对新型监狱体制下监狱企业发展加快转型的思考.doc

对新型监狱体制下监狱企业发展加快转型的思考2009.11(中)LegalSystemAndSocietyI;lJ占枉金对新型监狱体制下监狱企业发展加快转型的思考潘玉明摘要监狱体制改革已在全国全面开展,为监狱进一步强化劳动改造职能创造了符合科学发展要求的体制机制,也对监狱企业工作提出了新的更高的要求.到底为什么要发展监狱企业?向什么方向发展监狱企业?怎样发展监狱企业?这已成为监狱体制改革新形势下监狱工作关注的一个十分重要的话题.本文主要从分析对监狱企业发展的误解与事实出发,来进一步阐述监狱企业发展的必要性,重要性,并重点结合江苏监狱企业的实际,提出新型监狱体制下监狱企业加快发展,加快转型的路径和设想,希冀引起大家的重视.关键词监狱体制企业转型监狱企业中图分类号:F272.9文献标识码:A文章编号:l009.0592(2009)11.250.04新型监狱体制下,为监狱进一步强化劳动改造职能创造了符合科学发展要求的体制机制,也对监狱企业工作提出了新的更高的要求.同时,监狱企业发展面临些新的变化,如:后国际金融危机时代下出现的一些经济形势新动态,监狱贯彻落实首要标准下的监管安全新形势,新要求,公务员津补贴政策出台后激励约束机制缺失的新格局,等等,这些内外因素不断冲击,内外矛盾不断交织,同样对监狱企业持续健康发展带来了一系列新的挑战.监狱企业如何确立好改革发展方向,事关监狱工作大局,事关监狱企业发展未来.倘若我们不能从战略的高度来认识,评判,定位监狱企业,就有可能导致监狱企业发展目标,发展路径,发展模式的偏颇,直接会影响到监狱体制改革目的根本实现.一,对监狱企业发展的误解与诱因谈监狱企业发展,就势必会涉及发展定位或者发展战略,但在现行实践中,监狱企业发展战略常被淡化,发展定位常被简单推理.(一)对监狱企业发展的几.占误解目前,主要有三种言论:是改造论.监狱体制改革提出了全额保障,监企分开,收支分开,规范运行的改革目标,于是就有人认为,监狱企业工作就等同于劳动改造工作,原来常说的监狱生产,监狱经济等一些提法有必要淡化,乃至消除,取缔.二是生产论.也有人认为监狱企业的发展主要是围绕服务和服从于监狱罪犯的劳动改造,只要能提供罪犯改造的劳动岗位,通过劳动生产实施对罪犯的惩罚,无需也不必要谈企业的战略发展.三是经济论.认为监企分开是目的,也是根本,等同于理解为原来的政企分开,军队,政法机关不准经商办企业,或者认为是对监狱所属的企业产权完全进行剥离,企业资源完全分割,企业就是企业,要按照市场的规律,放开手脚,实现经济效益最大化(二)对监狱企业发展误解诱因分析笔者认为,上述观点部一定程度上曲解了监狱企业的价值定位,也对监狱体制改革形势下监狱企业目标任务的简单解读,是一种脱离现实的理想定位.主要原因是:一是现行法律规定还比较模糊.监狱法仅对监狱生产的性质作了明确界定.监狱法第3条规定:监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合,监狱与劳动相结合的原则,将犯改造成为守法公民.第4条规定:监狱对罪犯应当依法监管,根据改造罪犯的需要,组织罪犯从事生产劳动,对罪犯进行思想教育,文化教育,技术教育.第64条规定:监狱应当根据监狱生产和罪犯释放后就业的需要,对罪犯进行职业技术教育jlo-mR监狱法实际上从法律上宣告了监狱企业的终结.但党的十五届四中全会通过的中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定却对此作了新的回答.决定第四部分把国有企业划分为四类,监狱企业应属于第一类,即负有特殊功能,涉及国家安全,提供重要的公共产品和服务的企业.因此,就监狱企业身份而言,当前还是法律规定空白,法规解释缺少,政策保障不甚明朗.二是对监狱企业性质的二重性认识不足.所谓监狱企业,是反映我国监狱为了改造罪犯和实现一定的经济利益,依法设立和依法从事生产经营活动,并向社会提供产品和服务的经济实体.由此表明,监狱企业不是一般意义上的企业,它首先是改造罪犯的载体,是为改造罪犯这一根本目的服务的,有着许多特殊性.性质主要表现为:一是国有独资企业:二是国有特殊企业.监狱企业的本质属性是通过组织罪犯参JJu生产劳动,实现刑罚执行任务,满足社会需要.同时,作为企业,也必须追求经济效益,为改造罪犯提供物质基础.因此,监狱企业既不是传统意义上单指的监狱生产,也不是单纯的监狱经济,而应是在回归企业本质属性的基础上赋予了服务罪犯劳动改造的职能,并要作为重中之重.三是对实现改革目标过于理想化.按照全额保障,监企分开,收支分开,规范运行的十六字方钊精神,监企分开是目的,全额保障是前提,规范运行是关键.2003年以来,各级财政对监狱经费的拨款大幅度增JJu,2008年绝大部分省(区,市)实现了监狱经费按标准由财政全额保障,监狱经费全额保障机制基本建立但一些前期监狱体制改革试点省份如湖南,广西等地区,监狱历史债务,经费保障依然缺口很大.江苏作为经济发达地区,也同样面临监狱布局调整,民警职工次性住房补贴等专项经费紧缺的现实.实际上,司法部制定的监狱基本支出经费标准是一个最低标准,监狱经费动态性增长机制还未有效确立.监狱发展离不开监狱企业发展的反哺,希望把监狱和企业简单分了之,撇开监狱企业经济的发展而单纯追求实现监狱企业价值功能的行为都是徒劳空想,不切实际的.二,监狱企业发展的事实与诉求作者简介:潘玉明,法律硕士,高级会计师.江苏省无锡监狱企业集团办公室主任兼企管部经理.250LegalSystemAndSocietyIJ占缸金2009.11(中)形势决定任务,监狱企业发展的任务在各个历史阶段会出现新的变化.毛泽东在分析矛盾特殊性时指出:事物发展过程的根本矛盾及为此根本矛盾所规定的过程的本质,非到过程完结之日,是不会消灭的:但是事物发展的长过程中的各个发展阶段,情形又往往互相区别.因而,监狱生产,监狱经济,或者罪犯劳动改造的称谓,特征,都不能涵盖监狱企业新历史阶段的固有内涵,本质要求,监狱体制改革新形势下,监狱企业的发展必须以实现其价值功能为最终目标,这是最大的现实.(一)监狱企业发展的判断当前,持续蔓延的国际金融危机给监狱企业发展带来严峻挑战的同时,也带来了对监狱企业新的认识和定位.一方面,必须发展.司法部在2009年年初召开了全国监狱劳教企业工作座谈会,专门部署监狱劳教企业工作,以司法部名义召开这样的专题会议,历史上是罕见的.吴爱英部长强调,监狱劳教企业生产事关监所的安全稳定,事关监狱劳教工作大局.说明发展监狱企业是一项重要的政治任务.因此,监企分离后,监狱和企业决不是一分了之,监狱企业与监狱其他工作是一个有机整体,不可分隔.也就是我们认识和理解监狱企业,要树立全面的,辩证的,唯物的观点,在实践中要坚持统筹兼顾,在研究部署监狱工作时依然要研究部署监狱企业工作,不搞两张皮.另一方面,发展存在差距.监狱企业也要讲经济效益,仍然是监狱企业发展的玑实选择.从江苏监狱系统来看,近年来在退出水泥等落后产能的前提下,监狱企业规模扩张能力仍比较迅速,经济总量已位居全国监狱系统第二,但特色产业,产品,JJu工基地的规模影响力还不够明,产业结构和内涵提升能力依然较弱,具有自主品牌,自主知识产权,行业领军型的产业,企业还不多,不强,市场话语权较弱:产业,企业的规模与效益尚不协调,市场分工总体上仍处于产业链和价值链的低端,应变能力和整体竞争力有待提高.(二)监狱企业发展的价值取向发展监狱企业是一项硬任务,意义深远.一是践行监狱工作宗旨的政治使命.劳动是改造罪犯的基本手段之一,没有监狱企业发展,劳动改造就无从谈起.发展监狱企业是促进监狱事业发展的重要保障.今后一个时期,监狱仍然需要通过发展企业经济来JJu快监狱建设,改善民警职工生活待遇,促进事业发展.发展监狱企业是衡量改革成败的一条标准.改革就是要从根本上解决制约发展的体制性,机制性矛盾,促进监狱和监狱企业共同发展,如果哪一项工作出现了大的倒退,就不能说改革取得了成功.二是实现体制改革进程的目标诉求.监狱体制改革全面推开后,推行的监企分开,不是取消监狱企业,而是以新的形式继续发挥作用.监狱体制改革要求从监狱工作实际出发,采取监狱刑罚执行管理和生产经营管理,执法经费支出和监狱生产收入分开的运行机制,逐步实现全额保障,监企分开,收支分开,规范运行的监狱体制改革目标.国务院批转司法部关于全面实行监狱体制改革指导意见的通知(国函【2007】l11号)规定:监狱企业集团公司及其分公司或子公司是改造罪犯工作的组成部分,主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位,为改造罪犯服务,不同于以营利为目的的社会企业,但也要讲效益.应当讲,从政策环境上,首次明确了监狱企业的主体地位,改变了原来监企合一体制下企业身份模糊,地位尴尬的局面.三是实现监狱企业本质属性的必然要求.监狱企业作为监狱工作的重要组成部分,在管理和改造罪犯中具有不可替代的作用,确保监狱企业持续健康发展,就是保劳动岗位,保安全稳定.而且,只有实现了监狱企业的本质发展,才能持续不断地为改造罪犯提供有效手段和物质保障,才能有力地推动监狱工作科学发展,长远发展,领先发展.为此,监狱企业必须把服务改造罪犯作为自己的使命,始终坚持两个价值取向,一个是不断优化劳动改造手段,一个是不断提高企业运行质量,努力实现社会效益和经济效益的统一.三,监狱企业发展的路径分析监狱体制改革导致监狱企业发展的体制,机制环境发生了重大变化,如何适应形势,积极探索监狱企业发展的路径,就显得十分迫切和重要.笔者认为,要在传承监狱企业发展历史,现状的基础上,充分利用监狱的有利条件和有利资源,创新手段,做到借力用力,不断拓宽监狱企业发展的路径,才能更好地促进监狱企业提升发展层次和水平.(一)借力外壳,致力于发挥监狱企业比较优势监狱企业是一个复合词组,是由监狱和企业两个词组成的,并形成了一个有机整体,就好比企业这个组织肌体戴了监狱这顶帽子,或者裹上了监狱这个外壳.这方面,就是要利用监狱的特色,打监狱牌.监狱企业具有劳动力的密集及相对稳定,人力成本低,组织化程度高的比较优势,特别是我们的民警队伍是一支纪律部队,忠诚度高,执行力强,是社会企业无法比拟的.因此,在谋划监狱企业发展的过程中,要创造性地运用这些优势,找准发展定位,打造企业发展平台.要依托优势企业发展合作生产性的JJu工业,原料生产和劳动密集型产业.同时,必须灵活运用优惠政策.要抓住监狱布局调整带来的产业结构调整机遇,监狱企业增值税返还,产业升级导向汁划贴息贷款政策,资本金注入等政策,大力发展适合监狱企业的适宜产业,产品,逐步退出人身事故发生率高,生产安全难以保证的危险行业,大力压缩市场供大于求,过度竞争的生产项目.如江苏监狱系统近年来,通过积极实施以关押布局调整为龙头的四大调整战略(关押布局调整,人力资源调整,监狱办社会职能调整,监狱产业结构调整),对监狱发展环境和发展要素重新配置和优化,实行监狱的产业结构调整与监狱布局调整相协调,做到监狱的押犯规模和罪犯生产劳动的规模相适应.产业结构调整更JJu突出为改造罪犯服务,新建,扩建了一批厂房,淘汰了一批技术落后,高能耗,高污染,高风险,不利于罪犯改造的水泥,矿山开采等生产项目,重点发展劳动适度,安全性好,有助于提高职业技能,有助于罪犯刑满释放回归社会就业谋生需要的产业,努力构建以劳务JJu工为主体,先进制造业和现代农业为两翼的一体两翼产业格局,从整体上推动产业结构升级转型,不断将潜在优势转化为现实生产力.(二)借力外手,致力于用好监狱禀赋优势监狱企业的最大优势是相对稳定的劳动力资源,但参与市场完全竞争的条件却是先天不足,也就是劳动力素质无法保障,劳动时间又受到一定程度的制约,高投入,高技术,高风险的项目又2512009.11(中)LegalSystemAndSocietyl;I占缸金不切监狱的实际因此,市场竞争条件下,监狱企业适应者应继续健康发展,不适应者应进行结构调整,在政府的支持指导下,按照国际通常做法,把某些行政部门主导的标志性服装,公共标志牌照,办公用品用具,公文印刷等生产逐步移交监狱企业生产,兑现政府采购制度,使之适应市场经济规则,则效果更好这方面,江苏监狱系统有一定的先例,如保密试卷印刷业务就是如此,但全系统纳入政府采购目录的公共产品,服务还少得可怜.受各部门,各行业内部竞争壁垒的限制,要开发适宜政府采购,订货和满足监狱系统内部需要的生产项目,这条路还比较漫长,单纯靠监狱系统力量的呼唤,开拓,往往还得力不从心.这就要充分利用政府的干预和调节,来弥补监狱企业市场竞争的先天不足,有效保障罪犯劳动改造岗位的需求,从而彰显监狱劳动改造的职能.(三)借力外资,致力于盘活监狱企业资源优势国有独资企业并不代表不可以走资本经营之路.仍然可以以资本为纽带,对监狱企业所属子公司进行增资扩股的股权多元化改造如辽宁省瓦房店监狱所属监狱企业积极利用资本合作方式,对所属企业进行改组改制,2007年与实力强劲的齐二机床集团进行强强联合,吸引投资5600万元,组建了齐二机床集团大连瓦机数控机床有限公司,成功实施上大船战略,借船出海,就是一个比较成功的典型.而江苏监狱系统拥有耕地2O多万亩,还拥有大量景观宜人的丘陵山区,这些资源的利用和开发还有许多潜力.特别是,围绕优化种植品种结构,探索米业,种业产业化经营,深化发展养殖业和林业等方面,尤其需要解放思想观念,破除思维定势,不能把监狱企业增值税退税等优惠政策变成自身发展的紧箍咒,患得患失.笔者认为,只要能充分发挥资源开发利用的比较效益,能实现对监狱发展的最大反哺,就完全而且有必要吸引社会资本的介入,走联合经营,股权经营甚至是资产托管经营之路,不断促进资源开发由粗放经营向集约经营提升,JJu快生产能力和效益的潜力释放,并积极拓展新的产业发展领域,延伸产业链,形成多种业态并存,综合效益并举的良好局面.(四)借力外脑,致力于培养企业核心竞争优势这方面,首先要分析判断企业经济规模,市场占有率在行业中的影响能力,关键是企业的科技自主创新能力,品牌优势,就可以致力于核心竞争优势的塑造,品牌形象的打造.如江苏徐州锻压,无锡建华,芙蓉特种钢等多个监狱企业,着力于社会资源的开发利用,进一步开阔思路,创新方法,JJu强产学研合作,积极借助外脑和一切社会资源,提升监狱企业科技创新能力,形成了高速压力机,动卡,电永磁,模具钢等一批科技含量,市场影响力和生产能力在同行业领先的拳头产品,有效提升了江苏监狱企业的品牌形象.目前,江苏监狱系统己建成l0多个省,市级技术中心,其中:江苏省芙蓉模具材料科技有限公司还正式挂牌成立了企业院士工作站,这在全国监狱系统还是首创.因此,监狱企业只要善于借力外智,通过强化科技创新平台体系建设,把推进自主创新和技术升级,作为培育企业核心能力的重点,作为应对挑战和长远发展的根本之策,推进传统产业向先进产业提升,监狱企业的核心竞争能力就会不断得到培育,提高252四,监狱企业发展转型的展望当前,监狱企业的发展已处于深化改革,创新体制的历史关口.倘若我们刻舟求剑,必然陷入固步自封的深渊:倘若大家按图索骥,就必然落入路径依赖的旧辙.必须紧紧围绕监狱企业价值功能的最大实现,尽快改变把发展局限于经济,依赖于物质,体现于有形的传统做法,做到两个效益一起抓,以创新大突破推动发展大跨越.(一)加强调研,全面优化监狱企业发展环境.一是JJu快完善执法制度环境.在法律体系上,要在完善修改监狱法自身体系结构的基础上,有计划,科学地制定有关的行政法规,司法解释和行政规章.当前,要把监狱企业的特殊立法列入工作日程,进行立项和可行性研究.在条件成熟时,制定出台专门的行政法规予以规范.立法要立足于监狱企业的公共性,企业性和非营利性可以借鉴西方国家对公共企业立法的经验,明确监狱企业的目标与任务,权利和义务,管理人员的职责与警察,公务员的身份待遇等.通过建立职权明确,制约有效,分工明确,规范有序的体制,才能保证监狱公正执法,严格执法,切实有效地提高改造质量,促进监狱企业更加规范的运行.二是加快构建适合新形势要求的绩效考核机制.吴爱英部长明确要求,要积极探索建立有利于监狱职能发挥,符合监狱企业特点的考核激励机制.这方面山东,安徽,浙江等省已创造了一部分经验,但总体上还是遮遮掩掩,没有上升到制度层面.笔者认为,鉴于监狱企业有国有资产保值增值的履行义务,建议由各省(市,区)国资委牵头对组建的监狱企业集团进行年度绩效考核.按照责权利相统一的要求,建立权责明确,有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度,建立过程监管与结果评价相统一,经营业绩与激励约束相结合的考核制度.如在指标设定上可以役定经营业绩考核指标由基本指标和辅助指标两部分构成.基本指标包括年度利润总额和净资产收益率,辅助指标包括监管安全,生产安全,罪犯劳动岗位保障率,研发投入增长率,节能减排等.省国资委对经营业绩考核指标完成情况进行考核计分,确定考核等级结果,并将考核结果与员工的绩效收入挂钩.三是加快出台新的优惠政策.监狱企业要充分享受国家资本金注入,贴息税收减免等扶持和优惠政策.同时要JJu大监狱优势企业的政策扶优力度,劣势企业的帮困力度,特别要积极引导地方政府把监狱产品纳入政府采购目录,进步加大这项工作的推进力度.(二)突出重点,全面凸显监狱企业服务劳动改造的价值功能一是健全劳动改造工作机制.监狱企业要坚持改造人的根本目的与科学运用劳动改造手段相结合,不断强化罪犯劳动改造管理.组织罪犯劳动的根本目的,是培养劳动习惯和提高就业技能,局部经济效益必须服从和服务于这个根本目的.致力于实现罪犯劳动改造功能的实现,围绕提高劳动改造的有效性,全面开展劳动改造职能发挥的调研工作,健全劳动改造管理目标考核制度,Ju快完善劳动改造管理体系,真正形成劳动改造的责任机制.二是规范罪犯劳动改造管理.探索完善劳动改造工作体系,不断优化劳动改造手段,努力促进劳动改造从传统走向开放,劳动报酬从纸面走向现实,技术培训从刑期变为学期.(下转第256页)2OO9.11(中)LegalSystemAndSocietyIJ占缸金济的深化改革,某些腐朽落后的生活方式和不健康的思想不可避免地侵入到大学生的思想中去,社会化,功利化思想倾向明显,个人主义,利己主义,拜金主义,享乐主义抬头.三,提高高校毕业生综合竞争力,强化日常教育管理,做好高校毕业生就业择业的引路人(一)培养毕业生社会责任意识,提高毕业生综合竞争能力首先是要加强理想,信念教育,引导毕业生将个人成功与为社会做贡献统一起来,自觉把追求个人奋斗目标升华为追求社会共同理想,自觉把个人利益与集体利益,国家利益结合起来,大力弘扬集体主义精神:充分发挥思想政治课和其他科目的既教书又育人的功能,JJu强世界观,人生观,价值观教育:做好人才市场调查和预测,瞄准社会人才市场需求,着力培养大学生的核心竞争力,优化课程教育体系,创新人才培养模式,增强实践教学环节,大力提高毕业生综合素质能力,实现专业设置与社会人才市场的全面接轨,为社会培养和输送各级各类优秀人才.其次是要Ju强毕业生心理健康教育,培养良好的个性心理品质,提高社会适应能力,承受挫折能力和自我调节能力.第三,营造积极健康的校园文化氛围,为教学和学习创造良好的外部环境,开展丰富多彩的校园文化活动,发挥本校特色,继承和发扬优良的校园文化传统,营造出和谐宜人的校园文化背景.(二)强化学风建设,规范毕业生日常行为一些高校对于将毕业离校的大学生实行粗放式管理,认为毕业生要找工作,可以放宽管理,有些高校毕业生不上课,不参加专业实习,甚至校园几个月不见学生人影,这是一个严重的认识错误.没有规矩,不成方圆,对于毕业生,我们同样要予以规范化教育,严格考勤学生上课率及日常行为规范,建立家长联系制度,发挥班干部,学生骨干,党团组织作用,决不能听之任之,放任自流,同时,高校要把教育管理同解决毕业生的实际困难结合起来,建立健全毕业生教育管理的各项规章制度.毕业生在临近毕业阶段,思想复杂,情绪浮躁,负责毕业生的教育管理工作者必须深入学生工作第一线,及时掌握和反馈毕业生的思想动态.严格日常行为管理,Ju强学风建设,切实把好毕业考试,论文设计,毕业鉴定等质量关.学校有关职能部门要认真组织策划毕业生文明离校教育活动,突出活动的思想性和教育性,增Ju凝聚力,感召力,使良好的学风,校风以一定的形式和有效载体得以传承.(三)大力开展择业讽|教育,引导和鼓励毕业生面向基层建功立业首先,择业观教育是帮助毕业生树立正确的世界观,人生观和价值观的重要途径,引导和鼓励毕业生面向基层建功立业是择业观教育的重要方面.要认真组织实施好大学生志愿服务西部计划,三支一扶计划,选聘高校毕业生到村任职,高校毕业生应征入伍服义务兵役计划等工作,推动毕业生服务基层.召开主题报告会,主题班会或党员民主生活会等,通过典型事迹和具体事例进行有针对性的思想教育工作,引导毕业生切实树立起自主择业,勤奋创业,灵活就业,终身学习的观念,弘扬毕业生到祖国需要的地方建功立业的主旋律.其次,广泛开展就业形势政策教育,帮助毕业生增强责任意识.要通过全面宣传党和政府对毕业生就业工作的重视和关心,把党和政府以及学校的关心送到毕业生身边.通过有汁划地邀请知名学者,企业家,成功校友等来校举办形势政策报告会和先进事迹报告会,座谈会,帮助毕业生认清就业形势,树立良好的就业心态,提高就业能力.做好重点群体教育和帮扶.关心女生,家庭经济困难毕业生以及残疾毕业生群体的工作,坚决杜绝因就业问题引发不稳定事端.要钊对未就业困难家庭毕业生的特点和需求开展一对的就业服务和重点推荐,把关爱落到实处,切实为学生当好择业就业的引路先锋.(上接第252页)在具体实践中,劳动对象限于有劳动能力的罪犯:劳动项目上避免高危险,高污染的选择:劳动时间,劳动保险,劳动保护上严格遵守国家劳动法规;劳动报酬上根据监狱生产的特点规范发放;劳动组织形式上遵循市场经济运行的规律,不搞无效益的单纯惩罚劳动.三是提升犯回归社会的能力.要全面贯彻监管工作首要标准的要求,合理安排劳动岗位,科学制定劳动定额,优化劳动组合.推广全面质量管理,质量(安全)体系认证标准,企业管理信息化等现代企业管理方式,使罪犯受到先进管理方式的教育,增强其回归社会就业的适应能力.积极探索罪犯中等职业教育的新路子,争取把罪犯的职业教育和技能培训纳入地方政府再