浙江扶贫工作调研报告.doc

浙江扶贫工作调研报告来源：中国扶贫杂志 国务院扶贫办副主任 郑文凯浙江省2010年人均生产总值52059元，为全国平均水平的1.75倍；城镇居民人均可支配收入27359元，连续10年居全国省区首位；农民人均纯收入11303元，连续26年居全国省区首位；城乡收入比2.421，差距之小居全国省区首位；城镇化率61.6%，比全国城镇化进程快约十几年，相当于一代人；社会安全满意率持续高于全国，信访总量、群体性事件、刑事发案率持续下降；森林覆盖率61%，全国第二。这样一个经济、社会、生态各方面建设快速发展且全面发展水平在全国整体领先的发达省份，其扶贫开发进程是怎么走过来的？有哪些经验和启示？这对贯彻落实中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）（以下简称新纲要），推动新阶段扶贫工作具有重要意义。5月23-25日，我和曹洪民同志到浙江扶贫工作相对集中的温州、丽水、衢州三市，通过走访农户、察看实地、查阅资料、座谈讨论等方式，对浙江扶贫工作进行了调研。在温州市经济技术开发区、丽水市松阳县、遂昌县和衢州市龙游县，我们先后参观了2个劳动密集型企业、3个来料加工点、2个下山脱贫安置点、1个生态农业基地、1个养殖专业合作社、1个茶叶批发市场和1个扶贫互助资金试点。扶贫开发长期不懈浙江陆地面积10.2万平方公里，总人口5400多万，人口密度大，矿产资源少，改革开放前曾长期面临着巨大的生存压力和艰巨的扶贫任务。1978年全省农村贫困人口1200万人，农村贫困发生率36.1%，高于全国平均水平5.4个百分点。改革开放以来，浙江扶贫工作始终坚持与经济建设同步推进、与全国扶贫部署同向推进。浙江的扶贫开发攻坚战30年来经历了由省到地（市）、到县、到乡镇、到村直至到户，重心逐步下沉、工作逐层深入、光圈逐渐聚焦的一个明显进程。1978-1985年，全省整体性扶贫开发。大力推进农村改革，重点发展农业多种经营和乡镇企业，农民人均收入从165元提高到548元，农村贫困人口从1200万人减少到500万人，贫困发生率从36.1%下降到15.2%。1986-1993年，确定重点区域。在全国开始有组织、有计划推动开发式扶贫的大背景下，浙江确定以浙西南山区为重点，开发山区农业，促进农民增收。到1993年，农民人均收入增加到1745元，人均收入低于500元的贫困人口减少到280万人，农村贫困发生率下降到7.8%。1994-2000年，主攻贫困县。按照国家以基本解决贫困人口温饱问题为目标组织实施“八七扶贫攻坚计划”，浙江共有8个国家和省定贫困县。全省以推进山区农业股份合作开发和扶贫搬迁为重点，兴建异地扶贫开发区，率先探索把扶贫工作融入城镇化进程。1996年浙江开始实行城乡一体的最低生活保障制度，1997年全省8个贫困县提前三年完成脱贫目标，成为全国第一个没有贫困县的省区。2001-2010年，推进欠发达乡镇扶贫攻坚。中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）实施期间，浙江根据本省实际情况先后开展了“百乡扶贫攻坚计划”、361个“欠发达乡镇奔小康工程”和111万户“低收入农户奔小康工程”，进一步把扶贫工作与全省快速城镇化、工业化有机结合起来，提高增收能力和收入水平。2011年，深入实施“低收入农户奔小康工程”。省委、省政府制定了推进欠发达地区加快发展的若干意见，全省确定29个县区、5200个村为扶贫工作重点，全面推进新一轮扶贫开发。经验做法富有特色浙江扶贫工作的目标是：到2012年，力争使低收入农户（“低保”农户除外）70%以上家庭人均纯收入超过4000元；有劳动力的低收入农户至少有1人实现非农就业或从事产业化经营的特色农业；符合最低生活保障条件的低收入农户全面纳入最低生活保障，所有县（市、区）农村最低生活保障标准提高到2500元以上，基本消除绝对贫困现象；教育救助全面覆盖低收入农户，医疗救助全面覆盖家庭人均收入低于当地农村“低保”标准1.5倍的低收入农户，住房救助全面覆盖低收入农户中的困难群众，低收入农户的人均教育、医疗消费支出占生活消费支出的比重基本达到当地农村居民平均水平。到2015年，所有欠发达县（市、区）基本达到全面建设小康社会的目标，城乡居民收入差距明显缩小，收入增幅高于全省平均水平；农民人均纯收入达到12000元以上，年均增长10%以上，60%低收入农户（低保户除外）家庭人均纯收入超过6000元；人口布局显著优化，产业集约、人口集中、要素集聚型发展格局初步形成，人均生产总值增幅高于全省平均水平；基本公共服务均等化水平明显提高，民生保障水平与发达地区差距明显缩小；生态环境持续优化。2010年浙江扶贫工作主要采取了八项措施：一是产业开发促进农民就地增收。扶持低收入农户集中村和低收入农户发展特色农业，29县扶贫龙头企业和专业合作社发展到8047家，成员41.62万个；扶持发展来料加工业，29县来料加工从业人员80.6万人，发放加工费50.8亿元，从业人员人均加工费收入6300元；鼓励发展休闲旅游业，29县累计发展农家乐经营户3953户，从业人数2.96万人，实现营业收入7.9亿元。来料加工和休闲旅游已成为农民就地就业和充分就业的重要渠道。二是培训就业帮扶农民就业增收。29县培训农村劳动力30万人次，转移9.5万人，其中培训低收入农户8.6万人，转移5.2万人，培训来料加工经纪人200名；继续实施“扶千名人才、促千村发展”计划，面向欠发达地区招收农民大学生100名，加强51个农村实用人才实训基地建设；继续实施农村“低保”家庭就业援助，帮助6000余名农村“低保”家庭劳动力实现就业。三是异地搬迁创造农民增收条件。完成乌溪江库区困难群众异地搬迁增收致富二期工程，实施海岛县区“小岛迁、大岛建”工程。29县投入异地搬迁小区建设资金35.1亿元，同步规划建设产业和设施，下山搬迁7.8万人。四是金融服务支持农民生产增收。扩大扶贫小额信贷规模，29县发放扶贫小额贷款4.1亿元，支持农户发展经济1.7万户；扩大低收入农户集中村发展资金互助组织试点，试点村累计达到232个，吸收入会农户2.7万户（其中低收入农户1.8万户），累计发放农户借款1.96亿元，入会农户年人均增收910元。五是基础设施改善生产生活条件。欠发达地区通村公路、农村联网公路的技术等级和里程大幅度提升，完成通村公路路基路面3251公里、联网公路891公里；全省开展3197个村环境整治，启动首批420个中心村建设，完成100个省级示范中心村建设计划的编制，基本完成农村住房改造建设规划；农村饮用水安全工程完成投资10.79亿元，改善了150万农村人口的饮水条件。六是健全公共服务保障困难群众基本生活。全省开工建设敬老院107家，投入资金1.73亿元；农村“五保”对象集中供养43753人，集中供养率达到96.89%；农村“低保”对象61万人，“低保”平均标准236.5元/月人；安排医疗救助资金4.68亿元，全省以发放助医卡、门诊住院救助等方式直接救助困难群众39.3万人次；新型农村合作医疗参加人数2965多万人，参合率保持在90%以上，人均筹资水平达到237元，所有县（市、区）人均筹资水平全部达到185元以上，住院补偿率达41.6%；第三轮参合农民健康体检1183.5万人，体检率38.9%；全省有571万人领取了城乡居民社会养老金，60周岁以上的城乡居民领到了政府提供的不低于60元基础养老金；实施“文化低保”工程，扶持低收入农户集中村群众开展文化活动。七是完善扶贫体系整合扶贫资源。扶贫工作实行“一村一计一部门，一户一策一干部”，定职定责定人，35个省级职能部门根据5200个低收入农户集中村的帮扶需求，规划编制了向29县倾斜的118个职能扶贫项目，突出抓好人、财、物三位一体的实施到位，在欠发达地区突出强调“普惠”服务覆盖面和“特惠”支持瞄准度；省级295个单位组成29个帮扶团组，深入到2000个低收入农户集中村6000多人次，落实帮扶项目1800多个，到位帮扶资金1.35亿元，引进帮扶资金1.42亿元，带动低收入农户9.25万户，有效促进了低收入农户增收和欠发达地区发展；不断扩大区域协作，实施发达地区和欠发达地区的山海合作项目，加强双方的经济联姻和技术、教育、卫生、人才、就业等协作，推动欠发达地区加快发展。八是特别扶持助推重点欠发达县发展。2010年初，省委、省政府主要领导带领有关部门深入景宁、泰顺、庆元等县调研欠发达地区加快发展思路和对策。在此基础上，省委、省政府针对泰顺、文成、开化、松阳、庆元、景宁等6个欠发达县经济发展最落后、生态保护任务最繁重、地理位置最偏远的特殊县情，决定从2011年起对这6县实施特别扶持政策，省财政每年安排每县2亿元特别扶持资金，2011年实现家庭人均收入2500元以下农户基本消除，80%以上低收入农户家庭人均收入达到4000元以上，力争到2013年6县农民人均纯收入达到8000元以上水平，教育、卫生、文化等社会事业主要指标接近全省平均水平。省委、省政府于12月2日召开重点欠发达县群众增收致富奔小康工作会议，对这一工作进行了全面部署，同时决定扩大特别扶持的范围，对磐安、衢江、常山、龙泉、云和、遂昌等6个比较困难的欠发达县也实施特别扶持，省财政每年安排每县0.8亿元特别扶持资金。2010年浙江扶贫工作成效显著，全省低收入农户人均纯收入达到4239元，增长17.0%，实际增长12.8%，增幅分别高于全省平均水平4.1个百分点和4.2个百分点；家庭人均纯收入在4000元以上的低收入农户比重达到41.6%（扣除低保户，这一比重为42.8%），家庭人均纯收入在2500元以下的低收入农户比重为25.4%，家庭人均纯收入超过2500元的低收入农户人口新增22万户、56.2万人，其中29个欠发达县区新增15.13万户、38.5万人。启示与思考浙江是我国典型的人多地少的省份，在改革开放起步时，同其他省份的发展水平并无明显区别。从这个意义上，纵观这些年浙江的扶贫开发以至整个发展，会给我们一些深刻的启示。启示之一，扶贫开发昭示了中国特色社会主义的丰富内涵和本质所在。近代以来，贫穷落后、苦难深重给中国人民心中打下了刻骨铭心的烙印。消除贫困、振兴中华是我们党凝聚人心、巩固执政地位、永葆先进性的最有力武器。无论是在革命年代还是在建设年代、在改革开放的今天，无论是在相对发达的东部地区还是欠发达的中西部地区，扶贫开发都具有强大的民意基础和社会动员力、号召力。联想到近段时间以来到东部省份调研的切身感受，我们觉得，发达省份的实践生动地告诉我们，不仅在经济欠发达的情况下要搞扶贫开发，在经济社会快速发展中更要重视扶贫开发。因为在经济快速发展，工业化、城镇化进程不断加快的情况下，需要解决的最突出问题就是不同区域、城乡、群体收入的差距问题，需要尽快建立和完善的最重要的机制就是全体人民共享发展成果的机制。扶贫开发成为改革开放30年来最大的亮点，成就举世公认，历史进程已经充分证明了扶贫开发工作所具有的全局意义和重大政治意义，我国扶贫开发所取得的巨大成就，是对中国特色社会主义理论、道路和制度的生动诠释。随着新纲要的颁布实施，我们要进一步从战略高度和长远角度来认识扶贫开发事业，坚定不移地全面推进新阶段扶贫开发，坚定不移地实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。启示之二，扶贫开发体现了始终关注民生和实现人的全面发展为核心的价值观。扶贫工作贯彻落实科学发展观，就是要始终围绕贫困人口的需求确定目标、完善战略、设计政策、落实措施。作为东部发达省份，浙江在全省总体发展的不同阶段分别提出了扶贫工作的不同目标，这些目标始终以改善民生和实现人的全面发展为核心，在不同阶段不断赋予扶贫工作新的内涵，既始终得到了干部群众、社会各界特别是贫困地区干部群众的拥护和支持，有效汇聚了方方面面的力量，也把扶贫工作密切融入了全省经济社会总体发展进程之中，使扶贫工作拓展出了广阔的空间。启示之三，扶贫开发探索了稳定解决温饱并尽快脱贫致富的新经验。2008年全球金融危机爆发后，浙江的劳动密集型、市场外向型产业受到冲击。浙江扶贫系统在危机中主动调整、抢抓机遇，迅速通过支持发展来料加工和农村经纪人队伍，配合企业将部分生产分散转移到村、到户，既找到了企业缓解用工压力、降低生产成本的新途径，又为贫困地区开辟了就业的新渠道、增加了农户收入，同时还带动了一批创业者脱颖而出。今年浙江29个欠发达县区参与从事来料加工的人数将达到90万人，人均收入超过6300元，来料加工已成为浙江扶贫增收的重要模式。这一模式的普遍意义在于：1.涉及的产业多为劳动密集型，门槛低、覆盖面宽，有利于更多地吸收贫困地区劳动力；2.管理运行方式简单灵活，许多情况下可以在“没有厂房的车间”生产，生产者甚至足不出户就能增收；3.它是要素跨空间配置、产业阶梯型转移的有效途径。基于以上三点，在欠发达地区，促进“来料加工”模式，不仅有利于贫困地区劳动力就地就业增收，在实践中转变观念，提高贫困地区贫困人口的生产经营组织化程度，开发实用人才，也有利于继续发挥我国劳动力优势，保持传统产业竞争力。来料加工、经纪人网络和异地搬迁、技能培训相结合，其实质就是专项扶贫和社会扶贫、行业扶贫并举，产业开发和人才开发结合，扶贫工作和城镇化、工业化统筹。可以说，浙江扶贫系统正在为贫困地区另辟一条新的工业化道路。浙江还在全省最困难的丽水市积极筹划设立扶贫改革试验区，大胆探索扶贫相关制度创新，力求实现跨越发展。调研期间，我们一直感受到浙江扶贫系统包括欠发达地区的广大干部上上下下思维活跃、思路清晰、思想解放，个个充满活力。扶贫工作攻坚的对象是贫困地区、贫困群体，扶贫系统非常需要有创新的