公共预算改革_在实践中追求预算理.doc

公共预算改革：在实践中追求预算理性牛美丽（内布拉斯加大学 公共行政学院,美国内布拉斯加州 奥马哈） 摘 要 对美国预算制度有重大影响的五次改革，即线性预算(line-item budget)、绩效预算(performance budgeting) 、项目预算 (program budgeting)、零基预算(zero-base budgeting) 和新绩效预算(new performance budgeting)的演进过程及主要理念显示，美国公共预算系统的进化并不是线性的， 而是螺旋式的。预算测量的重点经历了从投入控制到产出控制，再到预算结果评定的变化过程，但是无论预算测量的重心如何变化，美国预算改革的演进始终围绕着预算的三个功能控制、管理和计划而转换。螺旋式演进反映了美国预算改革实践的基本特点。 关 键 词公共预算；理性；预算改革基（Key，1940）认为，预算的基本问题是：“怎样决定分配预算资金X给A项目而不是B项目？”1（P. 1137）简言之，即预算决策的基础是什么？尽管基的这个问题被公共预算领域的学者广泛地讨论（Dempster & Wildvsky, 1966; Lewis, 1952; Rubin, 2000; Thurmaier & Willoughby, 1999; Wildavsky, 1964）， 有趣的是，至今没有一个满意的答案(Meyers, 1996)。为了揭示预算领域的实践者怎样通过预算改革来回答基的问题，我们决定通过探讨美国预算改革的演进过程，具体分析自19世纪后期美国公共预算制度建立至今预算历史上五次重大的改革，来发现预算改革的一般性特点。这里要强调的是，美国的公共预算改革可分为两个分支：行政部门的预算改革和国会的预算改革。美国的三权分立制度决定这两个政府分支有着不同的职能特点，因而他们的预算改革有着不同的目的并遵循不同的指导原则。本文探讨的预算改革仅限于政府部门。美国五次公共预算改革任何公共政策目标的实现都需要财力保障。公共预算是政府用于实现公共政策目标的财力分配工具。公共预算有着多样化的功能，诸如筹备和分配资金、稳定经济、控制支出等(Axelrod，1986；BS，2003)。然而，所有的这些功能可以被分为三类：计划、管理和控制(Schick，1966，1971)。计划是确定组织目标及实现目标所需资源和相应政策的过程。管理是确保资源获得并被有效合理利用的过程。控制是确保与组织目标实现相联系的某些具体工作被有效合理地实施的过程。希克主张（Schick，1966，1971），每一个预算系统都应承担起计划、管理、控制三个功能。然而，从实践角度讲，这三个功能并没有扮演同等重要的角色。每一个预算系统总是特别地强调某一功能，从而忽略其他功能 (Schick, 1971)。因此，行政部门预算改革通常表现为预算形式的替代(Lewis，1952；Pitsvada & Lostrscco，2002；Wang，1999)。在美国历史上，共出现过五种有重要意义的预算改革形式，它们代表了美国行政预算的演进过程。（一）从零星的预算到线性预算公共预算是政府职能扩张的产物 (Rubin, 1998)。美国联邦预算系统直到1921年预算和会计法案(The Budget and Accounting Act) 通过才正式建立。早期的预算管理主要来自于纽约和其他地方政府试验性的努力2 (P. 2) 。 直到进步时代(Progressive Era), 政府的公共职能一直是零星的，因而公共收支项目也是零星的。美国的公共预算真正开始于内战之后(Rubin, 1998) 。内战后，随着人口的迅速增长，相应的公共需求，诸如居民用水、公共卫生、公共交通等，都有了迅速的增长。这要求政府要有稳定的收入来源并合理地安排公共支出以满足日益增长的公共需求。公共预算正是在这样的宏观背景之下应运而生(Rubin, 1998)。 根据克劳（Clow，1901）, 当时典型的预算进程开始于各个公共部门预测相应的公共的需求，然后提交预测结果给预算部门长官、地方最高行政长官或地方议会。在公共预算建立之初，市长有绝对的预算决策权威。当市长收到各个行政部门的预算预测结果时，他(她)有权修改并制定最终的预算报告。尽管城市议会有权决定通过或是否决市长提交的预算报告，通常他们只提些小的修改意见 (Clow, 1901)。在线性预算诞生前，总和预算(lump sum budget)是一种典型的预算形式：各个部门只提供预算收入和支出的总和给预算部门、地方行政长官和市议会。因为没有细节的收入和支出项目，总和预算缺乏透明度。市长和市议会无法了解到各个部门使用预算资金的具体情况，因而无法考察预算资金使用的有效性和合理性，进而无法评定和监督各个部门的工作质量。为了克服总和预算的缺陷，首要的任务是将预算收入和支出进行分类。线性预算的产生正是为了满足这种要求。尽管线性预算现在多被用来控制支出和预算平衡，在美国的进步时代，线性预算主要被用于增加预算的效率和责任性(accountability)(Rubin, 1998)。 线性预算要求所有部门在提交预算提案时，要按收入和支出的类别分类。 因而，在线性预算中，每一项收入和支出都有明确的来源和去向。更重要的是， 线性预算将预算支出与相应的公共项目联系起来，提高了公共部门的公共责任感 (accountability) (Rubin, 1998)。虽然一些部门的官员抱怨线性预算减少了他们的预算自主权， 直到第二次世界大战，线性预算一直是美国公共预算的主要预算形式。二战前的经济大萧条直接导致了税收收入的下降。二战的爆发使得美国政府不得不大幅削减一般公共服务项目，将公共支出转向战争的需求。然而，一旦战争结束，军事支出的优先性被发展国民经济所替代，诸如资本投资和教育支出迅速增长。 在这种条件下，预算系统的效率有待迅速提高。绩效预算正是适应了这个需要应运而生。（二）绩效预算二战后，美国政府职能经历了迅速的扩张，政府管理变得越来越复杂。线性预算简单的分类方法已经不能满足公共预算管理的需要 (Lu, 1998; Rubin, 1998)。管理的实践要求新的预算形式来提高公共部门的绩效 (Lu, 1998; Rubin, 1998)。胡佛委员会( Hoover Commission) (1949) 建议：“政府的预算进程需要改善，新的预算进程应该着重于怎样帮助实现政府的公共目标，而不是简单的支出分类”3 (P. 153-154)。绩效预算重点在“有效地使用资源去实施被批准的公共项目” 3 (P. 153)。皮兹瓦达和罗丝杰科（Pitsvada & LosStracco，2002）认为绩效预算的关键在于确定项目成本与项目的实施效果之间的关系4（P. 54）。绩效预算将预算的重点从单纯的支出控制转向支出所取得的成果 (outcome)(Seckler-Hudson, 1953)。 单位成本的计算是绩效预算的核心(Rubin, 1998)。绩效预算集中在预算投入和产出关系的测量。换句话说，绩效预算着眼于提高资源分配的经济效率。然而，效率不是衡量公共管理好坏的唯一标准。公共产品数量与质量的提高并不等于公众满意程度（公共政策实施的效果）的提高。效率与效果对于公共管理是同等重要的两个概念。卢（Lu，1998） 从组织理论角度探讨了绩效预算的弱点。他认为，组织目标的实现既包括效率测量也包括效果测量，而且效果的测量需要综合的标准，特别是对公共组织。投入产出关系的测量不足以衡量一个组织目标的实施效果。 而且，根据绩效预算，绩效测量是朝着组织目标的实现定位的，每一级组织都需要考虑自己的组织目标定位，这要求下级组织被给予更多的自主权决定组织目标以及相应的组织机构设置。然而，遗憾的是绩效预算并没有考虑到这些组织改变 (Lu, 1998; Wang, 1999)。下级组织缺少制定组织目标和绩效测量指标的自主权，严重影响了绩效预算的实施效果。除此之外，因为绩效预算来自于行政部门提高管理的动机，立法部门的介入被忽略了(Wang, 1999)。美国的公共预算体制下，立法机构在预算决策中扮演重要的角色。任何一级的预算草案都要同级议会通过。一个成功的行政预算应该是被批准的预算。换句话说，任何的预算理论或实践都应该考虑到不仅行政部门的决策进程，也包括立法部门的决策进程。然而，绩效预算并没有考虑到这一点。王（Wang，1999） 认为，缺乏来自于立法部门的支持是绩效预算失败的原因之一。再有，王（Wang，1999）认为，绩效测量需要会计系统提供必要的会计信息。因为绩效预算是组织目标定位的，绩效评估要求提供公共项目为基础的会计信息。然而，当时以成本核算为重心的会计系统结构并不能满足绩效评定的需要5(P. 538)。 除了以上讨论的绩效预算本身的这些缺点，二战后公共供求的扩张也需要大量的长期资本项目投资。这要求预算系统不但要考虑以效率为核心的管理功能，预算的计划功能成为公共预算的另一个基本要求 (Rubin, 1998)。在这种条件下，项目预算作为一种新的预算形式逐渐被公共预算系统所采用 (Rubin, 1998)。（三）项目预算项目预算强调预算的计划功能。希克(Schick, 1966) 认为，项目预算的主要目标是将传统的一年一度的预算准备转变为着眼于政府长期的公共政策目标。绩效预算重点在评定公共部门过去的工作表现，而项目预算则集中在公共项目对将来的影响，因而力求在所有的替代项目当中选出一个最佳的决策方案。克努弗斯(Kluvers, 2001) 总结出项目预算的四个成分：(1) 确定目标及实现目标所需的项目；(2) 项目拨款；(3) 运用绩效指标测量项目产出； (4) 运用成本效益分析或其他方法分析项目实施的结果。50年代，项目预算在美国国防部取得了初步的成功。约翰逊总统认识到项目预算在做长期预算决策的优势后，鼓励在整个联邦行政预算系统内实施项目预算(Schick, 1973)。然而，根据希克(Schick, 1973)的研究，项目预算并没有在其他部门取得同样的成功。项目预算在联邦政府兴起，并且作为“三五项目”被传播到州和地方政府， 因为有三个州(state)，三个区(county)政府和三个市(city)政府在1968年最早开始项目预算的试验。李(Lee, 1997) 研究州政府了20年的项目预算在的实施情况。他的研究显示，项目预算在州政府并没有被彻底地实施。克努弗斯(Kluvers, 2001)的研究也表明，虽然尽管项目预算的信息被用于预算决策，但只是在有限的范围内影响预算决策结果。尽管参与“三五项目”的地方政府致力于实施项目预算，它们当中很少取得成功(Rubin, 1998)。项目预算的主要缺点在于：1、项目预算着眼于组织未来绩效的评价，这要求很强预测能力预测将来预算实施环境的变化。然而，项目预算并没发展任何特别的技术去提高预测能力(Kluvers, 2001)。2、项目预算导致了对整个预算系统的支离破碎的理解(Rubin, 1998)。预算系统包括多样的公共项目，最终的预算决策不但要考虑单个的公共项目，而且要权衡各个项目之间的关系。特别是考虑到资源的稀缺性，并不是所有需要的公共预算项目都能够得到相应的预算拨款。优先性选择是预算决策的一个重要的策略，它要求综合考虑所有的公共项目。而项目预算集中在单个项目的考察，缺乏对预算系统的综合理解。3、项目预算的一个基本要求是公共部门根据组织目标自行设计实施的系统和进程。然而，通常情况下，下级组织并没有这么大的自主权。因而，公共部门在编制预算是很少使用项目预算 (Schick, 1973)。4、即使各部门被给予很大的自主权，是否他们的预算提案被批准仍然是个问题。希克(Schick, 1973)认为，项目预算将各职能部门的预算分析作为预算进程的核心，从而忽视了预算的决策过程。怎样各部门的预算草案变成最终的预算决策不但要求预算发挥其计划功能，更重要的是怎样确保预算草案通过 (Schick, 1973)， 这需要更多的政治决策进程分析。项目预算失败的主要原因就是因为它忽略了预算决策进程的政治价值6(P. 149) 。（四）零基预算项目预算的起源植根于二战后经济的迅速扩张要求预算系统更多的发挥计划功能。然而，70年代中期的经济萧条将预算的重点转移到控制和管理的功能。零基预算正是在这种条件下诞生的。正如它的名字所暗示的，零基预算意味着从零开始。零基预算的核心概念就是根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性(Hammond & Kott, 1980; The Council of State Governments, 1976)。零基预算在众多资源分配方案中寻求最佳方式以提高资源分配的效率7(P. 2) 。考虑到环境变化的因素，零基预算力求提高预算决策的灵活性，它要求全盘考虑所有的预算支出项目并按其重要性排序，从而提高预算决策的效果 (Mikesell, 1999)。根据零基预算的发明者皮尔(Pyhrr, 1977), 零基预算在公共部门有四个基本的实施步骤：确认决策单位；发展一揽子决策决议；评估并排定一揽子决策中各项目的优先性；准备详细的行政管理预算(operating budget)。零基预算在美国州和地方政府的实施展示了多样化的特点 (Schick, 1977)。佐治亚(Georgia)是第一个采用零基预算的州，并且被认为是实施零基预算最成功的州(Lauth, 1980)。 从1973年，佐治亚发展了系统的指导守则指导各部门实施零基预算。然而，根据劳斯(Lauth, 1980)的研究，尽管预算官员并没有使用渐进预算(incremental budgeting)的词语，佐治亚仍然使用渐进预算而不是真正的零基预算8(P. 118)。以前年度的预算数字仍然是编制新的预算的主要依据。劳斯的研究表明，零基预算在佐治亚的影响并没有人们通常认为的那么深。在州和地方政府，零基预算被用来满足多样的目标。例如，新泽西州(New Jersey) 是用零基预算来减轻财政支出的压力；加利福尼亚州(California) 使用零基方法提供额外的信以供预算分析息。在地方政府，零基预算有两个不同于州政府的特点：其一，以前处于低优先性的支出项目被重视起来；其二，政策决策者与下级组织管理者之间的交流被加强了 (Mueller, 1981)， 如菲尼克斯(Phoenix)、 亚利桑那(Arizona)、威明顿(Wilmington)和特拉华(Delaware)。零基预算在联邦政府的运用开始于卡特(Carter)总统任职期间。早在卡特担任佐治亚州州长时，他就是零基预算的积极拥护者。卡特当选后不久，他提交了在联邦政府实施零基预算的提案(财政部预算司, 1997)。 卡特对零基预算的偏爱给零基预算实施中高层管理与下层管理之间的交流给创造了便利。在卡特任期间，零基预算在联邦一级政府广泛地实施。然而，里根(Reagan)入主白宫后，出于政治上的考虑，他放弃了与卡特直接联系的零基预算的名称 (财政部预算司, 1997)。表面上看，零基预算失去了它的流行性，它的实施范围被限定在私人部门和非营利组织，像媒体、学校和医院。实际上，零基预算并没有完全失去它在公共部门预算的作用， 而是融入其他形式的预算当中。之后的目标预算(target-based budgeting)和以行动为基础的预算(activity-based budgeting)都是零基预算的翻版 (Goertz, 1993; Wilhelmi & Kleiner, 1995)。 甚至，佐尔兹(Goertz, 1993)和鲁宾(Rubin & Rubin, 1991)认为，目标预算除了用了不同的名字几乎完全照搬零基预算而没有任何自己的创新。零基预算被设计用以提高管理的效率和效果(Austin & Cheek, 1979; Phyrr, 1970, 1973, 1977; Taylor, 1977)。优先性排序是零基预算用于提高管理效率的核心策略。对预算信息的重新检验过程不但加强了预算官员对组织进程和组织目标的理解，同时有助于提高预算信息的质量。而且，因为所有的预算决策都是建立在详细的预算信息基础之上，预算行为的透明度增加了，这有利于上级部门对下级预算实施监督控制。 然而，零基预算在概念上的优势并不能确保它在实践中的顺利实施。零基预算在70年代中后期和80年代早期的流行很大一部分得益于总统卡特的主观努力 (Haider, 1977; 财政部预算司, 1997; Taylor, 1977; The Council of State Governments, 1976; Wilhelmi & Kleiner, 1995)。尽管这样，与零基预算的创始人皮尔的零基预算的概念相比，零基预算的实践仍然有很大的出入。 零基预算在80年代的下降的趋势进一步暴露出它的弱点。这些弱点反映在以下四个方面：(1)零基预算大量地增加了预算信息收集和处理的工作量 (Hill & Sharp, 1983; Mikesell, 1999; Minmier & Hermanson, 1979; Rubin, 1998)。(2)零基预算并不是放之四海皆准的预算形式。它只适用于历史数据不适合作为编制新的预算的依据的公共项目预算(Wilthelmi & Kleiner, 1995)。例如，强制性支出(mandatory expenditures)并不适用于零基预算 (Austin, 1977; Hill & Sharp, 1983; Taylor, 1977)。（3）基预算将狭隘的经济效率的概念作为分配资源的惟一标准，从而忽略了预算决策行为的多元性。预算决策需要多元化的考虑， 包括社会的、技术的、文化的、政治的等综合的理性标准 (Hammond & Knott, 1980; Lauth, 1980; Rubin, 2000; Schick, 1978; Thurmaier & Willoughby, 2001a; Wildavsky, 1964; Wildavsky & Hammond, 1965)。（五）新绩效预算很多研究将公众对政府公共管理的不满作为绩效预算重新出现的原因之一，如卢（Lu，1998）、威娄比和梅克（Willoughby & Melkers， 2000）。与私有部门管理高效的管理相比，政府被看作机构臃肿、工作低效的代名词。公共管理效率的提高要求一个相应的高效的预算系统。从广义上讲，绩效预算包括所有联系预算投入和预算产出关系的预算改革(GAO, 1997)。全国绩效评估委员会（National Performance Review， NPR） 定义新绩效预算为“使命驱动(mission-driven)、结果定位(results-oriented)的预算”4( P.61)。乔依斯(Joyce, 1999) 认为 绩效预算重点在公共项目取得的结果而不是公共预算的投入9(P.7)。王发展了一个流程图来解释绩效预算中预算投入和产出的关系5(P. 535)， 见图1。 预算投入 * 预算结果 预算投入* 预算结果 Note: * Budget allocation decision图1 绩效预算的预算决策循环资料来源: “Conditions to implement outcome-oriented performance budgeting: some empirical evidence” 作者：Wang, X, 1993, p.535. 收编在Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, 1993 版权归 M. Dekker, Inc. 所有。图1显示，预算投入朝着预期的预算结果，而预算实施结果又会成为下一轮预算投入决策的依据。1993年，美国国会颁布了政府绩效与结果法案 (Government Performance and Results ActGPRA)。 GPRA 的目的在于将联邦预算进程由投入和产出定位转向效率和效果定位的预算系统。GPRA 要求行政预算“提供所有的预算信息以备国会制定政策和支出决策所用”5(P.535)。鲍肖尔(Bowsher, 1985) 认为，绩效预算有三个基本的成分：(1) 取得对组织目标和相应测量指标的一致认同；(2) 系统地收集可靠、连续、可对比的信息去衡量项目的成本和成果； (3)提供常规的信息以供日常计划管理、项目制定，预算和评估所需。马丁(Martin, 1997) 认为绩效预算有两个基本特征：(1) 将联邦一级的预算权威下放到州政府，将州政府的部分预算权威下放到地方；(2) 着重于政府行为的责任性(accountability)和绩效测量10(p.111)。这两个特征同时表明了新的绩效预算与原来的绩效预算的不同。首先，新的绩效预算强调组织改变。这些改变包括组织结构和j决策进程的改变。组织预算权威的下放是新绩效预算的一个显著特点。而且，提高效率不再是绩效预算的惟一目标。当公共管理发展到以提高公共部门的工作效果为中心的时候，新绩效预算也提升到不但测量产出，更重要的是评估公共部门的政绩，进而寻求公共满意度的提高。新绩效预算的实施主要体现在自主性预算支出(discretionary budget)上。因为强制性支出是由相关预算法规规定的，而并不是依据部门工作的好坏作为预算拨款的依据(Joyce, 1993; Pitsvada & LosStracco, 2002)。不幸的是，根据皮兹瓦达和罗丝杰科（Pitsvada & LosStracco，2002）的研究，近些年来，自主性支出占预算总支出的百分比呈下降的趋势。截至2002年，只有1/3的预算支出是自主性支出。这意味着大部分的预算决策并不以新绩效预算为基础(Pitsvada & LosStracco, 2002)。因而，大范围地实施新绩效预算是不现实的。新绩效预算的另一缺点是工作量大而且耗费时间(Pitsvada & LosStracco, 2002)。对公共部门绩效的评定需要大量的信息作为基础。信息的收集、整理、评估需要大量的时间、技术和人力，这降低了公共部门实施新绩效预算的积极性，尽管他们认识到这些信息有利于提高管理的效率和效果。新绩效预算的缺点还在于它要求一系列的主观判断，包括对组织使命与目标的判定、对绩效评估指标的判定、对项目优先性的判定，等等。只有各级组织之间在这些主观判定上取得一致的意见，新绩效预算才能得以顺利进行。然而，从实践上看，这些判定并没有统一的客观标准，因而这种一致性很难取得，尤其在联邦一级的预算决策上 (Joyce, 1993)。除此之外，无论采用何种预算形式，公众满意程度的提高始终是一个核心的目标。然而，公众满意度很难被量化。威娄比和梅克（Willoughby & Melkers， 2000）认为，提高公众满意度的途径之一是加强公众与政府之间的交流。这种交流要求提供公众更多参与公共事务决策的机会。然而，实证研究显示，公众的满意度与他们积极参与公共事务的兴趣并不总是正相关的(Vigoda, 2002)。同时，新绩效预算要求行政部门和立法部门的密切配合。然而，立法部门在组织改变上表现出很小的兴趣 (Joyce, 1993; Schick, 1973, Wang; 1999)。失去了立法部门的支持，绩效测量就失去了意义。因为如果测量结果不被立法部门认同，它们就不会成为立法部门预算决策的基础。然而，遗憾的是，新绩效预算作为行政部门的预算革新，并没有对立法部门产生很大的影响。五次公共预算改革的比较分析 美国公共预算改革的历史提供了实证的证据去验证比尔(Bear, 1917) 和希克(Schick, 1966, 1971) 的论断，即每一种预算形式总是集中在特殊的预算功能而不是平等发挥预算的计划、管理和控制三个功能，见表1。预算改革在这三个功能之间的转换反映了其螺旋式的进化过程。那就是说，尽管预算改革总是在这三个功能之间相互转换，但并不是简单的重复。例如，线性预算和零基预算都有控制的功能，然而，线性预算使用简单的项目分类方法进行预算投入的控制。而零基预算则成功地将绩效预算绩效评定和和项目预算的项目评估方法作为预算拨款的依据从简单的投入控制发展到预算结果的控制 (Lu, 1998)。表1美国行政部门的预算改革预算改革时 间理论确认实践确认理性主义现实主义ControlManagementPlanning线性预算进步时代二战绩效预算二战后60年代项目预算60年代后期70年代早期零基预算70年代早期80代中期新绩效预算90年代至今*渐进预算*注：渐进预算不俗与任何的预算改革。作者放它在这里是出理性主义与现实主义于对比的需要。图2展示了美国预算改革进程中五个主要的预算改革的重心。从这个图示可以看出，美国的预算改革经历了由简单的投入和成本控制（线性预算）到着重于预算投入和产出之间的关系（绩效预算），到预算进程的控制（零基预算），再到预算结果的评估（新项目预算和绩效预算）的过程，所有这些改变反映了一个进化的过程。瓦尔达夫斯基（Wildavsky，1992） 认为，预算改革是资源控制权利的重新分配。为了改善预算分配，必然要有部分人的利益被牺牲，部分人从中受益11 (P.41)。 因而，预算改革中最困难的不是怎样计算成本与利益，而是决定谁应从中受益，谁会受到损失。 量化的基本预算数据并不是预算决策的唯一参考 (Pitsvada & LosStracco, 2002)，美国预算改革的实践已经证明：对预算进程政治价值的忽略导致了预算改革实施中的困难。除此之外，对实施进程实际操作困难认识不足也是这些预算改革失败的原因之一。例如，项目预算没有认识到组织改变的必要性；零基预算和绩效预算的实施要求大量的信息处理工作；新绩效预算实施的前提之一是要取得绩效评估指标的一致认同，等等。那么，既然这些预算改革有这样的缺点，为什么它们能够顺利出台并对实践产生巨大的影响呢？ 首先，所有的这些改革出现在重要的历史时刻。每一次的预算改革都是为了解决特殊的公共管理问题的需要，诸如政治腐败、人口扩张、公众对政府不满。预算是公共政策实施的工具。换言之，美国预算改革的实践表明，公共管理的定位很大程度上影响了公共预算的发展方向。其次，尽管公共管理的定位左右预算改革的方向，预算改革并不是消极地反映公共管理的要求。公共责任(accountability)、效率(efficiency)和效果(effectiveness)是公共管理所追求的目标。所有这些目标都依赖于公共预算系统的正常运行和不断的革新以提供生产公共产品所需的资金和评估公共部门绩效的信息。一些特殊的技术，像绩效测量、生产能力分析提供了政策决策者有用的信息做公共决策。理论讨论 梅尔斯(Meyers, 1996) 提出了预算理论的两个方向：理性主义和现实主义。理性主义的预算理论植根于经济效率的概念，特别是微观经济学的效用最大化的概念(Meyers, 1996)，如基(Key, 1940) 和列维斯(Lewis, 1952)。现实主义的讨论强调预算决策进程中的政治理性。基于现实主义假设基础上，瓦尔达夫斯基(Wildavsky, 1964, 1992) 认为公共预算是渐进的(incremental)而非综合理性卷入的。公共预算的研究就是对政治的研究（Wildavsky，1964）。政治上的讨价还价(negotiation or bargain)过程反映了公共预算决策进程的基本特征。鲁宾(Rubin, 2000) 显示了对公共预算进程中政治角色同样的关心。只不过她认为公共预算中的政治不只是政治本身的讨价还价，包括预算决策中所有对预算环境变化所应做出的反应。因为环境总是处于变化的，她认为公共预算应该灵活反映预算环境的变化。解释和预测能力的好坏是评价预算理论的标准。从这一点来讲，理性主义和现实主义的观点都对预算实践有着现实的指导意义。然而，从预算改革的实践来看，尽管一些学者，像瓦尔达夫斯基(Wildavsky, 1964, 1976) 和劳斯(Lauth, 1980)认为现实主义的渐进预算是公共预算的基本方式，本文所探讨的所有五个预算改革都反映了理性主义的观点最大化投入与产出之间的对比关系，提高预算管理的经济效率。 测量的重心 功能的转换 (进化的过程) (螺旋式) 下一步是什么?结果 效果 计划和管理 产出 进程 效率 管理和控制 零基预算成本 管理绩效预算 控制零星的预算、线性预算经济投入图2 预算改革的进化 然而，从另一个角度讲，现实主义观点对于探讨公共预算问题也是必不可少。西蒙(Simon, 1997)认为，决策是所有组织的核心问题。以此而论，预算系统的核心问题是预算的决策问题 (Axelrod, 1992; Grizzle, 1986; Wildavsky, 1964, 1992)。从各职能部门，到预算办公室，到最高行政长官，再到议会预算委员会，怎样不同的预算参与者决定他们的预算要求和审批决策？这需要现实主义理论在政治理性和人类行为理性的分析。与梅尔斯(Meyers, 1996)的分类方法不同，鲁宾(Rubin, 1990) 将预算改革的理论分为规范理论(normative theory)和描述性理论(descriptive theory)。前者建立在实践观察基础之上，而后者主要建立在价值判断基础之上。尽管规范理论也论及实践观察，但是服务于价值判断，并且较之描述性理论，实践观察的范围很小。根据鲁宾(Rubin, 1990)的研究，从规范理论角度讲，预算改革比想象中更成功，因为每一次改革均提出新的判断标准，并试图通过预算测量重点的变化改变预算决策的基础。然而，鲁宾(Rubin, 1990)认为，从描述性理论角度看，所有这些改革并不成功，因为实践观察显示所有这些改革并没有真正改变预算决策的基础，进而对公共政策的选择起到很小的作用。虽然梅尔斯(Meyers, 1996) 和鲁宾(Rubin, 1990) 对预算理论有着不同的分类方法，但是我们可以看到两种分类方法的联系。理性主义理论反映了规范理论的要求。它应用单一的经济效率的概念作为价值判断的基础。 尽管绩效预算将预算测量的重点由投入控制转向绩效评定，预算决定的基础并没有摆脱经济效用最大化的价值标准。而且，从规范角度来看，每一次预算改革都提出了革新的理念(从线性预算的分类控制，到绩效预算的绩效评定，等等)，这体现了规范理论的发展进程。然而， 从现实主义理论角度来讲，公共预算进程中的讨价还价，或者说预算进程的政治性并没有改变。这表明预算决策的基础并没有重大的改变。这与描述性理论的结论不谋而合。尽管描述性理论并没有特别强调预算过程的政治性或人类决策行为的理性， 渐进预算被作为有力的实证证据去验证描述性理论的观点预算改革并没有改变预算决策的基础。鲁宾(Rubin, 1990)主张，对预算实践的正确理解应该取决于在规范理论与描述性理论当中，应用哪一种理论去解释。 换句话说，从理论角度讲，应用不同的理论会有不同的结论。因而，全面的理解预算改革的是应该将不同的理论结合起来。鲁宾(Rubin, 1990)的主张同样适用于理性主义理论和现实主义理论对预算理论的解释。前面已经讨论过，基于不同的理论假设，理性主义理论和现实主义理论给出不同的解释。这两种理论事实上反映了矛盾的观点，采用任何单一的观点都将导致对预算理论和实践片面的理解。因而，对预算改革全面的认识需要不同的理论。 无论规范理论和描述理论还是理性主义理论和现实主义理论的分类都有助于预算理论和实践的深刻理解。借鉴意义 美国预算改革的实践给了我们很多的启示，虽然考虑不同的政治文化和经济发展条件，中国借鉴美国公共预算革新尚需谨慎行事，但是，美国预算改革的经验和教训仍值得我们从理论和实践两方面做以参考。首先，从理论上讲，理性主义与现实主义在中国都有很大的发展空间。从技术上讲，预算分配的经济效率一直是中国预算改革研究的重点，但是它的发展并不令人满意。多年来，我们的预算一直是重投入轻支出。对职能部门绩效的评定并没有和它们的预算收支挂起钩来。预算中的政治的复杂性有目共睹。瓦尔达夫斯基(Wildavsky, 1964)早在40年前就已经得出明确的结论，但是中国的预算理论的研究却忽视了它的重要性。预算理论很少触及这个敏感的话题，实证研究更是寥寥无几。规范理论与描述性理论的分类给中国的预算理论提出了更为明确的努力方向。 从规范理论角度讲，中国的预算改革应该采用什么样的价值标准？经济效率和经济效用最大化在美国预算改革历史上自始至终扮演了重要的角色。那么它们是否也应该成为中国预算改革的价值标准？当然，对这个问题的回答需要通盘考虑整个中国公共管理改革的价值取向。然而，虽然预算管理是公共管理的一个组成部分，预算管理的研究并不等于公共管理的研究。预算理论和实践价值标准的探讨需要预算的规范理论的发展。描述性理论，从另一个角度来讲，是对预算实践的实证研究。无论它的研究结论怎样，对预算领域发生的事实的解释的能力(explanatory power)是评价描述性理论的惟一标准(Rubin, 1990)。例如，渐进预算之所以被广泛地讨论， 就在于它成功地揭示了公共预算中政治讨价还价的事实。理性主义理论和规范理论角度并没有给预算中的政治以充分的重视。那么，从实证角度讲，中国预算改革进程中的政治性是如何体现的呢？不同的政治文化和预算体制使得中国的预算参与者和预算决策的规则都有所不同，那么，这些不同对中国预算改革有何影响?这需要一个繁荣的描述性预算理论的文化。其次，从实践角度讲，中国正在进行部门预算改革，美国是一个很好的可以借鉴的例子。 自从美国公共预算部门预算体系建立的那一天起，就开始实行部门预算。更重要的是，它将各个职能部门的政绩与其预算直接联系起来。中国的部门预算改革面临同样的使命。中国的预算改革不只是预算制度本身的重要举措。换句话说，改革的最终的目标不只是提高财政资金的使用和管理效率，更重要的是要提高各个职能部门提供公共服务的效率和效果。因而，怎样建立起预算改革与提高公共部门工作绩效的关系将是中国公共预算改革的一个重点。在这方面，项目预算、零基预算以及绩效预算都提供一些积极的做法，然而，怎样把这些先进的经验借鉴到中国的预算改革当中仍需近一步的考察和研究。再次，考虑到各地方经济和政治条件的差异，建议中国的预算改革在不同的地方政府可以采取不同的预算形式。美国的州和地方政府的预算管理在地方间存在很大的差异。中国的预算改革乃至整个公共管理改革的一个弊端就是缺少灵活性。中央政府应给予地方政府应该更大的自主权让他们结合本地区的实际情况自由选择合适的预算形式。中央政府的职能是规定地方政府预算系统应该做什么，而不是怎样去做。最后，公众的满意度，而不是上级政府的考察，是评定政府工作成果的最终依据。 因而，政府应该提供公众有效的途径反映他们的公共需要并及时反馈他们对公共部门工作的评价。例如，美国公共预算的公众视听制度是反映公众意见的途径之一。中国的问题是不但公众缺少合适的途径反馈他们的意见，政府部门也缺少系统有效的机制及时处理公众的反馈。当然，要做到这一点不是预算系统本身的努力所能达到的，需要整个公共管理理论和技术的提高。然而，对于公共预算的改革者来，不能够因为这些客观条件的缺陷，忽视预算本身对公众所应承担的责任感(accountability)。从这一点来讲，将预算管理与职能部门的工作绩效联系起来，最终提高公共部门工作绩效， 应该成为中国预算改革的最终目标之一。参考文献1 KEY, V.O., Jr.The Lack of A Budgetary TheoryJ. 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