【期刊论文】义务教育财政效率评价_方法及比较.pdf

收稿日期 2009 04 30 作者简介 丁建福 北京师范大学经济与工商管理学院 首都教育经济研究院 博士生 基金项目 2008年教育部人文社会科学研究一般项目青年项目 义务教育财政制度公平性研究 08JC880004 义务教育财政效率评价 方法及比较 丁建福1 成 刚2 1 北京师范大学 经济与工商管理学院 首都教育经济研究院 北京 100875 2 北京师范大学 教育学部教育经济研究所 北京 100875 摘要 效率财政 是各国政府所追求的目标 义务教育财政投入应该和教育产出尤其是 教育质量的提高联系在一起 如何准确地计量义务教育财政效率近年来成为国内学术界一个热 点难点问题 主要的评价方法有指标法 教育增值法和前沿效率分析方法 这几种方法具有不同 的适用性条件和优缺点 比较而言 指标法适于对政府评价 而教育增值法和前沿效率分析方法 更加适合对学校的评价 教育增值法因其有许多优点 将是未来学校效率研究的一个热点 应该 得到更多的关注 关键词 义务教育 财政效率 评价 教育增值法 中图分类号 F08 G402054 文献标识码 A 文章编号 100220209 2010 022 0109209 一 引言 充足 公平与效率是评价教育财政制度的三个标准 义务教育投入的规模和结构是由政府通过公共 财政安排而实现的 与其他公共支出一样 义务教育支出也必须符合效率的原则 几乎所有的研究表明 当前各国的学校教育体制是在无效率的状态下运行 资源利用缺乏效益 对学生成绩和表现的提高毫无作 用 Hanushek 1995 长期以来 我国教育资源浪费严重 利用效率不高的问题一直存在 没有得到很好 的解决 因此需要建立客观的投入绩效评价标准和以绩效评价为基础的激励机制 无论是以政府部门还 是学校作为评价对象 究竟有没有一些科学的方法能够较为准确地测量教育财政效率 一直是学术界探讨 的一个难题 从以往的研究来看 人们对教育财政效率内涵的理解并不是十分清晰透彻 从而导致在所使 用的评价方法上的混乱 本文以义务教育财政效率为研究对象 从对教育财政效率内涵的理解出发 分析了不同的评价方法的 适用性条件及优缺点 二 义务教育财政效率的内涵 经济学上将效率的标准界定为帕累托最优状态 也称帕累托效率 它是一种理想的资源配置状态 如 果改变这种状态 就会在至少一个人的处境改善的同时使任何其他人的处境变得更坏 财政效率应该包括经济效率即资源配置效率和社会效率两个方面 其中社会效率是指由于财政经济 效率的提高 社会的发展环境得到改善 社会整体福利得到提高 而财政的资源配置效率主要体现在三个 方面 第一 弥补教育市场失灵 矫正外部性 为全社会提供充足的公共物品 第二 政府通过财政手段调节 维护公平竞争环境 第三 按照低投入 高产出的目标实现资源合理配置 因此 财政学界对财政效率 经 901北京师范大学学报 社会科学版 2010年第2期 总第218期 济效率 的评价主要从宏观 中观和微观的层次上体现以上三个方面的内涵 宏观上是指根据 需要 和 可能 的原则提供适度规模的公共品满足社会的需求 中观上是指财政结构的合理确定 微观层次的财 政效率是指具体的环节上遵循经济效率的原则 少投入 多产出 义务教育财政是政府通过财政手段提供义务教育服务的行为 其职能和目标主要在于两个方面 一是 为培养社会发展所需要的各级各类合格人才提供资金支持 二是要通过政府的教育投入保障教育公平 作为公共财政的一部分 义务教育财政的效率分析也应该在上面的框架中进行 包括两个维度 三个层次 就义务教育财政资源配置效率而言 宏观上是指义务教育财政要能够为实现教育发展目标提供足够的资 金支持 中观层次是指教育投入的配置结构应该合理 这包括在经费结构 层次结构和区域结构上的资源 合理配置 义务教育财政效率的微观层次主要强调在具体的投入环节上要注意经济效率 以最小的投入 完成既定产出或者以同样的投入实现最大的产出 主流的教育财政学专门研究者通常在微观层次上理解教育财政效率 把效率理解为狭义上的投入产 出关系 并将效率与充足 公平并列作为评价教育财政体系的三个标准 这与财政学界对财政效率的界定 有差异 实际上后者涵盖了充足 公平与效率三个标准 这直接造成教育财政学界与财政学界在教育财政 效率评价方法上的差别 为了不引起混乱 本文遵循教育财政学主流 在微观层次上把握义务教育财政效 率的内涵 归纳和比较不同的微观评价方法 三 义务教育财政效率的评价方法 对于义务教育而言 财政效率的评价主要以各级政府部门或中小学校作为评价对象 而评价的目的 主要有两个方面 一是为政府部门提供分析报告 以便政府掌握教育资金使用的效益情况 为下一步的政 策制定和改进提供现实依据 二是比较各学校的资源利用效率水平 通过各学校效率的比较找出改进的办 法 依据评价对象和目的的不同 应该选择在不同层次上运用相应的方法进行评价 一 综合指标体系评价法 简称 指标法 指标法 是评价财政效率的一个基本方法 财政绩效评估首先应明确财政支出绩效评价的对象 在 此基础上建立科学的绩效评价指标体系 指标体系的建立应遵循短期效益和长期效益 定性与定量 统一 与专门指标相结合的原则 陈学安 2004 对于义务教育而言 教育财政支出的绩效评价主要以各级政府 和学校为对象来进行 在早期的研究中 研究者使用生均经费或生均培养成本度量教育资源利用效率 王善迈 1985 在 教育投资必须保证生均教育投资逐步增长 一文中就使用这个指标度量教育资源使用效 率的局限性做出详细的论述 认为只有在同等条件下比较才有意义 国家教育发展研究中心 1989 对我 国地区义务教育办学效益进行研究 使用 效益系数 来度量总体办学效益 其计算方法是 某届学生按时 毕业者所用学年数除以该届所有学生 含辍学生及留级生 实际花费的学年总数 有的研究使用升学率 辍学率等产出质量指标以及生师比 生均图书册数等投入要素指标度量办学效率 王善迈 1996 较为系 统地论述了教育效率问题 并按照投入要素的使用效率构建了三类指标 即人力 物力 财力资源使用效率 指标 李福华 2002 以高等学校为评价对象 运用 逐项指标法 在人力 财力 物力和人才培养质量四个 方面构建了高等学校资源利用效率的评价指标体系 值得一提的是 袁连生 1991 在 教育投资内部效率探讨 一文中对教育内部效率的分析体现了 教育 增值法 的某些内涵和思想 可以说是我国 教育增值法 研究的源头之作 他将教育产出定义为 某一级 教育的知识量或贡献量 用统考分数代表知识量 用总体 如K个学校所有学生 平均分作为一个标准 学生的分数 然后根据某一个学校学生的入学或毕业时该校总分便可计算该校入学和毕业时的标准学生 数 对入学和毕业时期的标准学生赋予不同的知识水平系数 加权后两者相减便是某一学校某一级教育 的知识贡献量 增量 最后计算产出与投入之比得到内部效率值 标准学生数 的概念实质上代表了某 一学校学生成绩在总体中的分布 或相对位置 具有比较的意义 同时还控制了入学成绩的影响 该方法 只是代数运算 因而并不能控制更多其他影响成绩的因素 这需要借助基于生产函数计量模型的现代教育 011北京师范大学学报 社会科学版 2010年第2期 总第218期 增值法 若以各级政府作为评价对象时 指标法 比较适用 但需要选取合适的指标 表1归纳了一些代表性 文献中所使用的评价指标 指标法虽然也被广泛地用来评价学校 但具有明显的局限性 英国学者Jill Jones 2004 对利用指标法对学校进行效率评价提出批评 认为 学校是在不同的约束条件和环境下运行 而评价指标过于简单化 不能反映这些环境和条件差异的影响 由于学校是利用多种投入实现多种产出的 组织 某一指标只能反映学校运行的局部而非整体的效率 由于 指标法 的局限性 在实践中日益被其他 方法如基于生产函数的教育增值法 前沿效率分析等方法所取代 表1义务教育财政效率评价指标 代表性研究文献指标说明 国家教育发展研究中心 1989 效益系数 某届学生按时毕业者所用学年数 该届所有学生 含辍学生及留级生 实 际花费的学年总数 100 李伟 1992 生均经费教育经费总额 学生人数 王善迈 1996 人力 物力 财力资源利用指标 如 生师比 专任教师利用率 教室利用率 教学仪器设备利用率 年生均教 育经费等 李福华 2002 人力 物力 财力资源利用率 人才培养质量指标 其中的人才培养质量指标如生均校舍面积 生均图书册数 生均高级教师 数等 袁连生 1991 投入产出之比 教育内部效率 产出 投入 100 其中的产出指标是以某一级教育相 对于低一级教育所贡献的知识增量来度量 二 基于教育生产函数的 教育增值法 Educational Value added Measurement 传统的对学校绩效和效率的评价 是以平均成绩和升学率作为衡量标准 然而 影响学生成绩的因素 是多方面的 学校只是其中的一个因素 单纯的成绩加总指标并不能作为学校表现的衡量指标 教育增 值法 解决了传统评价方法不科学的缺陷 它通过相关的统计分析技术 把学校对学生发展的影响从诸多 相关因素中分解出来 特别是强调控制生源因素 以及学校环境特征的影响 从而实现对学校教育教学效 果 净 影响的评价 教育增值评价方法的价值一方面在于它的科学性 准确地计算出学校对学生成绩变化的净影响 正 如英国学者桑德斯 L Saunders 2001 所言 在学校层面 教育增值法是测量学校绩效 教育质量 的最 准确的方法 国外对学校效率计量方法的研究主要散见于对学校效应的研究文献中 为了保持概念的严 谨性 下文将沿用学校效应的概念 1 学校效应的概念和分类 劳登布什等 Raudenbush 另一方面 Raudenbush和Willms 1995 提出该模型只控制了学生层面自变量X 的影响 没有控制学校环境的特征 如平均成绩或平均社会经济地位 X 是学校不能控制的变量 所得到 的是学校的 总体效应 包含了一部分学校不能控制的效应 模型2 均值对均值 模型 Means on Means Regression yi Xi i i N 0 2 n i 学校效应ei yi Xi 该模型比较简单 便于操作 受到不少研究者的青睐 Marks et al 1983 Prais 1983 但是该模型 的缺陷也是十分明显的 只代表了自变量在学校之间变异的影响 并没有代表学校内的变异程度对被 解释变量的影响 Raudenbush 学校层 学校的部门特征 即教会或公立 Maximum Like2 lihood ML Goldstein 1997 Model4 1 48所初中的728名学生的数 学成绩 无ML Kennedy 学校层 平均成 绩 享受免费或减价午餐学生 比重 ML Tekwe et al 2004 Model4 2 美国佛罗里达州某学区22所 小学1998 1999学年3到5 年级学生阅读成绩 学生层 起点成绩 少数民族 贫困生 起点成绩与少数民族 的交叉项 学校层 平均成绩 少数民族和贫困生及流动的 学生比例 Iterative Re2 strictedML based Estimated GSL EGSL Tekwe et al 2004 Model 5 同上无EGSL 马晓强 2006 Model4 2 河北省保定市90所高中2005 年高考成绩和2003年中考成 绩 学生层 学生背景变量 学校 层 学校生源等级 Iterative GLS 需要再次指出的是 对教育管理者而言 他们更关注的是B类效应的度量 以此来衡量学校教师和管 理者的绩效 回归模型中应该控制 学校不可控制因素 的影响 三 数据包络分析法 DEA 和随机边界分析法 SFA 为了克服线性回归模型在计量学校效率上的缺陷 近年来人们开始使用前沿效率分析方法 前沿效 率分析是基于前沿生产函数进行效率测算的方法 前者反映了 平均 意义上的投入与产出关系 而理论 上的生产函数是给定要素价格不变的条件下投入和最大产出水平的关系 一般线性回归模型的 最佳拟 合 性质与随机边界法的 边界 性质对比明显 前沿效率分析使得经验分析中的生产函数和理论中的生 产函数性质相一致 随机边界法更加适合生产函数的估计 根据是否需要估计前沿生产函数中的参数 可 分为参数方法 SFA 和非参数方法 DEA 随机边界分析方法 SFA 是运用较多的参数方法 该方法事先依据假设建立生产函数的形式 然后 对参数进行估计 误差项通常分为两部分 一为对称分配的随机误差 代表厂商无法控制的外在干扰因 素 如政治局势等 另一部分为单边分配的随机变量 代表厂商无效率因素 非参数方法主要是数据包络分析法 DEA 该方法是在Farrell的基础上 以单输入单输出的效率概 念为基础发展起来的评估具有多输入多输出同类型决策单元 Decision Making Units 简称DMU 相对有 411北京师范大学学报 社会科学版 2010年第2期 总第218期 效性的效率评估体系 与前沿生产函数的参数方法相比 非参数方法的最大特点是无需对生产系统输入 输出之间进行明确的生产函数表达式的假定 仅仅依靠DMU的实际观测数据 利用线性规划方法将有效 的DMU线性组合起来 构造出 悬浮 在整个观测样本点上的分段生产前沿面 并由此来评估DMU的相 对效率 国内运用DEA及SFA方法研究高等教育办学效率方面的文献很多 韩海彬等 2009 田东平等 2005 成刚等 2008 而运用这些方法研究义务教育投资效率 胡咏梅 杜育红 2008 比较缺乏 四 不同方法之间的比较 一 评价的对象和目标不同 对义务教育财政效率的内涵的理解决定了我们应该在什么层次上运用相应的方法对特定的对象进行 评价 本文只讨论了微观层面上的指标法 事实上 在宏观和中观层面上 指标法也是比较合适的 义务教育财政效率评价的对象主要是各级政府和学校 指标法既可以用来评价某一级政府 也可以 评价学校 这取决于我们对教育产出的界定 衡量教育产出有数量 如在校生数或毕业生数 和质量两方 面的指标 虽然数量指标与财政投入有一定的直接关联 而质量指标当以知识 技能等衡量时 是由学校的 资源投入 教学和管理共同控制 并不直接由政府财政投入决定 在强调以教学质量作为教育产出的衡量 标准的情况下 指标法通常用来评价学校 其他的一些质量指标如毕业率 巩固率 完成率等可以用来评 价政府 因此 运用指标法评价政府和学校时要注意使用不同的关联指标 正如前面所论述的 用指标法 评价学校存在一定的局限性 相比之下教育增值法 DEA SFA方法更加适用于对学校的效率分析 在评 价目标上 如果评价的目标在于发现影响学校效率的因素 改进学校办学效率 教育增值法是一个很好的 方法 二 效率 含义差异 在经济学上 狭义的效率是指投入产出的对比关系 对指标法来说 许多指标是效率的替代性指标 虽能反映一定的投入产出关系 但毕竟不是严格的投入产出之比 与经济学上的效率概念和测量方法不 同 前沿效率分析是把单个学校与处于教育生产可能性边界上的学校进行比较 得出每个学校的相对效 率值 由于该种方法建立了投入与产出之间的比较关系 因而更贴近经济学上对效率的定义 而且它比 一般教育生产函数的期望值回归分析更加具有政策意义 区分出处于边界线上的 最好的学校 以及不同 学校效率水平的相对差异 教育增值法衡量的是在控制所有学校所不能控制的因素 如生源和学校环境特征 后 学校教育教学 对学业成绩的 净 影响 因而 教育增值法所计算出来的 学校效率 更加接近作为产出的 绩效 的概念 三 投入产出的因果关系 DEA和SFA所计量的是学校之间的相对效率水平 并不能揭示投入与产出的因果关系 如果要揭 示这种因果关系 需要将效率值作为因变量对投入变量进行回归分析 在教育增值法的扩展模型中 包含了学生层面和学校环境的自变量 参数的回归结果可以揭示这些自 变量对学业成就的影响 通过对学校效率 平均教育增价值 进行因素分解 在学校层面上建立回归模型 可以计量出学校投入要素对学校效率变异的影响 需要着重强调的是 教育增值法计量出的 学校效率 是学校资源投入和制度结合在一起共同作用的结果 正如德国慕尼黑大学经济学教授沃思曼 Wob2 mann 2003 所说 教育的投入必须与以激励为导向的学校管理制度结合起来才能大幅度提高成绩 四 对数据的要求和处理 运用指标法进行评价时 基本上可以通过官方统计年鉴和其他官方途径获取所需数据 无需进行抽样 调查 而在DEA SFA以及教育增值法等微观分析方法中 投入产出数据往往需要通过大量的抽样调查 获取 511丁建福 成刚 义务教育财政效率评价 方法及比较 指标体系评价法通常易于理解和应用 不需要复杂的数理模型和统计技术知识 但由于指标往往较 多 评价者很难分清楚孰轻孰重 利用层次分析法可以比较客观地确定各指标的相对重要程度 但是层次 分析所使用的权重的数据依然来自人为的主观判断 使用教育增值法应该要满足以下几个条件 1 要获取学生的起点成绩 最终成绩 背景变量以及学校 或地区 层面的变量数据 采集成绩时最好使用标准化测验试卷 否则还需要将不同标准的测验分数转化 为标准分 在学生背景变量中 要重点获取学生家庭社会经济地位数据 2 在学生 学校 地区层面通过 建立方差成分模型对数据的多层次结构进行分析 在分析学校效率时通常分析学生 学校两个层次 3 要注意控制住学校环境特征变量的影响 出于管理者的评价目的 计算出B类效应 4 此外 在各个层面 上 要注意分析解释变量之间的交叉作用 在地区层面上 要考虑学校变量参数的随机性 在学校层面上 要考虑学生变量参数的随机性 五 优点和局限 指标法通常易于理解和应用 不需要复杂的数理模型和统计技术知识 正如前面所论述的 它的缺点 也是非常明显的 指标法尤其不适合用于对学校的效率分析 某一指标只能反映学校运行的局部效率而 非整体效率 对不同指标的加权更加令学校效率的计量结果模糊不清 前沿效率分析方法 DEA SFA 是微观的投入产出分析方法 DEA的方法在教育领域使用得更为广 泛 与随机边界分析相比 最大的优点是在进行分析时不必事先预设函数形式 避免了模型设定的问题 同时 DEA可以处理多产出与多投入的效率评估问题 并且在投入产出之间 毋须决定其相对的重要性 解决了比值分析法主观权数的决定与加总问题 非参数法也存在着几大缺陷 一是忽略随机误差的存在 直接将所有偏离效率边界的状况均视为无效率 可能会导致效率程度的高估或低估 二是该方法没有直 接考虑价格因素 仅限于测度机构的技术效率而忽略了测度配置效率 三是缺乏统计特性 教育增值法以学生成绩增长为评价的理念基础 评价学校在为促进学生成绩增长方面的作用和贡献 是一种更加公平和科学的评价方法 因而它得到越来越多的重视 是学校效率评价的发展方向 在美国 大部分州 英国 新加坡以及我国香港等国家和地区得到广泛使用 正如桑德斯 Lesley Saunders 1999 所说 教育增值法的引入掀起了人们讨论学校绩效评价方法的高潮 而教育增值法可以涵盖学校教育的过 程和质量标准 桑德斯 L Saunders 2001 认为在学校层面 教育增值法是测量学校绩效的最准确的方 法 教育增值法也存在一些局限性 首先 这种方法计算出的 学校效应 更接近绩效或产出的概念 第二 只考虑学生的学业成绩 而不考虑其他形式的教育产出 第三 模型复杂 对实施评价的管理者来说比较难 以操作 需要具备统计学专长的学者的支持性工作 同时还需要质量较好的调查数据 这是该方法在实际 运用中所面临的条件限制 参考文献 陈学安 2004 建立我国财政支出绩效评价体系研 究 财政研究 第8期 成刚 孙志军 2008 我国高校效率研究 经济学 季刊 第3期 杜育红等 2007 学校效率研究计量方法的新进展 东北师大学报 哲社版 第4期 国家教育发展研究中心 1989 义务教育效益研究 北京 人民教育出版社 韩海彬等 2009 基于AHP DEA高校投入产出效率 评价研究 复旦教育论坛 第1期 胡咏梅 杜育红 2008 中国西部农村小学资源配置效 率评估 教育与经济 第1期 李福华 2002 高等学校资源利用效率研究 北京 北 京师范大学出版社 李伟 1992 80年代我国基础教育内部效率的实证分 析 教育研究 第11期 马晓强等 2006 学校效能的增值评价 教育研究 第10期 田东平等 2005 基于DEA的我国高校科研效率评 价 理工高教研究 第4期 王善迈 1985 教育投资必须保证生均教育投资逐步 增长 教育与经济 第2期 王善迈 1996 教育投入与产出 石家庄 河北教育出 版社 611北京师范大学学报 社会科学版 2010年第2期 总第218期 袁连生等 1991 教育投资内部效率探讨 教育与经 济 第2期 Aitkin Longford 1986 Statistical Modeling Issues in School Effectiveness Studies Journal of Royal Statisti2 cal Society Series A 149 1 Coleman et al 1966 Equality of Educational Oppor2 tunity U S Department of Health Education and Wel2 fare Office of E