政府规制机构独立性问题及其实现途径.doc

我国政府规制机构独立性问题及其实现途径摘要：独立性是规制机构的核心特征之一。从我国规制实践来看，近年来发生的诸多有关政府规制案件，无论是食品安全还是证券监管问题，大多与规制机构独立性不足有很深的关联。因此本文将从我国目前规制机构的独立性及其障碍出发，参考国外规制机构设置的经验，对我国规制机构独立性的实现途径问题进行了初步探讨。主题词：规制机构 独立性 规制改革国外学者认为相对于传统官僚制结构，规制机构优势在于：利用其专业性、技术性、灵活性，可减低决策成本；利用其独立于政治和行政干预的优势，可以增强长期政策承诺的可信度（马英娟，2009）。可见就发达国家规制的经验，独立性是规制机构的核心特征。而从我国规制实践来看，近年来发生的诸多有关政府规制案件，无论是食品安全还是证券监管问题，大多与规制机构独立性不足有很深的关联。因此本文将从我国目前规制机构的独立性及其障碍出发，探讨我国规制机构独立性的实现途径问题。一、我国规制机构独立性实现的主要障碍从我国现状看，规制机构的独立性尚难以实现。其主要障碍如下：1.规制机构的政监合一或政企监合一。某些产业领域仍然延续计划经济时代特色，行业主管部门兼具企业经营者、行业监管者和宏观政策制定者三重角色，如铁路，铁道部与各个铁路局政企合一，既是铁路行业的经营者，又是行业的监管者，既负责铁路宏观政策的制定，又负责执行。例如铁路法第3条就明确规定：“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作。国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”这实际上从法律上使得政企监合一的行为合法化。在这种条件下，铁道部很容易成为本行业利益的维护者，而不大容易被看做消费者利益的维护者。“723”动车事故后高铁背后的庞大产业链被揭开，投资巨大的高铁成为与铁道部关系密切企业和个人的盛宴 在前铁道部副总工兼运输局局长张曙光的案件中，其妻子王兴成了铁路集便器外资品牌进入中国的中间人，表面上，这个市场由蒙诺格、EVAC和马克夫等外资垄断，王兴多以这些外资品牌的代理和中介身份出现，但从南车、北车到集便器市场的主要竞争者看来，她对这个市场的影响无处不在。哪家外资能够胜出，谁能获得订单，背后都有王兴的身影。见“高铁总设计师巨贪张曙光的宦海浮沉记”，载财新网2011-12-20。，在准入制度的限制下，一般民营企业很难进入高铁的采购链条。即使在独立监管机构设立之后，类似的尴尬仍然存在，负责监管电力行业的电监会居然被安排在国家电网公司大楼的8、9两层办公，这是被广受诟病的一个设置。堂堂正部级电监会蜗居于“副部级”电企办公，不仅先自在气势上矮了一头，还有与监管对象相互勾结之嫌。2规制机构自身的目标冲突。规制机构的本职是弥补市场失灵，保护竞争并保护消费者利益。而在我国现有体制下，规制机构往往面临多重目标，目标模糊，甚至相互冲突。如药品监督管理机构的职责本应是药品安全、有效和质量可控，例如有上百年历史的美国FDA就以“保障并促进公共卫生”为宗旨。然而，我国药品监督管理机构从设立伊始就将药品安全监管和产业发展推动等目标混为一谈。监察部负责人曾指出，药监部门出现诸多问题的最主要原因是国家药监局在相当长的时间内“没有正确处理好加强监管、保证人民群众饮食用药安全与促进企业发展的关系”（胡颖康，2009）。再如证监会，2006年1月1日生效的证券法第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”然而稍有常识的人都知道，中国证券市场自设立之日起就肩负了一个特殊的政治与经济使命，即为国有企业排忧解难（或者说是为其解决资金不足的问题），这一定位所揭示出的命题就是在规制权设计与行使中，规制者对政治与经济考虑的多，对依规则办事考虑的少，对企业考虑的多，对公众考虑的不少。而要高效率地达到这一目标，就不可能在民主法治的背景下在众多“出身不同”的企业主体之间讲究“一碗水要端平”，而必须让证券监管者通过大包大揽的方式对垄断的稀缺资源进行倾向性的分配（主要是国有企业），必须让政府的权力密布于证券市场运营中的每一个环节。因此，从总体上看，我国的证券监管在事实上就异化为一种对证券机构及投资主体充分不信任的专制型的“家长式”管理理念，而不是一种以完善法律制度及严格责任追究为基础的政府“守夜人”（黎四奇，2009）。3人员和经费来源缺乏独立性。目前我国的政府规制机构虽然不同程度的实行了垂直管理，但在人事和经费上尚未实现完全独立。人员和经费的不独立往往导致规制机构在执法过程中“心有余而力不足”，这在环保和安全生产领域最为突出。而某些实现了人员和经费垂直的部门，如工商行政管理局实行省以下垂直管理，其人员和经费由上级部门管理，但其执法中的经费往往要由地方政府承担。如按照食品安全法第60条的规定：县级以上工商、质检、食品药品监督等部门要对食品进行抽检，样本要购买，且不得收取检验费用。以上费用实际上要由地方政府承担。根据笔者到某县级市的调查，按照上级要求，在该县仅仅工商一个部门在食品安全投入应达70万，而经过工商部门的争取，县财政只能投入20万，有限的资金只能保证对关键领域的监管，即保证不出现大的食品安全事故。4地方政府的角色错位。地方政府在政府规制中扮演什么角色？合作者还是对手？这是一个很值得思考的问题。一种对于中国经济成功原因的解释是源自其特殊的分权改革，这种观点认为转轨经济的一个共同经历是经济决策权从集权化的中央向地方分散，也就是说，给予企业和地方政府更多的权力去追求经济增长，而中国通过构架一种“财政联邦主义”使得中国地方政府对经济增长表现出罕见的兴趣。从某种程度上说，正是地方政府缔造了中国经济奇迹，为中国经济的高速增长提供了源源不绝的浑厚动力（傅勇，2010）。然而，在政府规制中，如环境保护、质量标准、食品安全、安全生产的规制，不可避免的会对地方经济发展产生影响。虽然大部分承担规制职责的机构采取了垂直或半垂直的体制，但从法律角度，地方政府又往往被作为地方以上规制领域的责任承担者。如食品安全法第3条规定：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。在经济发展和规制目标的双重制约下，地方政府的选择往往是一方面保持底限监管，保证不出大事；另一方面则是威逼利诱垂直或半垂直的规制机构，使之服从地方大局。二、规制机构独立设置的国际经验从国际经验来看，现代意义上的规制机构有两种设置模式：一种是独立于传统行政部门的规制机构，典型代表是美国的独立规制委员会(independent regulatory commissions)；另一种是隶属于传统行政部门的规制机构。二者都有其合理性。前者的独立性更强，但两者均要求有一定的独立性。也就是说，无论级别高低，规制机构均应具有独立监管的权能。独立性是规制机构的重要特征，乃至规制机构被径直称为独立规制机构，其中包括两层含义：其一是指规制机构与被规制机构的独立性；其二是指规制机构与其他政府机构之间的独立性。例如，国际电信联盟的发展部门（ITU-D）2001年提交的建立独立规制机构课题报告就指出，独立规制机构是独立于企业、与企业之间没有利益关联的机构，但是目前被世界许多国家所接受和采用的独立规制机构的概念又不仅仅局限于此，“规制机构应当具备清晰的权限和明确的机制，有适当的组织权力和资金来源，并且跟政策之间相互隔离。”（查尔斯A比尔德，1988）我们这里所说的独立性更大程度上是指后一个因素。美国的各种独立管制委员会，最早是作为某种咨询或调查机构出现于铁路行业。1887年，美国国会设立了州际贸易委员会（ICC），主要负责对铁路的管制。目前美国在联邦一级设置了四个独立的管制委员会，负责州际间公用事业的管制并且负有专门的行业管制责任。这些委员会包括：联邦通讯委员会、联邦能源管制委员会、原子能管制委员会、证券与交易委员会。美国50个州，加上哥伦比亚特区目前都有自己的独立的管制委员会，其中，在电话电报业有51个，电力行业50个，天然气行业50个，给排水行业43个，州以下的电力、天然气、煤气行业37个，电力合作组织23个。美国独立规制委员独立性的制度支持，除了规制机构的设立一般是来自于国会授权外，其独立性总体来说表现在四个方面：（1）委员会成员的任期是固定的并且是缺额补选的，一般由57名委员组成，合议制行使职权，而委员由总统提名，经参议院同意后任命；（2）委员会中的多数成员不得来自于同一个政党，换言之，来自同一政党的成员不得超过一半；（3）不得随意解除委员会成员的职务（法律明文规定只有在委员会成员出现“渎职、失职或违法行为”时方可被解除职务）独立规制委员会成员在职期间，除法定事由并遵循法定程序，总统不得任意免除委员职务。1935年Humphreys Executor v. United States一案中，最高法院认为，法律明确规定ICC委员被任命后，只能由于无效率（Inefficiency）、玩忽职守（Neglect of duty）或违法行为（Malfeasance in office）而被辞退。（见闫海：规制机构的独立性分权理论框架下的论证公法研究第4辑，浙江大学出版社2007年版），即使行政机构具有解除委员会成员职务的权力，仍需经过立法机关的审核；（4）委员会本身的运作程序减弱了行政控制的力度。委员会的决定一般依照公开听证的结果记录作出，在一定程度上排除了来自行政高层干预的可能性。在行政部门内设置独立规制机构的做法在欧洲国家很常见，比如英国的贸工部下就设立了许多规制机构， 德国的联邦网络局设置在德国经济与科技部之下，但其监管行为不受经济与科技部的干预，只需接受法院的司法审查。即使是在监管制度最为发达的美国，其部门内设独立规制机构的数量也远远超出部门外设监管机构的数量。这种模式的优点在于规制机构位于部门内部，有利于部门首长的统一指挥、监督和整个行政系统的协调。三、我国规制机构独立性的实现途径由于中国在经济发展阶段、政治制度、宪政框架以及行政体制等方面与美国有很大差异，在美国特定背景下产生的独立管制委员会模式不一定适合中国的情况。而且，中国正处于经济转轨时期，产业结构调整尚未完成，规制体系改革刚刚启动，独立于传统行政部门的规制机构模式可能不利于国家产业政策和规制体系改革的整体部署，往往欲速而不达，或者出现“形似神殊”的现象。2008年的行政改革，最初被寄予厚望，即通过大部制相对集中规制权，但事实并未如许多专家所愿，大部分规制机构仍然设在行政部门内部例如有专家希望在广电部和信息产业部基础上设立国家通信委员会，作为电信的统一监管部门，但最终的结果建立工业信息部内，有专家担心新的机构可能重点倾向于制造业，会放松对信息产业的有效监管。见汪小星，王海艳.信产部成立十年后谢幕 电信业监管前途令人忧.南方都市报.2008-3-13。从目前来看，这一选择，是符合中国实际的，既有利于同一领域规制职能的整合和政策协调，又有利于部门首长的统一指挥监督和整个行政系统的协调统一。但是，规制机构设在部内并不等于否定规制机构的独立性，不能因推行大部制否定独立监管的作用。相反，应通过法律机制，确保部内宏观政策制定职能与专业监管职能的适度分离，保证部内规制机构在法律地位、组织结构、人事任免、财政预算和监督机制等方面具有相对的独立性，免予各方面的不当压力，充分发挥其专业监管的功能。我们认为，结合我国行政管理体制改革特别大部制改革的深入推进，增强规制机构的独立性 ，应从以下两个方面入手：1整合成立新的综合性规制机构。尽量采用综合性规制结构，削减过多的狭窄型的专业规制机构，比如设立综合性的金融（包括银行、保险、证券）、交通（包括铁路、公路与水运）民航、能源、通信(包括广电与电信)等监管委员会，对相关领域统一进行监管。同时，对于分散在其他综合管理部门的监管权，应该进行清理和回收，迅速解决多头执法问题，保证监管机构监管权的统一（盛学军，2006）。打破相关产业的传统界限，整合相关主管机关的职责范围，对性质相同的产业或规制事项整合，由单一机构规制，应该是最有效率的权力配置模式。这种模式不仅可以减少行政资源因业务重叠所造成的浪费，提高规制的效率；而且，能够加大利益集团的交易成本，降低规制机构被俘获的可能性；同时，单一的机构、单一的规制规则和程序可以避免政策及执法的不一致，提高规制的公正性和可问责性；最后，可能更重要的是，有利于相关领域产业政策的通盘规划，充分发挥相关产业替代竞争的作用，比如对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的综合监管，可以消除和减轻“独家”的垄断行为，更好地发挥市场在资源配置中的作用。近年来，欧美等工业先进国家也纷纷检讨相关规制机制，规制权的配置呈现日益整合的趋势。中国正在推行的大部制改革是这场世界范围内的规制体制改革的一部分，是完善政府规制体制、提高政府规制能力、增强国际竞争力的必然要求（马英娟，2008）。2加强规制机构间的协调配合。实际上，每个国家都不同程度地存在规制权力配置的重叠、冲突问题，而且随着技术的日新月异和竞争范围的不断扩大和深入，这些问题会日趋严重，尤其在能源、电信、交通等公用事业领域。对于中国来讲，在逐步整合规制权，建立新的统一的规制机构的同时，更重要也更急迫的或许应该是，在现有规制机构间建立有效的沟通协调机制，促进规制机构间的合作。这