荆州结构性减税研究.doc

荆州市结构性减税政策效应调查与分析 荆州市国税局课题组为了应对国际金融危机，按照中央“调结构、保增长、惠民生”的战略安排和统一部署，我国出台并积极实施了结构性减税政策，并不断予以充实、完善，延续自今。最近两年来，国际环境更加复杂多变，我国在经过长时期高速发展后，也日益步入发展瓶颈期。为此，中央又提出了“稳增长、调结构、促改革”的新战略要求。在此背景下，进一步总结、优化和完善结构性减税政策及其执行，具有特别重要的意义。荆州国税根据省局的安排，组织力量，采用全面调查和典型分析相结合的方法，对五年来，尤其是近三年来的结构性减税情况进行了调查和分析，并提出相应的建议。一、荆州市结构性减税的情况和特点（一）结构性减税政策覆盖广，门类齐全。一是从政策类别看。按省局归纳的结构性减税七个大项，荆州每一项都涉及。在七个大项细分的31类具体减免税政策中，荆州涉及22类。而不涉及的9类，主要包括那些针对特定地区（如西部地区、民族自治企业所得税优惠）、重大项目（如国家重点扶持的基建项目所得税优惠），和高端产业（如电影、动漫产业的增值税优惠）的优惠政策。二是从涉及税种看。结构性减税政策绝大多数限于增值税和所得税，涉及消费税的很少，荆州也没有消费税的优惠项目。三是从惠及面看。增值税转型后，所有的一般纳税人都可以受益，近年来每年实际申请固定资产抵扣的纳税人约1800户，占全市4850户一般纳税人近四成。增值税起征点调整，惠及纳税人13000户，约占荆州国税登记纳税人56500户的23%，年免征税额约500万元。再如调低小规模纳税人的征收率，惠及纳税人有5000户，年免征税额1200万元。（二）结构性减税落实力度大，增长较快。一是税收优惠总额逐年快速增长。2010年一2012年，结构性减税总额（注：含固定资产抵扣进项税，不含出口退税、抵扣应纳税所得额）分别达46232万元、58650万元、63951万元，环比增长率达到26.86%和9.04%，三年来结构性减税占当年国税收入的比重分别为13.80%、15.30%、14.56%。二是分税种的减免同步提速。三年中增值税减免额分别为40053万元、52625万元、55847万元，其中增值税减免退税约占30-40%，而增值税转型多抵扣的进项税额约占60-70%；所得税减免额达6179万元、6025万元和8104万元；此外，三年中未直接计入税收优惠总额的抵扣应纳税所得额也分别达到13552万元、19936万元、23006万元。三是享受优惠的企业稳步增多。2010年到2012年，高新技术企业从11户增加到16户，增加了45%。享受研发费加计扣除的企业从19户增加到37户，几乎翻了一番。资源综合利用企业从30户发展到40户，农村合作社从82户增加到106户，都保持了年均10%以上的增长率。当然，由于不同产业的发展规律，像软件企业、新华书店、报社等纳税人的数量保持了稳定状态，而同期享受所得税优惠的小微企业由536户减少到411户。（三）结构性减税分布有特色，强弱互现。增值税方面，除增值税转型改革、提高起征点、降低小规模纳税人征收率这类普惠政策外，优惠力度最大的属资源综合利用产品退免税，其中利用废渣的水泥企业、利用次小薪材的森工企业三年退税额分别为10178万元、12549万元、13410万元；特定建材产品免征税额分别达2783万元、2986万元、3442万元。其次为农村新华书店退免税，分别为1712万元、1948万元、2783万元。作为地市级城市的亮点，荆州每年有200-300万元的软件企业退税，这些企业多依托原江汉石油学院逐步发展起来。农村合作社和农产品流通领域的优惠企业不少，但直接优惠的税额都不大。其他如积成电路企业、文化企业等高端产业则处于空白或欠发展状态。所得税方面，扶持力度最大的是高新技术企业低税率优惠，三年的减税额分别为5998万元、5916万元、7839万元，根据企业实际发生数计算，11户企业近三年平均所得税税负率为14.2%。企业研发费的加计扣除分别达6062万元、8418万元、11520万元。其次是扶持农林牧渔产业发展，三年中抵扣应纳税所得额分别达7220万元、11060万元、11175万元。但创投企业、技术转让、支持再就业等优惠均为空白，其他类所得税优惠或涉及企业少、或优惠金额小，影响有限。（四）结构性减税持续有抓手，潜力可期。当前及今后一段时期，“营改增”成为结构性减税的主旋律。去年，我市成功实施了“1+6”的改革。今年以来，按照总局和省局的统一安排，又顺利开展了营改增扩围。截止2013年8月31日，荆州市共有营改增纳税人2193户，较去年12月1日试点启动时的1387户，增加806户。其中交通运输业560户、现代服务业1633户。一般纳税人157户,小规模纳税人2036户，一般纳税人约占7%。2013年1-8月，荆州市营改增应纳税额共计7271万元，比按原营业税规定计算缴纳营业税8879万元，减税1608万元，降幅18%。在所有2193户营改增纳税人中，绝大多数税负基本持平或有所降低。此外，营改增一般纳税人在总体上税负降低的同时，累计开具专用发票2.58万份，开具金额12.3亿元，税额7854万元。这其中将有相当一部分转化为进项税额，能进一步减轻下游企业税收负担。随着营改增逐步深入，其整体减税效果将更加明显。二、结构性减税总体上取得了显著的社会、经济、税收和管理效应 （一）社会效应日益彰显1、缓和危机冲击，促进平稳发展。增值税转型，是中央应对全球性金融危机，实施结构性减税的重大举措之一。这项政策和其他经济领域的重大调控决策，展现了中央应对危机的坚强决心，提振了市场信心，也直接拉动了我市制造业的投资和发展，带动了经济平稳发展，促进了社会和谐稳定。2008到2010三年内，全市制造业固定资产投资分别达113.75亿元、155.63亿元和245.17亿元，为同期荆州市城镇以上固定资产投资总额255.24亿元、384.76亿元和530.44亿元的40%-46%，增长率分别达到了多年少见的57.2%、36.8%和57.5%。2、夯实农业基础，增加农民收入。全市国税部门严格落实涉农税收优惠，有力支持了“农产品深加工品牌化、农产品初加工规模化、种植养殖产业基地化”的大农业产业化发展模式，促进农业优质高效发展。截止2010年底，全市基本建成550万亩优质水稻基地、140万亩优质棉基地、350万亩“双低”油菜基地、200万亩水产品基地、260万亩速生林种植基地、140万亩果蔬基地。2012年全市实现农业生产总值534.97亿元，比2006年的314.7亿元增长近70%；2012年农村居民人均年纯收入8710元，比2006年的3502元增长了近1.5倍。2012年底，国税部门管辖的涉农纳税人有1400多户，吸纳了农村就业人口10万多人。如吉象木业通过产业链的前移，解决了3000多农民工的就业。 3、科学节能降耗，加强环境保护。通过认真落实增值税转型和高新技术企业发展的税收优惠政策，促进企业加大投资，改造生产设备，提升工艺技术，降低了综合能耗，减少或回收废水、废气、废料的排放。增值税转型以来，我市所辖松滋市的一批高污染的水泥企业，石首、江陵、及城区的化工企业，开发区、松滋的发电企业相继加快了技改力度，多个县区的污水处理项目也加快上马。据统计，2012年全市规模以上工业企业每万元产值单位能耗为0.22吨标准煤，较2008年下降了15.7%。（二）经济效应日益凸显1、扶持产业集群发展壮大。通过高新技术优惠政策的支持，部分企业已发展成行业的领头雁，如以法雷奥、恒隆等高新技术企业为骨干，荆州市汽车零部件制造业已经形成产业链，带动中小型配套汽车零部件生产企业148家。截止2012年，荆州汽车零部件产业产值达到95亿元，全部从业人员达到24,687人。通过农业产业化优惠政策扶持，全市水产品加工企业发展到52家，其中德炎、井力、越盛等年销售额过千万元的企业超过10家。全年转化水产品总量28万吨，水产品加工14万吨，加工出口2.3万吨，出口创汇7100万美元。2、加快高新技术企业提档升级。高新技术优惠政策引导带来企业新技术、新产品研发费用投入迅速增长，也带来了企业核心自主知识产权逐年上升。2006年，国税管辖的11家企业研发费仅6306万元，核心自主知识产权数量（含专有技术，下同）79项。至2012年，企业研发费增长到20541万元，增幅达230%；核心技术知识产权数量达194项，增加了150%。如荆州恒隆零部件制造有限公司，在06年以前还没有自己的核心技术，到2012年，已拥有核心自主知识产权达37项，其生产的循环球动力转向器，因技术先进、成本低廉，已成功将国外同类产品挤出市场。3、增强了企业的赢利能力。增值税转型后，企业的利润水平明显提高。我市随增值税附征的地税税费有城市维护建设税、教育费附加、堤防维护费和地方教育发展费。以合计为14%的税（费）率计算，2009年、2010年我市因增值税减税，地方税税费估计分别减少2973.54万元和2666.11万元，2011年1至8月减少2064.36万元，这也相应增加了企业利润。荆州久阳汽车零部件制造有限公司2009年新增固定资产投资669万元进行技术改造，既扩大了产能又降低了产品成本。2009年每台产品耗电122.4度，消耗油料3.91元，通过技术改造后2010年每台耗电101.2度，消耗油料3.68元，降幅分别为17.32%和5.88%。同时该公司利润总额大幅上升，2010年实现利润总额423万元，同比增长63.32%。4、提高了企业的国际竞争力。在优惠政策的扶持下，不少企业的国际竞争力大为提高，产品走出去的能力显著增强。荆州市江汉精细化工有限公司近两年投入三条生产线的安装，抵扣固定资产进项税额三百多万元，产生了明显效益。（三）税收效应日益明显1、税收负担明显下降。增值税转型实施后，我市工业企业的平均增值税税负下降到2009年和2010年的3.74%和2.96%，若按转型前的政策，则企业税负要高0.27%和0.37%。最为明显的是化学原料及化学制品制造业和交通运输设备制造业，税负分别降低了0.5%和0.41%。原有的几户重点外商投资企业优惠到期，新法出台后，企业享受了高新技术企业所得税优惠，实际税负不仅没有提高，还稳中有降。企业的税负减轻了，增强了企业的后劲，积累了企业的实力，更有利于企业的长远发展。2、税收收入成倍增长。执行高新技术优惠政策以来，国税管辖的11家高新技术企业实现的税收收入大幅增长，2012年应缴税收26515万元，较2006年的9135万元增长190%；其中2012年应交增值税16875万元，较2006年的5647万元增长了近二倍。3、税源潜力显著增强。执行税收优惠政策，短期内可能造成有的企业税收减少，有的没有税收，但有效培植了税源。如国电长源荆州热电有限公司新上发电项目，到2010年底共有应抵扣未抵扣的进项税额1.45亿元，虽然这两年企业无税可收，但项目投厂后可形成年发电35亿千瓦时的生产规模，预计2014年后年均销售热力、电力达20亿元，实现税收7000万元。4、收入结构不断优化。各种减税政策措施，助推企业利润水平不断提高，也促进所得税收入的增长，优化了收入结构。“十一五”期末，企业所得税占总收入比重达到14.1%，比“十五”期末提高6.4%。五年间，企业所得税平均增速达到34.9%，比总收入增幅快12%。2010年2012年，企业所得税仍然保持了快速增长的势头，其占税收总收入的比重三年平均已提高至17.54%，企业所得税赢利面也从08年的约29%迅速提高到2011、2012年的72%和81%。（四）管理效应日益浮显1、提高了服务质量。进一步转变治税理念，通过结构性减税政策执行，建立重点企业走访制度，定期深入企业了解情况。通过经常性的税企联系，畅通税企沟通渠道，加强纳税辅导，简化办税程序，积极为纳税人提供各种跟踪服务、动态服务、个性服务，又便于及时掌握税收优惠政策的落实情况。2、规范了减免税管理。进一步完善了岗责体系，明确了部门职责，完善了跟踪管理机制和责任追究机制。认真执行大额减免税集体审理审批制度，正确把握政策效用。进一步完善了减免税台账，对辖区内享受税收优惠政策的所有纳税人建立详细的信息档案，采集相关监控指标，实施动态监控管理。3、提高了评估分析水平。建立健全了税收优惠政策效应分析制度，加强工作考核，纳入全年综合绩效评定。通过开展税收优惠政策评估分析，优化了减免税评估分析流程，编写了数据采集、提取、分析的计算机操作脚本。锻炼了干部队伍，培养了一批骨干，促进了评估分析水平的不断提高。三、当前结构性减税政策设计、执行和管理中存在的几点不足 （一）结构性减税的整体规模仍然不足，与其担负的宏观调控使命不相匹配。不论是2008年提出的“保增长”、还是当前的“稳增长”，税收工作的核心都是要减税让利。但自2008年开始实施结构性减税以来，全国的宏观税负率分别为17.27%、17.46%、18.23%、15.40%（注：转引自税务研究2013年第二期 结构性减税政策实施中应注重四个结合，作者为牛倩。），并没有表现出应有的下降趋势。2011年以来“营改增”被认为是近年来最主要、力度最大的的结构性减税措施。财政部和国家税务总局测算，营改增扩围全部完成以后，年减税规模将达到2000亿元。而2012年，我国的税收总额已达11万亿元以上，营改增减税尚不及2%。从荆州的情况看，2013年预计我市营改增可减税2200万元。而157户营改增一般纳税人中，税负上升的有34户，预计今年多缴税财政返还600万元。减税加返还2800万元，仅占本年度全市国税计划50亿元的 0.56%。即使考虑增值税环环抵扣的因素，我市营改增产生的减税效果也不算大。 （二）结构性减税的一些具体政策取向不明确，税收调控的精准度未及预期。一是安置失业人员定额扣除企业所得税问题。由于设定了“签订年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费”的标准，并依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠。自此项政策出台以来，尚未有企业向荆州国税申请此项优惠。二是资源综合利用企业优惠问题。比如，当前几乎所有的水泥企业，包括生产工艺简单的搅拌厂都享受大比例、甚至100%的增值税退税优惠。税收支持资源综合利用表面上很合理，实际上，水泥生产是成熟定型的，粉煤灰、煤矸石需求量几乎完全受市场对水泥需求量的调节。在这里，税收调节既不能促进技术进步，也不能调节废渣利用效率。因此，按掺兑比实施100%的退税政策明显不合理。三是对小微企业的扶持问题。首先，各税种对“小微企业”的扶持口径存在显著差异，目前所得税对年应纳税所得额低于6万元的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税，而增值税和营业税对月销售额（营业额）不足2万元的予以免征。两者间的差异容易导致概念和理解上的歧义。其次，享受所得税优惠的小微企业数量虽然也较多，但税额很小，如荆州2012有411户，税额94万元，年户均税额仅2000余元。而该项所得税优惠的备案和申报处理都比较复杂，税务机关存在较大的审核管理风险，有些纳税人意愿也不高。2012年，在应纳所得税额标准由3万元提高到6万元的情况下，实际享受优惠的纳税人反而较2011年的536户减少了125户，下降了23%。 （三）结构性减税的一些管理模式不严密，加大了税收征纳风险。如高新技术企业资格认定，申报上主要由科技部门负责，最终审核由省科技厅、财政厅及国税局、地税局负责，而市、县两级税务管理部门，尤其是市级税务部门的监督和审核职能被严重虚化，在实际工作中出现了比较明显的监管缺位现象。而研发费加计扣除中存在企业技术研发人员难判定，高新技术产品收入和总收入比例难确定，技术研发费用难归集等问题。再如增值税转型后，总局规定纳税人申报时应报送固定资产进项税额抵扣情况表。但从实际工作情况看，少数纳税人要么不报此表，要么直接报零，而推广网上办税后，企业的发票认证、抄税、申报、缴税可全部在网上完成任务，不需要到大厅办理，也制约了固定资产进项税额的申报审核。四、完善结构性减税政策，优化税收调控职能的几点建议（一）加强结构性减税的顶层设计。要按照中央“转方式、稳增长、促改革”的要求，强化“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，全面设计，统筹推行以减税为主基调的税制改革，逐步加大结构性减税的力度，真正做到有减有增，减大于增。重点包括：加快完成营改增改革；加紧推进农产品进项税额核定扣除改革；在前两项的基础上，实行第三次增值税改革，也就是彻底的消费型增值税改革，彻底消除流转领域重复征税，同时适当下调增值税的税率和增收率，逐步清理和减少增值税优惠。最后，借鉴国际经验，立足我国实际，开展全盘的财税体制改革。（二）进一步明确结构性减税的政策取向，提高税收调控的实效。一是重新设计、适当放宽失业人员定额扣除所得税政策，提高定额扣除额度，更好地促进就业和再就业。二是进一步检讨、优化促进资源综合利用的税收政策。对生产能力过剩，污染和能耗偏高，税收调控促进综合利用效率差，税收管理风险大的水泥、及部份新型建材产业，要取消按掺兑标准就特定产品退税100%的政策。考虑到其可抵扣的进项税少，名义税负高，可保留一定的退税比例，但应一律调低至50%，甚至更低。三是整合政策，加大对小微企业的扶持力度。逐步整合增值税、营