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第四,包干制的财政体制让地方政府获得了更大的财权和事权,但是为了维护地方政府的利益,规避中央拿走更多的财政收入,地方政府采取了某些保护地方利益的措施,如:过多地减税让利,过滥的减免,自定某些政策来#富于企业,想方设法将一些预算内收入变为预算外收入等,国家财政收入因此大量流失。此外,在改革开放初期,我国财政面临着严重的困难局面,为缓解财政紧张局势,弥补财政资金不足等问题,国家允许一些部门通过预算外收费来解决经费问题,随着预算外和制度外收支的不断扩大,预算内收支受到了强烈的排挤,从而财政支出的相对规模不断下降。 图2 资料来源:根据中国统计年鉴2006整理得出 (二)19952009年财政支出的相对规模上升的原因 第一,这一时期我国进入了建设公共财政的新阶段,在建立公共财政框架这一大背景下我国财政支出的相对规模的扩大拥有了良好的制度保障。1992年,我国明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,与之相适应,我国财政进入了一个新的历史时期,从1993年起我国开始构建具有公共财政特征的财政运行模式。公共财政体制的逐步确立是我国财政支出相对规模上升的原因之一。 第二,这一时期财政支出的相对规模上升主要得益于1994年的分税制改革。分税制改革之前我国实施的大包干的财政体制使得国家财力分散,严重地削弱了中央的财政实力,而分税制改革则根据财权与事权相统一的原则,明确划分了中央与地方的财政收入,把全国性经济、社会调控相关的税种划分为中央税,把带有地方性和便于地方管理的税收划分为地方税,把少数关系到国计民生的重要税种划分为共享税。从而在收入方面规范了中央和地方的财政分配关系,并且形成了保证财政收入正常增长的良性机制,我国财政收入因此保持了较快的增长势头,国家财政实力显著增强。“两个比重”即财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重不断上升。随着财政收入的增多,财政实力的增强,财政支出必然会有所扩张,因而财政支出的相对规模会上升。 第三,预算管理制度的改革促进了财政支出规模的扩大。在财政支出管理方面,旧体制所造成的预算不够统一、规范和预算软约束、财政支出效益不高等问题严重影响了小口径统计下的财政支出规模的扩大。传统的预算编制方式较粗,预算管理也比较粗,预算随意性较强,管理水平不高,追加追减的情况时有发生,通过预算改革我国逐步实行复式预算和部门预算,这使得国家预算逐渐规范化,同时,国库集中支付制度、政府采购制度以及“收支两条线”的财政制度改革使得我国财政收支更加合理化、规范化,从而扩大了政府调控财政性资金的规模,增强了政府的宏观调控能力,使财政支出得到了有效的管理,财政支出规模得到了有效的扩大。 四、结论 通过对改革开放以来财政支出规模的具体分析可以得出19781994年我国财政支出的相对规模与瓦格纳法则不相适应,而1994年至今的财政支出相对规模与瓦格纳法则是吻合的,这说明瓦格纳法则并不是在任何时期任何国家都适用,正如当初它的产生需要一定的社会经济环境一样,那么它的存在也需要特定的条件。我国财政支出的相对规模与瓦格纳法则的适应性受到特定时期我国的特殊国情、经济体制、财政政策、财政收支状况等各方面因素的影响。此外,我国财政支出占GDP的比重较低,由图一可以看出目前我国财政支出的比重在20左右,而根据适度财政支出规模的基本要求和国际经验以及结合我国目前的经济发展水平,我国财政支出的相对规模还应当有适当比例的提改革开放以来,我国小口径的财政支出规模即预算内财政支出占GDP的比重呈现出先降后升的变化趋势,预算内财政支出占GDP的比重1978年为30 .96,1995年降到最低点11.6,以后逐渐上升,2002年上升到21.4。2008年估计这一比重达到21.6,对我国财政支出规模变化趋势合理性的判断 对我国改革开放以来财政支出规模变化趋势合理性的判断目前存在着两种不同的观点:一种观点以瓦格纳提出的公共支出不断增长法则作为依据,认为19781996年我国经济快速增长,经济发展水平不断提高,人均收入水平不断上升,财政支出规模应该呈不断增长的趋势,而实际上我国财政支出规模不断下降,因而是不合理的(赵志耘,1998);另一种观点以财政支出规模与经济增长之间的相互关系为依据,认为19781996年间,经济快速增长,财政支出实际增长比GDP实际增长速度慢,财政支出规模不断下降,表明我国经济增长开始摆脱对财政支出增长的依赖,开始转向主要依靠市场机制推动,因而财政支出规模不断下降是合理的(赵杰,1999)。我们认为,由于我国财政制度的不规范,从而导致三种口径的财政支出规模的存在,因此,必须结合三种口径的财政支出规模变动的具体情况作具体分析判断:1.小121径的财政支出规模在19781995年间不断下降有其合理性的一面,但下降太快;又有其不合理性的一面,1996年不断上升是合理回归。这是因为1978年开始市场化取向的经济体制改革以来,市场机制作用不断增大。市场机制的突出作用体现在国有经济之外的非国有经济(包括私营、个体、联营、外商投资经济等)的快速发展,非国有经济的快速发展承担了过去计划经济体制下本应由财政承担的一部分职责,从而市场化改革的深入,市场机制作用的增大,财政承担职责范围就逐渐缩小,这样对财政支出的需求仅限于公共商品和服务提供领域。因而市场化取向的经济体制改革导致财政支出范围的不断缩减,财政支出规模随之下降,并且与财政支出规模下降相伴随的是经济的持续性增长,因此财政支出规模下降就有其合理性的一面,但是,这只是问题的一个方面。另一方面,从财政支出规模的最低限度维持政府最基本的职
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