欧盟铁路丧失货运市场的教训与启示.docx

欧盟铁路丧失货运市场的教训与启示荣朝和 李瑞珠摘要：论文分析了欧洲铁路逐步丧失货运市场的教训，认为固守传统的国际联运模式，不能提供满足欧洲统一市场形成所需要的高效率跨境运输，是欧盟铁路输给公路竞争者的主要原因；认为造就能够适应市场并有效利用运输网络提供优质运输产品的运输企业，是提高铁路竞争力的关键，而单纯依靠政府给予支持或降低运价，都不能起到应有的作用；认为欧盟铁路由于网络分割造成的这一教训，可以为我国铁路重建运输企业的改革提供重要借鉴。一、欧盟铁路困境引起的思考世界各地的运输结构在20世纪后期都发生了很大变化，但情况不尽相同，我们在此将作为一个国家集团的欧盟（1993年之前为欧共体）与美国做一个简单对比。表1分别反映了从19701995年美国和欧盟货运市场上各种运输方式周转量和份额的变化情况。可以看出，25年中欧盟地区总的货运周转量增长超过美国，其中内河和管道在这两家运输市场上所占的比重都有所下降，但变化相对而言并不是很大；公路的市场份额都上升了，幅度却各不相同，欧盟的上升幅度大大超过美国；铁路的周转量和市场份额在欧盟都出现了猛烈下降，而美国铁路运输量却仍在不断攀升，其市场比例甚至还有所回升。这给我们提出了十分有趣的问题，即如何解释欧美货运市场结构变化中存在的差异？特别是，欧洲铁路地位的下降是否正常？首先可以想到的是，路网规模的差别可能起了重要作用，因为美国拥有世界上最大的铁路网，铁路运输的优势也许在那里表现得更充分些。但事实是，美国铁路的里程从二战以后一直在减少，而欧盟16万公里的路网规模与美国目前的20万公里大体相当。那么，在美国铁路货运周转量增长近70%的情况下，欧盟铁路货运周转量竟下降21.9%，市场份额跌去一半多，而让公路的市场比重猛升25.4个百分点（同期美国公路比重只增加7.4个百分点），相对微小的路网规模差别显然不足以提供解释。另一个可能的原因是欧盟虽然总共有323万平方公里领土，但它毕竟是由15个国家组成的（其中面积最大的法国为55万平方公里），铁路也自然地分散在15个国家。那么由多个国家组成的欧洲铁路网为什么会在与公路的竞争中败下阵来？而这不禁又使我们联想到在同一时期美国的大型铁路公司正在不断合并，让人怀疑在这两者之间存在着某种微妙的联系。我们认为，随着欧盟和欧洲统一市场的不断扩大，运输距离进一步延长，铁路本可以更好地发挥优势，但欧洲铁路丧失了壮大自己的有利机会。其实，铁路的环境优势日益得到人们的重视，因此在欧盟的共同运输政策中，铁路实际上已经被作为连接跨欧运输网络的骨干和鼓励可持续运输的重点，各国政府在政策上也一直给予了必要的支持。人们还论证了目前的公路运输成本没有反映其引起的外部成本，因而主张提高公路的使用价格，以便有利于公路运量转移到铁路上来2，欧盟委员会甚至发布了以在运输业中实行公平而有效率的定价为题的绿皮书，详细阐述这一观点并提出了具体政策措施。我们看到，一方面欧盟扩大和环境问题的压力使得官员和专家们普遍看好铁路，因而政策上已经明显向铁路倾斜，欧洲的汽车也被征收了全世界最高的燃油税，但另一方面铁路的市场份额仍在不断下降，甚至使人产生铁路货运有可能消失的担心。显然，认为只要政府提供充足的支持，或者对公路外部成本征收额外费用，就足以导致铁路恢复优势的观点还没能抓住问题的核心。成本或价格当然是选择运输方式的一个考虑因素，政策导向也确实必不可少，但运输服务的其他方面，如速度、可靠性和服务的灵活性等正变得越来越重要，铁路必须审时度势，及时改革和调整自身，努力适应市场。欧盟铁路的客运份额也一直在下降，形势同样严峻，但本文主要以货运为例，结合理论解释欧盟铁路的现象，并说明铁路作为网络型基础设施产业，其运输服务的提供必须能够满足市场的需要。二、欧盟铁路货运萎缩的主要原因曾有文章提出，铁路业的合理组织形式，至少对货运而言应该是运输企业能够提供客户所需要的完整运输产品。铁路的网络特性使得这一行业的生产与管理具有特定的要求，其中最主要的就是其各个部分之间要密切协作以发挥网络的整体功能，特别是铁路企业的空间跨度要尽可能使其能够独立提供相对完整的运输产品，避免由于路网的人为分割造成运输生产过程的低效率。美国铁路从19世纪后半叶到20世纪初为适应竞争和大宗货流需要而实行了铁路公司之间的大规模兼并，成功地解决了路网整体效率和市场竞争需要之间的矛盾5，而且这种兼并在1980年代放松管制以后进一步加快。今天，各国经济结构的不断升级和经济区域化、全球化的趋势，更使得运输需求越发向多样性和高层次转变，货物位移不但是“站到站”，而且要“门到门”、“货架到货架”。在这种情况下，谁能提供高水平的优质运输服务，谁就能赢得运输市场上的竞争主动权，而通过单一承运人全面负责和控制整个运输过程，以达到最大程度地提高运输可靠性、加快送达速度和降低运输成本的目的，就成为一个更加明显的趋势。谁不能认识或无法适应这种要求，结果只能是被市场所淘汰，欧盟铁路的衰落正好从另一个角度为该理论提供了例证。铁路一般被认为在远距离运输上具有优势，但欧洲铁路在这些年几乎失去了长途货运这个本来是具有优势的市场。随着欧洲一体化过程的推进，欧盟成员国之间的贸易变得越来越密切和重要。有数据显示，在1990年代前期欧洲统一市场形成之时，所有欧盟国家与其他欧盟成员国的贸易数量都已经远远超过与欧盟以外地区的贸易量，其中有些国家对区内贸易的依赖程度特别高，进出口总额占GDP比重竟高达6080%以上6。表 2中1970和1990两个年度欧盟内部跨境货物运输量和各种运输方式所占市场份额的数据也告诉我们，欧盟内部跨境总货运量在这期间增长了近60%。但是，其中公路运量增长了261.6%，市场份额也从17.5%上升到39.7%，而铁路又是唯一出现绝对货运量下降的运输方式，其市场份额也大幅度减少。我们认为，是铁路传统的货运组织形式限制了自己实现有效率的跨境运输。1957年，作为欧共体宪法的“罗马条约”规定要采取一系列行动，取消成员国之间货物进出口的关税与数量限制，废除成员国之间人员、货物、服务与资本的流动障碍，建立一个共同的内部市场，并决定实行共同运输政策以便实现条约的目标。从后来共同运输政策执行和欧盟内各种运输方式市场化和取消边界障碍的程度看，公路的开放程度是最高的，其货运已于1993年完全取消了许可证限额，并统一了在燃油及车辆等方面的最低税收标准，目前一般的跨境货运已经基本没有限制，实现了无国界运输。水运在1986年以后市场化进程也比较顺利，目前欧盟内的内河与沿海水运都已基本实现自由跨境运输。欧盟的航空运输市场化从1987年开始，也已于1997年初步形成了统一市场，相对迅速地实现了“天空开放”。而尽管铁路最早就被列入实行共同运输政策的领域，但欧共体的铁路政策很晚才真正起步，该行业开放程度到目前仍然是最低的。由于战后铁路在欧洲各国一直是由政府所有或经营，受到政府保护的倾向也最为明显，因此尽管经营绩效每况愈下，财务亏损也越来越大，直到 80年代末，欧共体对该行业一直采取低姿态，只间或有过一些要求铁路改善自身财务状况的指示，而跨境运输、竞争和自由化等改革措施都根本没有提上日程。瑞典等国自80年代后期开始启动了局部的国内铁路改革，但欧洲铁路在总体上还是一潭死水。到90年代前期，铁路效率和市场竞争能力严重丧失对欧洲统一的不利影响似乎才开始得到重视，而此时欧洲统一市场已经基本形成，其他运输方式特别是公路的自由跨境运输早已取得了决定性进展。1991年，当时的欧共体发布了要求成员国铁路一律实行基础设施与运营分离的91440号指令，以便打破该行业的垄断和封闭状况，引入私营企业和跨境经营者的竞争。但是这种政策转变似乎来得太晚了，到1995年，欧盟铁路的货运市场份额只剩下不足15%。欧盟委员会在1996年曾估计，这种局面如果再继续10年，铁路货运量在保持不变的情况下其市场份额会降至9%，而如果运量进一步减少，则铁路运输甚至可能会伴随其在一个个货运细分市场份额的大幅下降而逐步消失。铁路对跨境货物运输一向是采用“国际联运”的方式，即一个国家的铁路只对其境内的运输承担责任，货物过境后则转由其他国家的铁路负责。这种传统的铁路国际联运，由于没有一个能够对运输全过程负责到底的经营主体，因而造成承运与中转手续繁杂、运输速度慢、服务不可靠等弊端，已经越来越无法适应市场上的运输需要。例如在这种国际联运条件下，跨境货运的平均速度经常还不到每小时20公里，而且不方便又不可靠，这与公路货运相比差别很大。欧盟的公路货运即便是需要途经多个国家的运输，也通常是由一个公司负责，从装货、发送到最后交付提供门到门的高效、优质服务。欧洲公路运输企业在近20年服务范围普遍扩大，因而能在更大的领域为客户提供全程服务，例如形成了一些大型的泛欧公路运输公司，以及很多能够实现多种运输形式高效率结合的货运中心，满足了欧洲一体化和统一市场对货运的高层次需求。我们还可以从欧盟铁路与公路在不同运距上的运输量分布得出相应的结论。根据欧盟委员会公布的数据，欧盟公路和铁路货运的平均运距分别是110和300公里，表3也显示公路的短途货运量比重明显超过铁路，铁路则在150公里以上的运量比重更大一些。但是当我们注意到有3%（约3.18亿吨）的公路货运量运程超过500公里，其引起的周转量占到总周转量的20%，就知道这些长途货运中的相当部分无疑是欧盟内的跨境运输；而铁路在这一运距范围占10%的货运量只有不到1亿吨，也可以断定其长途运输的优势并没得到应有的发挥。三、挽救欧盟铁路的努力欧洲铁路衰落的决定性原因之一，是其不能适应欧洲共同体取消内部关税与边界进而统一市场的需要，当跨境货流逐步上升时，铁路的跨境服务却由于自身体制的原因而不能有效地实现，结果只能是导致自己市场份额的急剧下降。因此挽救铁路生存，避免铁路被完全逐出货运市场的唯一途径，只能是迅速组织高效率的跨境运输，为货主提供欧洲范围内的服务。欧共体91440号指令在一定程度上加速了欧盟各国铁路改革的进程，使很多国家实际上处于僵化状态的铁路机构和有关法律结构开始得以改变，也启动了欧洲铁路网一体化的进程，但铁路改革的步伐仍旧十分缓慢。铁路行业确实有自己的特殊性，例如铁路的开放就涉及通路进入资格的认定、基础设施收费、线路使用时间的分配、可通用的服务质量标准、安全标准、技术标准和工作条件等一系列行业特点很强的内容，各成员国对自己国铁系统的保护意愿也十分顽强，这使得铁路设施的开放远不如公路来得迅速和彻底，引入竞争或实现合作的阻力也更大。例如，欧盟理事会（由各国政府部长组成，一般认为该机构较多体现各成员国政府的意愿）在1995年发布的对91440号指令的补充指令中，还规定基础设施开放只对提供跨国运输而组成的多国铁路集团有效。这意味着，即使列车运营与基础设施分离了，也不会有真正的路网开放，任何一国的铁路企业都不能开发完整的一体化跨境运输服务，而多国铁路集团的组建由于一系列利益矛盾和实施的难度只能是一个影子。该规定如果实施，将肯定继续束缚铁路的活力，因为公路货运早已实现了对任何运输者开放跨境运输，甚至开放了他国的国内运输。幸好欧盟委员会（欧盟的行政机构，一般认为该机构较多代表欧盟超国家集团的观点）迅速对此做出反应，认为理事会的规定会导致铁路市场的进一步丢失，提出即使在没有组建多国集团的情况下，也应将跨境进入权扩大到各种货运服务，即基础设施应对一般铁路公司开放，而且有必要尽快采取一些过渡性措施。欧盟委员会随后在1996年发布的振兴铁路白皮书中认为，如果铁路还不准备行动，它无疑将面临着陷入恶性循环的局面：业务萎缩会导致运量进一步下降；由于路网特性的存在，地区性运量的减少又会影响干线上的运输密度，从而引起运输成本上涨，继而又会引发运价的螺旋式上升和运量进一步下降，或者造成亏损和补贴的持续加剧；而这可能引起的结果则是，进一步削减铁路的服务业务，直至越来越多的线路相继关闭。白皮书认为所有的铁路部门都必须紧紧围绕客户的要求，专注于如何满足他们的需要，并建议尽快开放一些跨国通道，提供以迅速、定时、定线和高效、方便为特色的跨境铁路运输服务 9。欧盟委员会采取的措施，顺应了在欧洲统一市场上造就一些具有独立经营权，能够快速反应和对运输全过程负责的新型铁路企业的迫切需要。从 1998年起，欧盟内部终于开通了几条所谓“一站直通”（one stop shop）的跨境快速货运通道，分别连结欧洲的各大港口和内陆城市。这些跨欧快运列车的经营者打破了过去国际联运的传统模式，独立为运输的全过程负责，提供尽可能迅速和方便的服务；沿途各国的铁路基础设施管理者则负责安排运行图，按照欧盟的统一规定对列车收费，并通过完善各种作业程序，尽可能地缩短在沿线特别是边境站的停留时间。在这些跨境快速货运通道上，货物的平均运送速度可以达到每小时5565公里，比传统国际联运的运送速度快了两倍左右。欧盟机构估计，这些快运通道将会有利于重新把货运量吸引到铁路上来，也预见到随着欧盟和欧洲统一市场的进一步扩大，运输距离的延长，优质的铁路客运服务对客户的吸引力将进一步提高，因而有助于夺回一部分市场。也许是因为铁路的衰落确实已经到了谷底，也许是因为欧盟终于开始采取能够发挥作用的积极政策，从1990年代末起欧盟铁路完成的货运周转量出现小幅回升，其市场份额似乎也开始止跌。四、结论和启示事实说明，区分并研究由于各种运输方式充分发展所引起的运输结构正常变化和由于产业组织或经营体制低效率而导致的市场份额丢失，具有重要的理论和实践意义。除了世界各国铁路的通病，如垄断和政府经营之外，欧洲铁路险遭淘汰出局的主要原因在于未能跟上欧洲统一市场形成的步伐，固守传统的国际联运模式，不能主动应对市场需求的变化。这一教训值得我们认真汲取。它与美国大型铁路公司通过不断合并以进一步提高效率并加强与公路的竞争能力一起，都对我国铁路目前面临的改革具有很好的参考借鉴作用。我国铁路货运周