资源经济学-案例作业1分析0502.doc

案例分析题作业要求： “山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。摘自关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明（2013年11月9日）。公开发表于2013年11月16日人民日报。”请利用资源经济学课程所学知识谈谈你对习近平主席提出的“山水林田湖是一个生命共同体”这一观点的理解，并从自然资源用途管制的角度提出相应的政策建议或对策措施。要求不少于3000字，引用表明引文来源。分析内容：1、“山水林田湖是一个生命共同体”的理解。习近平主席提出的这个观点，充分体现了自然资源的整体系统性这一基本特征。多种不同的资源在一定的空间范围内以共生或互补或竞争或冲突等关系组合在一起，形成一个多因素、多层次、多功能以及结构复杂的资源系统。山水林田湖作为一种再生资源，在一定空间范围以共生、互补的关系构造区域生态环境的一个基础资源系统。山水林田湖五个资源就是一个生命共同体，山似身体，水似血液，林田湖似外在肌肤，一个资源发生变化就会导致这生命共同体系统内其他也随之变化，乃至整个系统发生变化。山损了，水、林、田、湖无承载之地将会消失；水缺了，山会解体，林、田、湖也不会长久；林减了，固水功能下降，山将会沙化，田、湖也无生存环境；田、湖变化了，也会在山、水、林资源上发生相应变化；每一个资源变化也会使得这个共同体受到影响。透过资源的多样性和资源关系的复杂性，我们要认识到其整体系统性，从而更能领会“山水林田湖是一个生命共同体”的真正内含，理解用途管制和生态修复必须符合自然资源系统特性，遵循自然发展规律，综合规划、科学管理。2、自然资源用途管制方面的建议和措施。自然资源用途管制，通俗地说是对一定国土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境功能采取相应方式的监管。今年全面实施的全国地理国情普查工作就是一项对国土空间里水资源、林业资料、土地资源等摸底工程，为国家层面的自然资源综合规划提供基础地理资料。自然资源用途管制目的是实现自然资源优化配置与合理、可持续性利用。当前阶段性目标是保障生态环境安全的森林、草地、水体、湿地、滩涂等生态空间面积。而其内容实质就是功能管理控制，以下从自然资源功能区划、产权界定、制度健全和土地资源实例等内容来谈谈一些见解与措施。1）功能区划用途管制关键是规划，即国土空间的功能区划和环境功能划定，这是宏观上、整体区域性按功能性质来综合规划，是用途管制的根据。按提供资源产品角度，主体功能区划把国土空间划分为生产空间、生活空间和生态空间三大类。环境功能区划主要是根据生存生态安全和聚居环境安全两大环境功能划定国土空间细分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区等5类环境功能区。自然生态保留区和生态功能保育区，构成国家生态安全战略格局，为国民经济的健康持续发展提供基本生态安全保障；食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区，是承载我国主要人口分布和经济社会活动的区域，重点保障区域人居环境健康。结合环境功能区要求以及禁止开发、限制开发、重点开发、优化开发区域，实行不同的用途管制，按照不同用途和功能采用各有侧重的生态绩效评价和政绩考核标准。在工业开发区和城镇化区域重点考核GDP和资源效率，在重点开发区域重点考核工业和服务产品价值，在限制开发区域尤其是重点生态功能区和禁止开发区域主要核算生态产品价值，淡化甚至取消GDP考核。我国现有的自然资源功能规划系统，是在计划经济条件下形成的，不能完全适应建立用途管制制度的需要，必须配合用途管制制度的建立，进行进一步的完善、修订。2）产权界定自然资源用途管制实施采用经济、产权约束机制，首要工作应是资源产权的清晰界定。目前我国自然资源产权市场还没有真正发育起来，运行基本停留在“公”权市场阶段，没有走出公共所有、政府管制的计划供给的模式；没有按照市场经济的要求形成具有明确的权力、义务、责任的产权主体。这样导致资源产权实际通过行政机制层层委托给众多具体代理人去行使，而各级代理人与国家的利益目标差异较大，表现出的是公共产权制度和多层代理约束下的各种利益集团为了各自收益最大化相互之间的博弈，并存在资源使用权滥用，以及代理人行为严重背离资源公共产权主体和终极所有权人利益的现象。公共自然资源的产权上不明晰或产权缺失，使得市场规则在资源配置方面无法发挥作用，会产生一些独立于市场体系外、不受市场规则约束的负外部效应。加上各代理人的短视行为往往造成公共自然资源的严重浪费、过度开发利用，进而引发生态环境破坏，甚至导致资源的不可持续性供给和耗竭。避免以上问题的关键是克服公共自然资源在产权制度上共有产权特性，转向私有产权或排他性产权，建立权责分明的产权制度，宏观上由政府对资源环境保护与生态环境建设进行计划配置，微观上引入市场机制，运用经济和法律手段引导、调节和规范微观经济主体的生态环境行为，保护好经济发展的生态基础。我国宪法规定，自然资源产权主要有全民所有和集体所有两种形式。根据自然资源特性，第一种类型是对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然、非人工自然资源，可以规定一定的占有权、使用权和处置权；第二种类型是对生态系统和聚居环境的自然资源，可以把所有权、占有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。一般来说，对于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等自然资源产权比较难以清晰界定。这时，不应过分关注环境资源的所有权问题，主要从占有权、使用权角度去确定，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者，然后实现配额之间的市场交易。3）制度健全 自然资源资产管理体制主要有自然资源产权界定、自然资源用途确定、自然资源监管三个方面的内容。产权界定是基础和依据，用途确定主要是确保生态用地和空间，监管主要是让自然资源使用者的权益得到保护和实现，同时确保生态功能的用地得到严格保护。在体制方面，一是可考虑设立自然资源资产管理委员会，委员中应有统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的管理部门和统一行使国土空间用途管制职责的监管部门，主要职责是统筹协调自然资源资产管理和监护工作。二是明确管理和监管部门的职责分工，即管理部门主要负责监管自然资源资产的数量、范围和用途，落实自然资源资产所有权人的权益，监管部门主要负责自然资源的保护与修复。三是积极健全自然资源管理和监护的社会制衡机制，让公众、媒体、非政府组织等社会力量参与进来，一方面监督经济参与主体的自然资源使用行为，另一方面监督政府部门的管理和监护行为，特别是对用途管理的监督。4）土地用途管制实例探讨土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚等。我国的土地用途管制还处于起步探索阶段，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。借鉴国外其他国家土地用途管制的经验，可从以下几个方面来实施：（1）给予土地用途管制以法律保障要实施土地用途管制, 就必须加强立法管理。2004 年新的土地管理法第4条明确规定国家实行土地用途管制制度；第20条进一步规定县级土地利用总体规划应当划分土地利用区, 明确土地用途。土地用途管制是一项国家的强制措施，被赋予法律效力，以法来约束任何组织和个人的用地行为，使其不能随意转变土地用途。如建立和完善土地开发许可制度、土地交易许可制度、土地登记制度、土地征用制度、土地租税费制度、土地整理制度、土地储备制度等, 以这些措施相结合的方法，来促进土地资源的合理分配和有效利用。合理的土地利用是为了提高全社会的福利，所以一旦个人的土地使用行为有害于公共利益，必须明令禁止，并要求其做出补偿。而要有效维护公共利益，规范用地行为，土地用途管制是最佳之选，它既是土地管理的一项重要手段，又能为土地管理提供依据。土地用途管制制度应该成为我国土地利用管理法的核心，明确维护公共利益和土地用途管制在土地利用中有不可替代的地位。（2）完善我国现有的土地用途分区和土地利用规划系统就土地用途分区而言，目前，我国还没有完全建立起一个能广泛为人们接受的土地用途分区系统，并且现行的土地用途空间定位手段并不能明确反映出各类用途土地的位置、界线和面积，与国外详细的土地分区相比，有着较大的差距，这为执行用途限制措施带来了极大的不便。因此，土地用途分区的研究还有待加强，不断完善。土地利用规划是土地用途管制目标的具体体现，它是否具有科学性，关系着土地用途管制目标能否实现。我国的土地利用规划正处于探索阶段，怎么确定不同级别土地利用规划的作用？怎样突出土地利用规划制定的过程的科学性和公开性？这需要正确处理好国家规划和地方规划的关系，对规划的过程作出明确具体的规定，充分发挥土地利用总体规划对城市规模的整体控制作用。在我国土地利用规划体系中，全国土地利用总体规划和省级土地利用总体规划应作为战略规划，主要用于激发和形成市场的驱动力，市、县土地利用总体规划应着重分区管制。省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在100万以上的城市、国务院指定的其他城市划定城市增长线，增长线以内允许开发，并提供足够的公共设施，增长线以外则限制开发，以防止城市规模的不断扩大侵吞农用地。（3）健全监察体系和惩罚机制法律体系要发挥效力，有赖于健全的监