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各国粮食安全政策评述 厉 为民 黎淑英 当前各国粮食安全政策的 目标概括起来 不外是发展生产 稳定粮价 调节供需 保 证供应 围绕这些目标 形成生产 流通 价格等若 干方面的政策 一 粮食价格政策 粮食价格与粮食安全的关系极 大 一方面 生产者希望能得到 较高的价格 增加收 入 这是稳定农业 扩大 生产的需要 另一方面 国家通常要使城市消费者能买到较便 宜的粮食 因为这往往是稳定政局 的关键 各国政府无不宣 称要照顾这对 立双方的利 益 但由于各国政治制度不 同 经济力量各异 粮食余缺情况时有变化 政策目标往往 有所侧重 在实际执行过程中出现偏差 和 问题则是屡见不鲜的 就世界范围而 言 大体 有以下三种情况 一 苏联和东欧国家 这些国家曾长期实行义务交售制或国家统一收购 并把收购价 格压得非常低 实行这种低价统购政策 一方面是为了在粮食供不应求条件下保证城市 居民的粮食供应 另一 方面则是为 国家工业化积累资金 从实践上看 实行这种政策的 国家 包括一些发展 中国家 几乎无一例外地 造成 了农 业发 展停滞 工业发 展缓慢的 结果 这是因为这种政策过分 而长期地剥 夺农业 使得农业部门长期亏损而 难以扩大再 生产 且使农 民 的积极性受到了挫伤 年代 起 各国 相继多次提高农产 品收购价格 刺激了生 产 的发展 同时尽量稳定食品零售价格 和对消费者实行补贴 由于收购价 格的 持续 提高 国家的补贴额越来越成为沉重 的负担 一同时 用财政补贴维持的低价 销售 夕 客观上又 刺激着粮食 包括 肉食品 的消费 使生产 的发展总是赶不 上需求的增长 自 年代以来 苏联粮食紧缺的局面有增无已 并大 量进口粮食 以扶持本国的畜牧业 保证已经刺激上去的国 内肉食消费 提高收购价格才能刺激生产 维持低价销售才能与 本 国的工资水平和劳动生产率相适 应 低价销售又刺激着粮食消费的急剧扩 大 如何跳 出这个三 角圈 成为苏联和 东欧各国经济改革的二大 难题 美国从 年代起 美国的粮食政策主要是对付过剩 为此 美国用各种各 样 的价格支持计划来干 预农 业生产 政府规定主要农 产 品的保证价 格或支持价格 通过直 接补贴 差额补贴等方式使生产者价 格维持在适当水平 同时 规定参加计划的农场主 必须缩减一定的种植面积以限制产量 这种价 格干 预在一定程度上保证了农民的收入 但并未有效 地控制过剩 而费用却十分巨大 如 年的联邦农业计 划支出达到 亿美元 发展 中国家 多数发展中国家通常把粮食价格政策的重心放在保护城市消费者上 面 按很低的价格垄断收购粮食 再以低于市场价格 和进口价格的水平 向城市居 民定童 供应低标准的口粮 这种 廉价 食物政策狱既抑制生产的发展 又诱发农村居民流向城 市 扩 大粮食消费 其结果往往是加重 了粮食短缺和对进口的价赖 不少发展中国家开 中国农业科学院农业经济研究所 始认 识到 调整这种政策的必要性 把重点转向使农民得到合 理的价 格 刺激农 民的生产 积极 性 如印度 从 年彭 政府开始根据 生产成 本等要素提出最低限度支持 价格 并使 收购价 格经常保持在 支持价格更 高的 水平上 从 而使粮食产量 和收购量都有了 明显 的提 高 发展 中国家 的粮食价格 政策碰 到 的主要 困难是 国家经济力量有限 无论 对生 产者 的支持 还是 对消费者 的补贴 都受 到财力的 制约 一时难以阻 止工农产 品 剪刀 差扩 大 的趋势 许多国家受经济规模小 生产条件差等限制 有些还 受不合理 的土 地制 度 的限制 在劳动生 产率和农业商品率很低的情况下 提高粮食收购价格对粮食生 产 的刺激作用并不 明显 总的看来 在达到粮食产销 平衡的问题上 各 国的价格 及其他 政策措施往往具有 二重性 有 的短期内虽然取得一些效果 但从长 远看恰恰产生 了相反 的效果 一 这是 很值得研究的 问题 二 粮食购 销政策 各国粮食购销政策多种多样 大体上可分为以下三类 强制性的统购统梢 苏联和若干东欧国家长期实行国家垄断收狗 但深度和广度 一随 时代和 经济发展情况有所不 同 例如苏联曾实行过 种粮食统购制度 余粮征 集制 粮食税制 义务交售制 合同收购制 除匈牙利等少 数国家外 粮食的 国家收购 占着绝 对的优势 合作社或个人的交易量很小 近年来 这些国家在不同程度上放宽了收购政 策 扶持家庭副业 蔬菜 水果 禽蛋等的 自由贸易有了 较大的发展 但是 对粮食的 强制性统购统销仍未有明显的放松 更多的是依靠提高收购价格来刺激粮食生产 是否 逐步放开 一部分实行自由流通 取决于这些国家经济体制改革如何进展 市场经 济为 主 政府干 预为辅粮食有余的发达资本主义 国家如美国 加拿大 澳 大利 亚和欧洲 共同体诸国 一般都属于这种 类型 在美国 私 商是主要的粮食购销 者 其次是供销合作社 一般情况下 这二者经 营的粮食分别 占粮食购销总量的 和 幼 政府是通 过 农业部下属的商品信贷公司调节市场 在市场价格偏低时 商品信贷 公司按保护价格 收 进作为抵押的粮食 在市场粮价偏高时 公司抛售部分粮食以平抑市 价 为 了鼓励私商出口粮食 该公司还往往以优 惠价格批给部分粮食 在法国 销 售合 作社的地位 十分 重要 收购 的谷物占怠量 的 左右 批发商通常只占 一 法 国 政府通过全国行业间谷物管理局对市场 税收 信贷等多方面进行间接干预 这些国家 干预粮食流通的共同点 是把重点放在保护生产者获得适当价格上 以防止生产的大起 大落和由此引起的价格暴涨暴跌 国家垄断 和私人经营相结合 日本和许多缺粮的发展 中国 家基本上都采取这种政 策 采取这种政策的 目标 通常是对消费者廉价供应粮食 对生产者实行价格支持 因 国家 财政经济实力不 同 日本和发展中国 家又有区别 日本是高价 收购粮食 主要是大 米 低价零售给消费者 亏缺部分 由政府承担 仅大米一 项 的价格支 持费用 每年 一01 2 亿日元 日本在 年代初大米还很短缺 由于高价收购 年代后期就 出 现了过剩 致使库存 迅速膨胀 许多发展 中国家的政府限于财力 通常要压价强制收 购 但是 由于这些国家 的粮食商品率低 购销体系不够健全 国家的 收购量 通常只占 市场零售总量的奥 到粤 由于市价高于官价 农民千方百计逃避政府收购 矛盾十分尖锐 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一一 一 一 一 一一 纵观各国的购销政策 在千 差万 别中 有两点是共同的 多种 渠道并存 即使 高度垄断的国家 也有 黑市 政府施加 不 同程度的干预 绝对 自由的粮食贸 易几 乎是不存在的 只是干预的方式和 干预 的 目标侧重点有所不 同 粮食对国计 民生的重要 性 以及生产的季节性 不稳定性等特点 客观上要求政府进行适 当的干预 三 对外贸易政策 世界粮食贸易是调剂各国生产余缺 保障粮食安全 的一个重要 方面 缺粮的国家 余粮的传统 出口国家都很关注 国际粮食市场 并采取 相应 的粮食进 出口政 策 以美国为代表的粮食出 口 国扩 大粮食的国外市场 减轻 国内库存 积压 防止粮 价 下跌 而损害生产者利益 是美国等 发达 出口国粮食安全政策的 重要方 面 美国 年 底通过 的 一 年 粮食安全 法 明确提 出争 取粮食大量 出口的宗 旨 但 是 对这 些 出口国来说 可能遇 到 的问题有 各 国互相 争夺市场 要看谁的价 格 更有竞争力 一 些进口国努力争取粮食 自给 正在日益减少进口 拉美一 些 国家外债沉重 非洲和南亚 虽面临饥荒 但无支付能力 苏联生产很 不稳定 从而进口数量也 不稳定 苏联和 日本 这 是 两个最大 的 谷物进口国 特别是饲料进口占很 大比重 年代 以前 苏联每逢粮食歉收 通常采取 大规模屠宰牲畜来压缩饲料 消费 如 年发生 特大歉收 当年养猪量 不及上一年的 进入 年代 苏联开始 走靠大量进口粮食 来维持畜牧业发展 以保证用财政补贴刺激起来的肉食消费的道路 由于苏联 国 内饲料 生产不足 在这种抑制生产刺激消费的政策没有根本 改变之前 继续进口的可能性比较 大 日本 大米过剩 小麦 玉米不 足 年进口谷 物占国内消费量的 其中小麦 占 由于外汇储备充足 工 业 品出口能力强 且进口农产 品有利于工业 品的 出口 特别是近年来贸易顺差增大 只要不发生意外 依靠进口解决谷物供应 的政策将 继续执 行下去 低收入发展 中国家 这些国家几乎都是缺粮国 每年需要进口大 量粮食 低收入 国家出口能力弱 外汇储备少 支付能力差 外债累累 无力偿还 在这 种形势下 发 展中国家粮食的进口量短期内不可能有明显的增长 除了大力发展 生产外 需 要 国际粮 食援助 国际粮食援助 是世界粮食安全的组 成部分 也是目前低收入发展中国家所能获得的 一 种重要的经济援助 目前国 际粮食援助存在的主要问题是 低收 入发展中国家粮食进 口的需求量日趋 增加 而 它们 的购 买力 却日趋 下降 因此 要求增加 更 多 的国际粮食援 助 提供粮食援助 的国家往往把粮食援助作为粮食出口的 补 充市 场 当粮食国际贸易 条件好 时 就减少粮食援助 一些发展 中国家把获得的 国际粮食援助以极低的价格供应 城市居民 从而不 适 当地压低了国 内粮食市场价 格 阻碍了本国粮食生产 为了解决这 一 问题 必须 改进国 际援助方式 提高 经济效益 现在到 处都在反对贸易保护主义 但贸易保护主 义还在盛行 贸易摩擦有 时十分激 烈 有 的国家 为了扩大 出口 提供出口信贷和 出口补贴 有时不惜倾销剩余农 产 品来打 击对 手 有的国家反其道而行之 征收进口税 反补贴税 差价 税等等 控制进口 以 保 护国内农业生产和 国内市场 在这种情况下 经济比较脆弱的低收入 国家如能 联合起 来 巧妙地 利用这 种矛 盾 或许能得 到一 些好处 鉴于世 界农产品价 格多变 发展 中国 家之 间 通过某种协定进行易货贸易 互通有无 也不失为一种 可行的方式 四 粮食储备政策 粮食生产的季节 性和地域性 粮食消费的连续性和超地域性 要求每个国家都要进 行必要的储备 粮食储备的状 况常常是 一个国家粮食安全水平的重要标 志 在制定粮食储备政策时 各国都要根据本国的条件 考虑到一 系列 问题 如 储备 的首要目标是防止 饥荒 还是稳定价 格 收入 3 储存什么 3 各种 谷物 互 相 替代程度如 何3储备规模多大3完全靠本 国储备来应付歉年的不 足 还 是 准备用进口来 平衡3 由政 府 机构还 是生产者来掌握 储备3经费如何分担3在余粮区还是 在 消费者集 中的地区储 备3在什么情况下 才动 用后备库存3等 等 美国联邦一 级 的粮食储备始建于 年代 当时 的罗斯福政府为了 挽救农 业危 机 实 施 农 业调整法 建立商品信贷公司 委托它对农产品发放价 格支持贷款 收存剩余农 产品作为抵押 资金 由政府拨给 该公司收存的过剩农产品后 来被命名为 常平仓 由 政府封存 自此以来的半个世 纪里 商品信贷公司的库存量一直成为 调节供求的一个蓄 水池 除了政府储备外 美国还鼓励自由储备 其储备数量比商品信贷公司要稳定得 多 从 年作物年度起 开始 建立农 民自有储备 农民在保证 一 年里不 销售他们 的这部分谷 物 时可以获得优惠贷款和补贴 苏联 十分 重视粮仓建设 这与其面积辽阔 自然灾害频繁 农业生产很不稳定相联 系 在 一 年的 年里 政府共投资 亿卢布用于粮库等基础设施建设 使 现代化粮库容量达到 万吨 印度较大规模的粮食储备 缓冲库存 是在 年代饥荒以后建立起来的 专家们认 为 库存的最佳量为 万吨 由于 绿 色革命 的 成 功 年 就达 到了这个目 标 年 印度发生 大早 粮食减产 万吨 但由于库存充足 不但保证 了粮食 供应 而且还净出口了 万吨谷 物 年代以来 库存愈积 愈多 政府补贴 也大幅度 上升 据报道 一 年直接的现金补贴额增加了 亿卢比左右 缓冲库存达到 万吨以上 相 当于平 价粮店两年多的销售量 各国的储备政策不但对本 国的粮食安全有重 大的影响 而且对世界粮食安全产生不 同的效果 岁以 盆 民 民 民 民侧侧以 民 洲斌留翻 粼 别 歌 民 月以 斌 封 鱿 川以 歌 粼侧 双 欲 民 欲 汉 别4比 二父 歌 歌 民 民 况 口 心巴鱿 嗯 棉子照光促增产 苏联乌兹别克农科院棉花 研究所的专家们设 计出