硕士专业学位论文.doc

学校代码学校代码 1034510345 研究类型研究类型 应用研究应用研究 公共管理硕士专业学位论文公共管理硕士专业学位论文 题题 目目 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 学学 科科 专专 业业 公共管理 公共管理 MPAMPA 年年 级级 20072007 级级 学学 号号 研研 究究 生生 指导教师指导教师 中图分类号中图分类号 F8F8 论文答辩时间论文答辩时间 20092009 年年 月月 日日 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 The Study of Local Government s Evaluation Mechanism Taking Lishui Zhejiang as an Example 作者姓名 Name 指导老师 Tutor 学科 公共管理 Major Public Administration 浙江师范大学法政与公共管理学院 School of Politics We must follow four principles that they are scientificity systematicness objectivity and operability Some local governments have one sided pursuits of GDP target and image projects and achievement projects are not prohibited The previous evaluation criterion that is imperfect is an important reason And the relation between the evaluation system of local government and the local economic and social development is closely And the same time it becomes an important exogenous variable to affect the local economic and social development because its action oriented function The evaluation index system of local government has a direct impact on local economic and social development At present there are two deficiencies of the local government evaluation system in Zhejiang Province one is the appraisal target that was not set according to local conditions and then it leads to the local features are not fully reflected the other is its lack of specificity which does not distinguish between different stages of development There are three main deficiencies of the previous assessment in Lishui City firstly the evaluation criteria is fuzzy lacking of an intuitive accurate data comparison secondly the assessment projects are less than normal and its content is abstract thirdly there is lack of the evaluation index system and the evaluation of elasticity is too large which leads to the measurement accuracy is not enough Lishui has entered the threshold of the mid industrialization and is in the rapid progress of industrialization and urbanization stage However in Zhejiang province Lishui has less III economic output and its social development lags behind Its less developed characteristic is obvious and the difference between county city levels is also significant To improve the evaluation system is an important measure for Lishui to better promote its economic and social development On the basis of investigation and research I propose my preliminary concept of the evaluation system of local government we should have the scientific understanding of the development and to avoid falling into errors At the same time our government should optimize index designed to improve the objectivity of assessment Lishui City is going to focus on the city s strategic goal of highlighting the ecological civilization construction assessment and to focus on assessing the scale of industrial added value and its proportion According to the Lishui s reality we should strengthen the new rural building assessment And according to the less developed status of Lishui the government needs to increase in the project building indicators We should rationally determine the index weight to increase the systemic examination Meanwhile we should improve the ways and means to enhance assessment s operability KEY WORDS Local government Evaluation mechanism Efficiency IV 目 录 摘 要 I ABSTRACT II 一 绪论 1 一 关于地方政府评价机制的相关研究成果 1 二 建立科学的地方政府评价体系的现实意义 4 1 落实科学发展观的现实需要 5 2 对以往考核制度的扬弃与创新 5 3 广大人民群众对新时期干部考核的新要求 6 三 本文研究思路 7 二 地方政府评价体系相关概念与理论 8 一 地方政府评价指标体系理论探讨 8 1 政绩考核体系的内涵 8 2 政绩考核评价体系功能 评价功能 预警功能 8 3 需遵循的原则 科学性 系统性 客观性 可操作性 9 二 地方政府评价体系与地方经济社会发展关系探讨 10 1 落实科学发展观 树立正确政绩观 10 2 地方政府评价体系与地方经济社会发展关系密切 12 3 地方政府评价指标体系直接影响地方经济社会发展 12 三 丽水市经济社会发展现状及政府评价体系方面的问题剖析 14 一 丽水市的现状 所处发展阶段分析 14 二 所属县 市 区 发展现状和层次差异 15 三 面临的问题 目标 任务和路径 18 1 面临的问题 18 2 战略目标 步骤 19 3 需完成的任务 20 4 可选择的路径 20 四 地方政府评价指标体系方面存在的问题 21 1 浙江省各市 县 市 区 政府评价指标存在不足 22 V 2 丽水市以往考核工作实践存在不足 23 四 完善政府评价体系 促进地方经济社会全面发展 26 一 科学认识发展 避免陷入误区 26 二 优化指标设计 提高考核科学性 27 1 围绕全市战略目标突出生态文明建设考核 28 2 有重点地考核规模以上工业新增产值及占比 29 3 针对丽水实际强化新农村建设考核 30 4 根据欠发达现状增加项目建设指标 30 三 合理确定指标权重 增加考核系统性 31 四 改进方式方法 增强考核可操作性 32 参考文献 34 致 谢 35 学位论文独创性声明 36 学位论文使用授权声明 36 1 一 绪论 如何衡量和评价地方政府的政绩 是领导工作的重要导向问题 它不仅关系到 整个干部队伍素质的提高 而且关系到经济社会的全面协调可持续发展 要克服当 前领导干部政绩考核和评价过程中存在的问题 必须树立和落实科学发展观 完善 政绩考核体系 使之更加科学 本论文以丽水市为例 提出地方政府经济社会发展 考核评价的原则 内容和方法等 以及完善地方政府经济社会发展考核价体系的一 些新设想 以期对这一问题的理论研究和实践有所裨益 一 关于地方政府评价机制的相关研究成果 地方政府评价机制是现代公共管理的前沿课题 也是世界各国公认的难题之一 西方发达国家对政府绩效问题的研究认为 政府公共组织与企业组织在其组织属性 功能方面尽管有较大差异 但是 在管理方法的本质上没有任何区别 因而 在当 今西方各国的政府管理改革过程中 绩效管理作为先进企业的成功经验得到政府的 普遍吸收和借鉴 并且已演变成为当今西方各国实施政府再造 落实政府责任以及 改造和评价政府管理的一个行之有效的工具 从目前情况看 西方许多发达国家在 政府绩效管理方面 特别是绩效评价方面积累了较为丰富的经验 取得了一定成就 但是 仍然不能说已经取得了突破性的进展 理论的深入研究和实践的不断探索仍 在继续之中 在我国 对于地方政府政绩评价大致经历了两个历史阶段 第一阶段 从建国 初期至上世纪 80 年代中期 我国国民经济按照东方核算体系进行核算 在此背景下 建立了以工农业总产值为核心的经济评价体系 第二阶段 从上世纪 80 年代末至本 世纪初 我国建立了新国民经济核算体系 以此为基础 建立了以 GDP 为核心的经 济评价体系 两种评价体系尽管存在诸多差异 但是 在考核评价内容的本质上没 有任何区别 其特点是以经济成果为主 而经济成果的大小又是以经济总量的多少 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 2 经济速度的快慢来反映的 随着我国公共管理实践的不断发展 这一考核模式越来 越受到人们的质疑 建立科学了政绩考核体系成了许多专家学者研究的对象 廖为鲲研究了非线性综合评价和预测方法及其在地方经济发展评价分析和预测 中的应用 1 地方经济发展的评价分析与预测 对于制定出正确的 科学的地方经济 发展战略 跟踪监测战略实施进程 及时为政府决策部门反馈信息 以便适时地进 行宏观调整 具有显著的意义 该课题研究了非线性综合评价方法 如可拓综合评 价法 聚类分析法 灰色关联度评价法 模糊综合评价法 主成分分析法 因子分 析法等评价方法 并利用因子分析法对江苏省各城市经济发展进行了评价 首先 建立江苏省经济发展评价指标体系 然后 在建立的评价指标体系的基础上运用因 子分析法 把多个影响城市经济发展状况的经济指标 按相关性大小组成几个综合 经济指标 根据城市在这几个综合指标上的得分 对城市的经济发展水平进行评价 最后 在评价结果的基础上 提出推动江苏省经济发展的政策措施的建议 混沌经 济时间序列的预测方法研究是混沌经济非线性动力系统的重要内容 该课题利用混 沌动力学原理通过混沌时间序列的相空间重构 运用局域预测方法 建立了预测模 型 并用确立的混沌动力学模型对 1985 2004 年江苏省 GDP 工业生产总值 第一产 业值进行了预测 这一研究成果无疑处于该课题的研究前沿 朱长存的论文 地方政府行为模式多样性的经济学分析 一文 对地方政府行 为的制度逻辑进行深刻分析 为后续政绩考核研究提供了难得的视角 2 朱长存认为 中国的市场化改革带来了经济领域的分权 导致各地方政府成为具有独立地位的利 益主体 分别在特定的约束条件下追求自身的最大化利益 从而产生了复杂多变的 地方政府行为模式 在现行体制下 地方政府是作为中央政府的代理者出现的 即 使没有中央政府与地方政府之间的 代理问题 地方政府利益与地方整体利益也是 有差别的 并将地方政府界定为以地方党委主要领导为首的在地方事务中发挥核心 作用的领导层 分析地方政府的目标 实现目标的手段 以及面临的制度环境约束 建立地方政府决策的两阶段模型 第一阶段地方政府决策如何在发展经济与设租和 寻租之间分配有限的精力 通过建立 地方政府精力分配模型 揭示了地方政府的 精力分配取决于地方政府用于发展经济的边际收益线与用于寻租的边际收益线的位 1 廖为鲲 地方经济发展的非线性综合评价与预测 D 江苏大学 2006 2 朱长存 地方政府行为模式多样性的经济学分析 J 河北学刊 2005 5 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 3 置 而这两条线的位置是由地方政府所面临的环境因素决定的 在决策的第二阶段 地方政府要决定是以竞争的方式还是保护的方式实现经济发展的目标 又建立了 地方政府竞争策略选择模型 来说明各地方政府的博弈过程 他的分析表明 如 何使地方政府利益最大限度的与经济发展兼容 与地方整体利益相容 地方政府面 临的环境约束至关重要 中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛提出了 政治生态 与 绩效评 估 的关系 在改革开放走过 30 年后 要重新建立起一个勇于改革 敢于试验的政 治生态 关键要对领导干部的绩效评估体系采取更科学的态度审视 不同地方在 发展战略方面完全可以而且应当有所区别 不应该要求所有的地方都去追求相同的 发展模式和评价标准 目前 相同指标过多 相异指标不够 的政绩考核体系已经 不能适应科学发展的要求 要培育适应改革开放的新型政治生态 对领导干部或对 政府的绩效评估不是简单的数量体系 而是要 为天才留空间 为中才立规矩 为 庸才找出路 北京大学中国经济研究中心主任林毅夫在谈官员绩效考核时指出 可持续发 展 有增长的目标 也有环境的目标 健康的目标 收入分配的目标 也有社会和 谐的目标 都应该是一个政绩的考核 何显明在 市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑 基于地方政府自主 性的视角 一文中指出 随着区域间经济发展竞争日益加剧 各级地方政府为调动 下级政府发展地方经济的积极性 越来越直接地把政府绩效考核简化为主要经济增 长指标的考核 地方行政长官的政绩意识被空前地激发起来 成为政府行为的重要 目标导向 市场化改革带来了经济领域的分权 在既定的政府管理体制下 这种分权 导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争 由于垂直化行政管理架构和资源流动性 的限制 地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长 保护性策略和掠夺型策 略可能被选择 从而增加地方之间贸易的交易成本 损害经济增长 合理的分权和 促进资源流动的政策将有助于改变不利的竞争格局 1 20 世纪 70 年代 罗马俱乐部关于人类困境报告 增长的极限 一书指出 人 类征服自然 其结果使人与自然处于尖锐的矛盾之中 并不断地受到自然的报复 1 何显明 市场化进程中的地方政府行为逻辑 M 北京 人民出版社 2007 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 4 这条传统工业化的道路 已经导致全球性的人口激增 资源短缺 环境污染和生态 破坏 使人类社会面临严重困境 实际上引导人类走上了一条不能持续发展道路 从 1990 年开始 联合国发展计划署每年发表 人类发展报告 对世界各国的人类 发展状况进行评估和比较 1996 年人类发展报告 主题是讨论增长与人类发展的联 系 该报告指出了 5 种有增长而无人类发展的情况 无工作的增长 jobless growth 无声的增长 voiceless growth 无情的增长 ruthless growth 无 根的增长 rootless growth 无未来的增长 futureless growth 曾吉明在 现行经济增长模式的影响及其对策 一文 通过对不同经济增长模式理论及我国 现行经济实践的分析 揭示了我国经济发展模式仍然处于依靠生产要素的大量投入和 对资源的过度消费 通过依赖于不断增长的固定资产投资和对外出口维持了较高的 经济增长速度 指出了这一经济增长模式所具有的危害和对我国造成的消极后果 提出了必须通过改变现行经济增长方式 走一条依靠科技进步 提高生产要素使用 效率和国内需求驱动型的新路子 建立起资源节约 民众普惠 一二三次产业协同 发展的经济体系 最终实现全社会的健康 稳定和可持续发展 中国人民大学教授郑风田认为 某一地区的发展与一个小国家的发展相似 需 要的是经济 社会 文化 教育 卫生等全方位的全面发展 经济发展只是一方面 更多的是社会的发展 并不能片面地以经济发展水平的高低对县域发展水平下结论 建立符合科学发展观的新的指标考核体系 是正确引导各级政府 践行科学协调发 展的切实可行的手段 要根据不同的县情 分门别类地制定科学的 细化的考核指 标 切忌一刀切 部分学者将行政管理 经济发展 社会稳定 教育科技 生活质 量和生态环境 6 个方面作为领域层 1 在科学发展观 以人为本的理念下 国内有学 者提出以提高生活质量为目标构建中国政府评价体系 2 二 建立科学的地方政府评价体系的现实意义 建立科学的地方政府评价机制是我国近期公共管理中所要解决的突出问题之一 这一问题不解决 科学发展观的落实将无从谈起 社会主义和谐社会的建设将无从谈 1 范柏乃 朱华 我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度 政治学研究 2003 87 88 2 孙荣等 以提高生活质量为目标构建我国政府绩效评估体系 中国行政管理 2006 9 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 5 起 1 落实科学发展观的现实需要 对地方政府的评价机制其主要内容表现为对其的政绩考核上 政绩考核主要是 指上级组织对下级领导班子和领导干部执政情况的考察和考评 政绩考核有很强的 导向作用 党的路线方针政策 说到底 是由党员干部通过施政行为来贯彻落实的 坚持科学发展观 构建社会主义和谐社会 是新时期以胡锦涛为总书记的党中央的 战略决策 是我们党领导全国人民建设中国特色社会主义的重要的行动指南 我们 一些领导干部在贯彻落实科学发展观上之所以存在不少问题 一个重要原因就在于 缺乏一整套符合科学发展观的政绩考核体系来规范和引导他们的执政行为 事实证 明 建立一整套符合科学发展观的政绩考核体系 使考核什么 如何考核 考核以 后怎么办等问题科学化 规范化 制度化 会对各级班子和干部发挥重要的约束作 用和激励作用 使他们清醒地意识到应该做什么 应该如何做 从而保证党的方针 政策真正落到实处 2 对以往考核制度的扬弃与创新 长期以来 我们建立一套有机的领导干部政绩考核体系 这一考核体系在一定 的时期内是有其合理性的 但随着我国经济社会的不断发展 这一考核体系的弊端 是暴露无疑 如果我们用科学发展观来衡量 其弊端主要表现在以下几点 一是考 核目的不清 政绩考核的最终目的是形成合理的决策和权力运行机制 保证各级领 导班子和干部的工作符合全局的利益 但在现实的考核中 偏重于对干部工作最后 结果的考核 忽视对经济发展思路和工作部署及其执行过程的考核 二是考核主体 不清 考核往往局限在组织 人事部门内部进行 人民群众参与的广度和深度不够 由于考核者人力 素质等方面的限制 无法对经济发展和社会进步等方面的思路安 排和实际效果进行科学论证 容易造成考核的简单化 三是考核客体不清 在考核 中 对领导班子和班子成员的具体考核尺度不作区别 事实上 班子成员之间所承 担的任务不同 在班子决策中所起的作用也不同 因此 考核客体不清 难以准确 评价领导班子和干部的政绩 四是考核指标体系不清 目前 政绩考核的指标体系 大多局限于经济建设方面 而这方面的考核也多局限于现实的经济发展水平以及当 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 6 年任务的完成情况 对经济结构 增长质量 资源消耗 环境成本等较少关注 对 社会发展方面的考核过于软化 甚至游离于考核指标体系之外 如计划生育 社会 治安 环境保护等在考核体系之外搞 一票否决 五是考核方法不清 要么重结 果 轻过程 对干部一时一地的 业绩 缺乏历史的和发展的评价 要么重现实 轻基础 对干部所处地域自然条件 经济基础 发展阶段 工作环境等因素缺乏比 较分析 要么重定性 轻定量 在干部德才素质 工作作风等方面难以形成统一的 评价尺度和标准 要么重上轻下 重内轻外 缺乏社会公众参与政绩考核的保障机 制 六是考核结果不清 或 考核而不用 或 要用才考核 考核结果的使用 不规范 不稳定 而且激励手段单一 除提拔任用外 在精神鼓励和物质奖励等方 面难以规范操作 这些政绩考核的弊端已经严重的影响了我们对干部的使用 影响 了我国改革开放的历史进程 必须加以改革 而建立科学的政绩考核体系正是对上 述弊端的克服 是对以往体系的改革与创新 3 广大人民群众对新时期干部考核的新要求 近后来 广大人民群众对我们的干部考核制度意见很大 干群矛盾也比较紧张 立党为公 执政为民 是党的根本宗旨 是我们全部工作的出发点和落脚点 因 而也是我们创造政绩的根本出发点和最终归宿 但从现实来看 我们的干部考核制 度与此要求相比 还有很大的一段距离 这也是造成干群关系不和谐的重要原因之 一 与人民群众的要求相适应 我们的政绩考核要迫切解决以下问题 一是为谁创 造政绩的问题 是为广大人民群众 还是为了捞取个的政治资本 二是要解决如何 创造政绩的问题 科学发展观要求以人为本 强调全面协调可持续发展 树立科学 发展观 关键是要转变发展观念 既注重量的增长 又注重质的提高 既关心经济 增长 又促进社会全面进步和人的全面发展 新型政绩考核体系的建立 应以科学 发展观为指导 充分体现全面协调可持续发展的原则 涵盖物质文明 政治文明和 精神文明建设的方方面面 三是要解决怎样评价政绩的问题 政绩考核必须体现实 践 历史和人民检验的原则 干部政绩考核应当有科学的论证体系 确保考核结果 符合实际情况 即干部所做决策的实际效果如何要放在实践中去检验 政绩考核要 有历史的眼光 对干部的发展历史和在从政过程中所做的工作应进行登记备案 成 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 7 绩要给予肯定 重大失误要进行追究 要客观 公正地评价和认定干部的政绩 就 必须坚持走群众路线 发扬民主 扩大人民群众对领导干部政绩的知情权 评价权 监督权 三 本文研究思路 在梳理国内外公共管理领域及其它领域关于 评价机制 的最新理论的基础上 立足于丽水这一我国地 市 一级行政管理层次 立足于其 政绩考核 的个案 探索 挖掘 总结其 政绩考核 的成败得失 特别是存在的问题及形成这些问题 的外部条件 内部条件 在进行这一分析时 尽可能以客观事实 以详实的第一手 资料来说明问题 把 价值分析 与 事实分析 结合起来 以 事实分析 作为 最基本的支撑点 在此基础上 对我国地方政府政绩考核提出初步的考核体系与标 准 以此为依据 对我国今后地方政府政绩考核提出切实可行的意见建议 所以 本论文的基本架构为 一是分析传统地方政府政绩考核弊端 指出其存在的问题及其原因 为建立科 学的评价体系提供镜鉴 二是研究科学的政绩考核体系所要遵循的主要原则及其方法 并在此原则方法 指导下 初步设计一套科学的地方政府评价考核体系 三是以新的政绩考核体系为依据 对现行政绩考核制度改革提出切实可行的建 议 研究途径与方法 一是采取文献研究的一般方法对国内外关于政绩考核的相关文献进行系统梳理 总结国内外关于政绩考核的研究成果 为后续研究打下理论基础 二是采取个案调查的方法对现阶段我国地方政府政绩考核方面存在的问题进行 实证研究 以期找到问题的症结 从而为这一方面的改革提供依据 三是运用对比 定量分析方法对相关指标进行量化分析 以期增强论文的科学 性 可靠性 8 二 地方政府评价体系相关概念与理论 一 地方政府评价指标体系理论探讨 1 政绩考核体系的内涵 政府 Government 是指在国家系统中被赋予公共职能 并具有强制权力的行 政组织 政府由立法机构 执行机构 狭义 政府 司法机构三个不同系列的 权力机构组成 在中国 广义政府还包括中央 省 市 县 乡 镇 各级党委 政绩是领导干部行使权力 在任期内履行岗位职责所取得的绩效 政绩考核就 是在一定周期内 对有关领导干部的岗位工作业绩进行考察和核实 政绩考核评价体系是考核主体以明确的目标为导向 遵循固有的原则 以考核 指标为核心 以适当方法为手段 对考核对象实施政绩考核的架构体系 2 政绩考核评价体系功能 评价功能 预警功能 建立完善政绩考核评价体系 要实现两大功能 评价功能和预警功能 其中评 价功能是首要功能 预警功能是必备功能 1 评价功能是政绩考核评价体系的首要功能 经济增长和经济发展的度量指标通常是 GDP 或 GNP 但其缺陷明显 于是有人 提出了绿色 GDP 指扣除自然资源耗损价值和环境污染损失价值后剩余的 GDP GDP 是一个社会经济发展的基础 即使 GDP 在增长 也要反思 它能不能使经济社会 稳定 持续 协调地发展 能不能使行业稳定 持续 协调地发展 能不能使阶层 与阶层之间平等地分享发展的成果 如果没有这样的均衡性 发展可能导致贫富分 化 阶层对垒 或者牺牲长远 这是必须防止的 实现评价功能 是建立完善政绩考核评价体系的初始目标 要考核评价政绩 就须有科学系统的政绩考核指标体系 2 预警功能是政绩考核评价体系的必备功能 通过政绩考核评价 发现执行偏差 及时纠正 才能保证地方经济社会全面协 调可持续发展 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 9 法律和公务员制度对环境污染 公共教育 医疗 住房投入都严重乏力的官员 没有惩戒机制 这种 反向激励机制 的缺乏 导致对重赏这样一种 正向激励 的依赖 清华大学经济管理学院教授王一江在 财经 杂志撰文 激励替代效应与 政绩考核 中指出 现行的地方官员绩效考评体系 造成了很多官员在推动经济发 展时短期行为严重 需要采取措施弱化他们的替代行为 1 3 需遵循的原则 科学性 系统性 客观性 可操作性 1 科学合理原则 为了引导领导干部树立全面 协调 可持续的科学发展观 和正确的政绩观 丽水市于 2004 年开始 对县 市 区 主要工作的考核办法进行了 较大幅度的调整 在考核指标的设置中 既考虑到了各县 市 区 的现实发展水平 也考虑到了通过考核能进一步激发欠发达县的工作热情 如对体现现代化和全面建 设小康社会的指标值 采取 按实现值得分排名 按增幅考核 的方法 按实现值 得分排名 只体现某一时点各县 市 区 的经济社会发展状况 供各县 市 区 了 解自身的经济社会发展水平在全市所处的位置 按增幅进行考核 能较好地体现某 一时期 各县 市 区 取得的政绩 2 全面系统原则 政绩考核体系设计要坚持科学发展观 而欠发达地区尤其 要注重发展是第一要务的导向 设计一个更加全面系统的考核评价体系 政绩考核 不仅要继续将当地经济发展作为考核政绩的重要内容 同时要克服只论经济发展而 忽视生态 环保等其他内容的考核方式带来的弊端 按照经济发展指标 社会发展 指标 经济和社会发展潜力指标三方面进行比较全面地考核评价 3 客观公正原则 为了克服以往政绩考核过于主观化的弊端 政绩考核体系 设计要加强客观化评估的权重 政绩如何 不能仅凭主观意愿 个人好恶裁定 而 需要在考核过程中纳入更加细化 具体化 相对客观的考核指标 因此 政绩考核 体系设计的指标要求是客观的 可以明确计量的指标 加强客观评估的权重 减少 个人主观好恶裁量轻重的评价 4 可操作性原则 政绩考核体系要便于操作 具可操作性 评估指标的数据 要便于获得 否则 再好的评估体系都有可能因可操作性太差而难以实施 因此 1 所谓 替代效应 substitution effect 是指被考评对象为了追求自身利益最大化 把某些方面应做的努力和 投入 因为其回报太小 替代 投入 到其它回报更大的活动中去 即有利于政绩和升迁的事情不计投入 大 张旗鼓 满腔热情地去做 与此无关者 则牺牲之而在所不惜 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 10 政绩考核的大部分指标都能够比较容易地从统计部门和相关部门获取 设计的方式 计算的方法都相对简单 便于实施 以 于法周全 于事简便 为依据 操作中 应坚持定性考核与定量考核相结合 使定性考核建立在定量考核基础上 考核指标 凡能量化的尽可能量化 以增强考核指标的可比性和可操作性 最大限度地减少政 绩考核的主观干扰 对考核标准的具体量化 也有利于贯彻落实好广大群众知情权 参与权和监督权 二 地方政府评价体系与地方经济社会发展关系探讨 一项评价指标都是一面旗帜 特别是实绩分析评价指标 它将成为各级党政班 子开展工作的明确指向 为什么会出现一些地方片面追求 GDP 硬指标 结果成了 一俊遮百丑 的状况 为什么劳民伤财的 形象工程 政绩工程 屡见不鲜 屡禁不止 以往政绩考核标准的不完善 是重要原因 诸多结论的失误 诸多问题 的产生 大都源于考核评价标准的不科学 不准确 不全面和不完善 考核评价指 标 如一支 指挥棒 指向哪里 受其制约的众多人就会奔向哪里 倘若 指挥 棒 指向出现偏差 诸多人的着力方向也必然出现偏差 也让一些心术不正之人钻 了空子 国际公共管理实践的经验认为 把奖惩和职位擢升作为绩效评估结果利用的唯 一形式 甚至简单地搞排行榜 往往会导致相关人员对绩效评估的抵触情绪 加剧 弄虚作假和 玩数字游戏 的行为 为改变 科层制官僚机构相伴生的行政权力和 公共预算最大化倾向 1 地方政府绩效评价指标体系必须走科学化道路 1 落实科学发展观 树立正确政绩观 科学的发展观是对客观世界发展规律 系统结构的认识和总结 坚持以人为 本 树立全面 协调 可持续的发展 促进经济社会和人的全面发展 科学发展 观强调以人为本 以人为本是发展的目的 以经济建设为中心是达到这个目的的手 段 1 方克定 西方国家行政改革述评 北京 国家行政学院出版社 1998 10 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 11 政绩观直接反映领导干部从政的价值取向 正确政绩观的核心是 勤政为民 求真务实 正确的政绩观具有高尚的目的性 正如胡锦涛同志指出的那样 树立 正确的政绩观 真正做到权为民所用 情为民所系 利为民所谋 正确的政绩观具 有科学的真实性 正确的政绩观具有标准的实在性 就是一切工作都要经得起实践 群众和历史的检验 衡量政绩的最终标准是人民拥护不拥护 赞成不赞成 高兴不 高兴 答应不答应 科学发展观与正确政绩观是辨证统一的 一方面 科学的发展观是正确的政绩 观的前提和基础 是衡量政绩观的标准 县域领导干部正确的政绩观应该符合科学 发展观的要求 只有以科学的态度和战略的思维树立起科学的发展观 才能真正树 立起正确的政绩观 另一方面 只有树立了为大多数人谋利益 舍弃个人得失的政 绩观 才能坦诚地 自觉地接受科学的发展观 没有科学的发展观 政绩观必然要 发生扭曲和变形 没有正确的政绩观 发展观也必然会失去了主体的认同和社会价 值的支撑 如果在发展观上出现盲区 往往会在政绩观上陷入误区 而缺乏正确的 政绩观 往往就会在实践中偏离科学的发展观 在新形势下 科学发展观所要求的 政绩 是坚持以人为本 全面 协调 可持续发展所需要的政绩 政绩观 不仅仅是一个发展的政绩观 不仅仅是一个均衡的政绩观 而且还 是一个政治考量的政绩观 发展是不是有利于维护法治 是不是有利于促进民主 是不是有利于使整个社会公众感觉到幸福递增的状态 在发展的过程中 领导干部 可能需要考虑到环境问题 可发展持续的问题 协调发展的问题 所以 鼓励领导 干部做事情要有政绩 要有发展 但是必须要符合规矩 地方领导干部树立正确的政绩观 首先就要树立科学的发展观 不坚持科学的 发展观 就不可能落实正确的政绩观 反之 要树立科学的发展观 也要树立正确 的政绩观 不坚持正确的政绩观 也不可能落实科学的发展观 只有按照客观规律 办事 真正树立和落实科学的发展观和正确的政绩观 才能更加自觉地坚持以经济 建设为中心 更加自觉地促进社会主义物质文明 精神文明 政治文明和生态文明 的协调发展 更加自觉地促进社会全面进步和人的全面发展 更加自觉地促进经济 社会的可持续发展 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 12 建立科学客观的县域领导干部政绩考评体系 是落实科学发展观 树立正确的 政绩观的重要举措 建立和完善政绩考核体系是一项系统工程 难度很大 科学合 理地确定县 市 区 政绩考核内容及方法 更好地完善县级地方领导干部考核指 标体系十分必要 对省和地级市而言 县级政府政绩考核 必然面临县域经济和社会发展的评价 县域经济是以县级行政区划为地理空间 以市场为导向 以县级政权为重要推动 优化配置资源 具有地域特色和功能完备的区域经济 县级政府推进经济建设同时 推进社会建设 建立和完善科学的县域经济社会评价体系 对于壮大县域经济 正 确评价政府官员的政绩 对于国民经济的全面 协调和持续发展 对于生态文明建 设 对于和谐社会构建都具有十分重要的意义 2 地方政府评价体系与地方经济社会发展关系密切 因县级政府在发展县域经济中扮演着重要角色 据资料显示 2005 年 地方政 府拥有 4000 亿预算外资金 相当于 1992 1993 间全国总财力 1 政绩考核机制以其 对政府行为的导向功能 成为影响地方经济社会发展的重要外生变量 政绩考核犹 如一把双刃剑 一方面能推动政府官员创新与改革 而另一方面 又潜伏着权力的 短期行为与决策失误 并进而扭曲政府与其他利益主体间的关系 要创新政绩考核 机制 协调各方利益 推动地方经济社会又好又快地发展 通过政绩考核体系对县域经济进行科学评价 有利于形成正确的政绩观 是加 强党的执政能力建设的具体措施 有利于客观 公正 准确地评价一个县域经济的 综合实力 有利于科学评价领导干部的执政绩效 有利于教育 激励和引导领导干 部树立科学发展观和正确政绩观 切实提高执政能力 3 地方政府评价指标体系直接影响地方经济社会发展 地方政府评价体系是 看得见的手 可左右地方经济社会发展 地方政府评 价中 核心问题是 某组织在既定的时间内 究竟花费了多少钱 是不是按法定的 程序花费金钱 2 这种成本制约将大大降低政府成本 有的省市对各县 市 区 1 平新桥 中国地方政府支出规模的膨胀趋势 经济学消息报 2006 12 15 2 张成福 公共管理学 北京 中国人民大学出版社 2001 1 273 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 13 的发展情况进行综合评价和考核 每年将各县综合指数评价和单项指标评价排序予 以公布 把任期内抓县域经济取得的成效 作为干部提拔任用的重要依据 对连续 2 年完不成县域经济发展目标的干部 进行组织调整 有学者分析 20 世纪 90 年代以来 日益刚性化的以 GDP 和财政收入增长指标 为核心的政绩考核机制 是一种带有强烈功利主义色彩的压力机制和激励机制 它 将经济发展绩效作为官员政绩考核的主要内容 进而将其同官员的职务提升直接挂 钩 将地方政府官员的利益同地方经济发展绩效直接联系起来 地方政府官员推动 地方经济发展的积极性 主动性和创造性由此被空前地调动起来 形成了追求任期 政绩最大化的强烈冲动 1 1 何显明 市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑 基于地方政府自主性的视角 J 浙江大学学报 人文社 会科学版 2007 6 14 三 丽水市经济社会发展现状及政府评价体系方面的问题剖析 一 丽水市的现状 所处发展阶段分析 经过改革开放二十多年特别是撤地设市以来的快速发展 丽水已经跨入了工业 化中期的门槛 正从人均 1000 美元阶段向人均 3000 美元目标迈进 正处于工业化 和城市化快速推进的阶段 从丽水市经济社会发展现状来分析 一方面发展速度快 从 2002 年到 2007 年 全市生产总值由 185 1 亿元增加到 425 26 亿元 年均增长 14 5 人均生产总值由 7434 元增加到 16792 元 2208 美元 年均增长 14 1 实现了从 1000 美元到 2000 美元的历史性跨越 另一方面发展质量较好 表现 一是效益提高 财政收入 快速增长 2007 年财政总收入达到 56 05 亿元 其中地方财政收入达到 32 66 亿元 分别为 2002 年的 2 68 倍和 2 69 倍 年均分别增长 21 8 21 9 企业效益稳步增 长 2007 年全市规模以上工业实现利税总额 42 68 亿元 增长 39 8 二是结构优 化 2007 年全市三次产业结构调整为 11 7 47 5 40 8 与 2002 年相比 一产比重 下降 8 6 个百分点 二 三产业比重分别提高 7 2 个和 1 4 个百分点 三是民生的 改善 2007 年全市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为 15910 元和 4373 元 分别是 2002 年的 1 61 倍和 1 50 倍 根据 2006 中国城市生活质量排行 榜 丽水的城市生活质量在全国 287 个地级以上城市中列第 46 位 巩固并发展了 社会总体和谐稳定的良好局面 全省平安市创建实现 三连冠 信访工作连续三 年被省里评为优秀等次 人民群众安全感满意度测评连续三年保持在 95 以上 从生态环境建设现状来分析 近年来大力推进生态市建设 生态环境质量在全 国 全省领先 突出表现为 两提高一减少 一是环境质量稳步提高 年初发布 的 浙江省生态环境状况评价报告 表明 丽水市生态环境状况指数为 99 4 高于 全省平均值 为 82 8 16 6 全市大气 地面水 声环境质量指标基本达到或优于 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 15 功能区标准 整体生态环境质量全省第一 九县 市 区 的生态环境质量全部进 入全国前 50 位 其中有 4 个县进入全国前 10 位 庆元县为全国第 1 位 二是生态 屏障的保障能力逐步提高 全市受保护地面积达到 30 以上 累计建成生态公益林 436 4 万亩 面积占全省四分之一 全市森林覆盖率达到 77 6 林木绿化率达到 80 分别比全省平均水平高 19 7 和 19 个百分点 浙江发展规划研究院有关研究 显示 我市森林和湿地生态系统每年分别能够提供价值约 1300 多亿元 820 多亿元 的生态服务功能 而且二者的间接价值分别是各自直接价值的 69 倍和 29 倍 三是 污染排放减少 近年来 全市共安排减排工程 135 项 其中化学需氧量减排项目 65 项 二氧化硫减排项目 70 项 市及县 市 区 相继关停了一批污染重 高能耗企 业 据有关部门审核 2007 年我市削减化学需氧量 2498 吨 削减二氧化硫排放量 1806 吨 削减率分别达到 7 07 和 10 16 但相对全省而言 丽水经济总量较小 社会发展滞后 欠发达的特征明显 尽 管 2001 年以来丽水的经济总量逐年增加 但在全省所占比例仅在 2 1 2 4 之间 丽水市的教育 科技 医疗卫生 文化 社会保障等社会事业发展滞后 社会发展 严重落后于经济发展 二 所属县 市 区 发展现状和层次差异 从 2007 年统计指标数据及增长率指标可粗略看出丽水所属县 市 区 发展现 状 经济总量偏小与整体素质低并存 结构调整和增长方式转变的任务还很重 社 会事业发展还不能满足人民群众的需求 促进农民增收 统筹城乡发展 构建和谐 社会的工作差距还很大 见表一 表二 从县 市 区 县域经济基本竞争力评 价进行分析 不难看出 丽水市所属县 市 总体实力不强 是欠发达地区 没有 一个能进入全国百强县 A 级 县 市 之间层次差异明显 从 B 级直到 G 级 8 个县 市 分布在 6 个层级 在全国 2012 个县级评价单位中 名次从 380 名直到 1308 名 相差 900 多名 见表三 浙江师范大学硕士学位论文 地方政府评价机制研究 以浙江省丽水市为例 16 3 1 2007 年丽水市及各县 市 区 国民经济主要统计指标 指标单位全市市区青田缙云遂昌松阳云和庆元景宁龙泉 年末总人口万人 253 99 38 00 48 7244 3922 9723 4611 14 19 9516 96 28 39 其中 非农业人口万人 43 93 12 70 7 824 283 752 882 03 3 232 95 4 28 地区生产总值亿元 425 26 118 30 68 99 67 26 38 69 30 27 22 41 20 24 18 26 38 01 第一产业亿元 49 65 9 75 4 14 5 92 5 58 7 16 2 68 4 03 3 28 6 85 第二产业亿元 202 26 52 29 40 03 39 29 18 54 11 40 11 41 7 99 6 77 15 12 其中 工业亿元 166 57 43 58 33 05 35 61 15 53 8 65 8 33 6 26 4 91 11 28 第三产业亿元 173 36 56 26 24 83 22 05 14 57 11 71 8 32 8 21 8 21 16 04 人均地区生产总值元 16792 312341422015197168791293620158101691075313446 全部工业总产值亿元 704 26 195 24 140 1