；予以指导、支持、财政资助和提供各种方便；但要求遵守保护和合理利用法律和行政法规。 新闻性组织； 公民。土地管理的主要内容土地资源 土地高效持续利用土地资源配置 生态合理性 经济高效性 社会可接受性土地资源利用 资源 生态 土地 投入 生产 粮食 农户土地权属关系 环境 经济 集约 产出 要素 安全 生活负载 系统 程度 结构根据国土资源部的职能，土地管理的主要内容归纳为五个方面：1.组织土地立法和制定综合性土地政策；2.编制土地利用总体规划与计划；3.耕地保护与农地用途管制；4.地籍管理；5.土地利用管理。 土地管理特点：自然性、经济性、社会性2.2 土地资源管理的原则和方法u 七大原则： 整体原则：城乡地政统一管理；各土地管理部门的分工协调；生态、经济、社会“三效”统一 责任原则：土地管理部门及其工作人员对国家权力主体负责。 法制原则：土地管理法、房地产管理法、城市规划法 协调原则；土管部门与其他部门之间，土管部门内部，沟通、联系、分工和配合。 利益原则：保证国家、社会的整体利益的前提下，协调不同组织间及其与个人利益之间的关系。使用、利用、收益分配 效率原则；集约节约，保护耕地，投入产出。 民主化原则：提高行政管理水平。 u 四大方法u 行政方法：命令、指示、规定、通知、条例、章程、指令性计划、政策文件 ”政府宏观调控” 优点：在于计划性； 缺点：在于受领导水平限制；横向沟通困难；行政层次多，效率低；具有较大的被动性，不利于主观能动的发挥。u 经济方法：地租地价杠杆；财政杠杆；金融杠杆；税收杠杆 “发挥市场资源配置”缺点：通过调整人们的经济利益关系指导土地利用，间接性，对外部不经济行为缺乏限制u 法律方法立法司法：侦查、调解