行政管理体制改革视角下的吉林省县域扩权.pdf

行政管理体制改革视角下的 吉林省县域扩权 郑吉萍 吉林省委党校 吉林长春130012 摘要 当前 在我国以 省管县 为方向的县域扩权改革中 扩权强县 已成为改革的主流 吉林省采用多 种方法 扩大县 市 经济社会管理权限 创新管理体制 推进 省直管县 体制改革进程 建立激励机制 调动县 市 加快发展的积极性 权力重心下移 实现了 扩权强县 的根本目的 这一改革提高了政府工作效率 改善了县 级财政困境 推动了县域经济发展 取得了明显的成效 关键词 吉林省 县域扩权 扩权强县 行政管理体制改革 中图分类号 D630 1 文献标识码 A 文章编号 1007 8207 2010 08 0005 03 收稿日期 2010 06 25 作者简介 郑吉萍 1954 女 辽宁凤城人 吉林省委党校 吉林省行政学院 公共管理教研部主任 教授 研究 方向为公共管理 基金项目 本文系吉林省委党校 吉林省行政学院 重点课题 行政管理体制改革视角下的吉林省县域扩权 的阶段 性成果 项目编号 20080104 一 对县域扩权几种模式的分析 在我国 省 市 县三级地方政府之间管理权限的 划分一直是影响地方经济社会发展 特别是县域经济 社会发展的重要因素 随着社会主义市场经济的不断 发展和行政管理体制改革的推进 近年来 对以 省管 县 为改革方向的县域扩权的关注持续升温 认为只有 推行 省管县 体制 才能从根本上消除由原有体制带 来的各种问题 然而 由于我国地域广阔 各地发展情 况不均衡 在涉及管理体制变革的重大问题上 盲目实 行 一刀切 式的改革并不适宜 因此 如何兼顾不同地 区在实施县域扩权所选择的时机和模式的差异 分别 采取不同的改革方法和步骤 选择最为切实可行的路 径 是当前这一改革面临的实际问题 从目前我国各地实施的改革情况来看 以 省管 县 为改革方向的县域扩权具体模式主要有 行政体制 省直管县 财政省直管县 强县扩权 扩权强县 等4种 行政体制省直管县 意味着在政治 经济 文 化 社会等一切方面的管理均一并由省直接管理到县 实现了省直管县的终极目标 财政省直管县 则是指 在财政体制上实行由省直接管理县的体制及与之相关 的管理活动 强县扩权 是指在现有体制不变的前提 下 将省及省辖市的部分经济管理权和社会管理权直 接赋予经济相对发达的县的改革 扩权强县 是指在 现有体制不变的前提下 将省及省辖市的部分经济管 理权和社会管理权直接赋予所有县的改革 从体制变革的程度上来说 行政体制省直管县 与 财政省直管县 是在改变现有行政体制的前提下进 行的变革 而 强县扩权 或 扩权强县 改革是在现有 体制的框架下进行的行政性分权行为 不直接涉及行 政体制的改变 后两者的变革程度要比前者弱很多 其 中 行政体制省直管县 相对于 财政省直管县 而言 由于其涉及整个体制的省直接对县 因此 其变革程度 又比 财政省直管县 要高 而 扩权强县 与 强县扩 权 二者之间 由于前者以所有的县为放权对象 后者 仅以经济强县为放权对象 因此 前者的变革程度比之 后者又更高 1 从目前我国各省市 台湾省除外 实践的情况来 看 实行 行政体制省直管县 即终极意义上 省管县 的只有北京 上海 天津 重庆四个直辖市和海南省 而 其他各省只是依据本省情况 选取其他三种模式中的 一种或者若干方面的组合模式而已 由此可见 当前我 国进行的县域扩权的改革 还是在现有的省 市 县隶 属关系模式没有根本改变的前提下 对于省 市 县各 自管理权限做出的或大或小的调整 以适合经济社会 发展的需要 并且在 省管县 的问题上进行量的积累 以求将来实现质的变化 在这里需要指出的是 在上述几种模式中 扩权 强县 由于在内容上多于 财政省直管县 在范围上大 于 强县扩权 因而逐渐占据了主导地位 成为改革的 方向 例如 较早实行 强县扩权 改革的浙江省 在 2009年8月1日颁布了 浙江省加强县级人民政府行政 管理职能若干规定 由 强县扩权 发展到了 扩权强 县 所以 实行 扩权强县 已成为目前县域扩权改革 的主流 是对我国行政体制改革具有战略意义的举措 二 吉林省的县域扩权及其特点 吉林省的县域扩权启动于2005年6月 经过紧张的 调研和各项准备工作后 2005年6月24日 中共吉林省 委 吉林省人民政府出台了 关于加快推进县域经济社 公共管理理论 5 会发展的意见 吉发 2005 15号 同日 吉林省政府 下发了 吉林省人民政府关于扩大县 市 经济社会管 理权限的决定 吉政发 2005 16号 6月27日 省委 省政府召开全省扩大县 市 经济社会管理权限工作会 议 拉开了吉林省县域扩权的大幕 此次扩权 吉林省 赋予县 市 政府行使地级市经济社会管理权限 在经 济社会事业方面实行省对县 市 管理体制 除延边州 外 同时 实行省管县 市 的财政体制 不包括延边 州 确定省直部门共向县 市 下放和取消 委托管理 权限546项 占省直部门管理项目的1 3以上 2005年9月22日 中共吉林省委 吉林省人民政府 发布 关于进一步推进扩大县 市 经济社会管理权限 工作的指导意见 吉发 2005 24号 决定进一步下放 经济社会管理权限 11月14日 省政府下发 吉林省人 民政府关于第二批向县 市 下放经济社会管理权限的 决定 吉政发 2005 33号 再次下放330项经济社会 管理权限 至此 吉林省政府两次共向县 市 下放876 项经济社会管理权限 达到当时省政府经济社会管理 权限的60 2008年6月 吉林省开始第三次放权 在前两轮放 权的基础上 省政府决定省直44个部门在现有543项行 政管理权限的基础上再放权305项 放权比例为51 至此 吉林省经过三次放权 共下放给县 市 政府经济 社会管理权限1181项 吉林省县域扩权的特点是 采用多种方法 扩大县 市 经济社会管理权限 吉林省的这次改革下放权限数量多 范围广 力度大 在管理权限上 按照 能放就放 的原则 除法律法规有 明确规定的以外 对县 市 的经济社会管理权限一律 下放到县 市 一些涉及县域经济发展的关键权限 如 建设项目和建设用地审批 税收抵扣 技术改造以及省 级共享和分成收入等 很多都下放给县 市 管理 不仅 下放审批权 同时还下放了相应的收费权 权力的下放 采取了三大类共7种放权方式 第一类是取消和暂停执行 取消就是省直部门不 再行使该项行政审批权限 暂停是指对一些从未发生 过或者是由于情况发生变化 继续执行不利于经济社 会发展而暂时不宜取消的权限实行暂停执行 第二类是下放和改变管理方式 下放是指将原由 省直部门行使的某项权力下放到县里自主行使 并承 担相应的法律责任 改变管理方式是指将原由省直部 门审批的权限交由社会中介机构或行业组织进行自主 管理 第三类是委托 授权和分级管理 委托是指将省直 部门行使的权限委托县 市 以省直部门名义行使 省 直部门对县 市 行为进行监督 并承担相应的法律责 任 授权是指将法律法规规定由省直部门行使的权限 授予县 市 行使 并承担相应的法律责任 县 市 行使 权限的同时需向上级行政机关备案 分级管理是指将 原由省直部门全部行使的权限由省 市 县分别行使 在三次下放的1181项管理权限中 下放和改变管 理方式权限601项 委托 授权和分级管理方式权限378 项 取消和暂停执行权限202项 创新管理体制 推进 省直管县 体制改革进程 县域扩权是管理体制上的重大创新 首先 吉林省的改 革体制创新体现在明确省 市 县三者的责任关系上 面 在省委 省政府的有关文件中两次强调 扩权的核 心是 赋予县 市 政府行使地级市经济社会管理权限 除延边州外 在经济社会事业方面实行省对县 市 管 理体制 2 对于市这个层次 文件规定 市对所辖县 市 经 济社会发展规划 跨县域重大基础设施和生态环境建 设及重大突发事件处理等方面负有组织协调的责任 对县域经济社会发展负有领导 扶持和督查落实的责 任 党政领导关系 人大政协组织关系及公检法系统管 理体制不变 3 有关文件还指出 省辖市党委和政府要根据新形 势的要求适时转变对所辖县 市 经济和社会工作的领 导方式 把主要职责确定在重大方针政策的领导和督 查落实 加强领导班子建设 跨县域经济社会发展规 划 基础设施建设 环境建设和保护 突发事件处理等 重大事项的组织协调上 要把加强对县域经济社会发 展的领导与直接管理具体事项区别开来 原则上 省同 时部署到市和县 市 的工作 市对县 市 不再重复开 会部署 不再进行县域经济社会日常运行情况的调度 不再对县域经济社会工作进行检查考评 不再保留涉 县 市 经济社会工作的各类审批 检查和收费项目 各市 州 要参照省对县 市 放权的原则和办法向县 市 放权 以增强县域经济自主发展的能力 市 州 要 把经济和社会管理的重点放到城区发展和促进区域内 经济的合理布局 资源的优化配置上 4 其次 确定了 财政省直管县 的体制 在财政预 算 决算 转移支付 专项资金补助 资金调度 债务管 理等方面 由省级财政直接对县级财政 各项财政工作 直接部署到县 市 省县 市 共享的城镇土地使用税 全部下放 增值税和营业税由六四分成改为五五分成 两个所得税由五五分成改为倒四六分成 对23个人均 财力低于全省平均水平的县 市 省县共享收入全部 下放 转移支付与地方财政增长挂钩 2006年又进一步 加大了改革力度 规定自2006 2010年省县共享收入 全部留成县级财政 另外下放部分省级收费项目 再次 进行人事管理改革 为适应扩权后县域经济 社会发展的需要 县 市 党政正职列入省委管理 在全 省范围好中选优 优中选强配备县 市 党政主要领导 干部 对县域经济社会发展快 变化大的县 市 的党委 书记 可提拔担任副厅级职务 并留在现职岗位工作 对连续两年不能完成责任目标和工作没有起色的县 市 党政主要领导给予调离或降职使用 由此可见 吉林省的县域扩权是一个 扩权强县 财政省直管县 部分 行政体制省直管县 以 扩权 强县 为主体的改革模式 这一模式虽然还不是完全意 义上的 省管县 但是 从各级政府的管理职能和权限 上来看 已经相当接近 省管县 的水平 建立激励机制 调动县 市 加快发展的积极性 在放权的同时 为充分调动县 市 加快发展的积极性 主动性和创造性 省委 省政府建立了一整套激励机 制 首先 建立省对县 市 财政分配激励机制 省每年 从对县 市 一般性转移支付资金中集中5亿元左右 与 公共管理理论 6 View of the Administrative System to Expand its Powers under the County of Jilin Province Zheng Jiping Abstract Currently in China in order to County as the direction of the County to expand the right to reform Municipal County has become the mainstream of the reform Jilin Province using a variety of ways to expand the county city economic and social management authority innovation management system promoting the direct control of the county reform process incentive mecha nism to mobilize the county city to speed up the development of the initiative power center of gravity down to achieve the Mu nicipal County The fundamental purpose This reform to improve government efficiency and improve the county s financial difficul ties promoted the county s economic development achieved remarkable results Key words Jilin Province county to expand their power municipal county administrative reform 县 市 地方财政收入增长直接挂钩 以奖代补 鼓励其 加快发展 同时 随着省级财力的增强 在预算安排上 逐年加大对县 市 的财政补助力度 力争每年增加 1 连续支持五年 积极争取国家对县 市 的各项转 移支付资金 支持县域经济社会发展 其次 建立和完 善对县 市 经济社会发展的激励制度 对县 市 经济 发展的考评 分为争创强县 市 和升级晋位两个方面 省里每年安排600万元资金 对综合经济强县 市 和发 展变化大的县 市 进行奖励 一 二 三等奖分别为100 万元 80万元和60万元 其中 40 用于奖励县 市 党 政主要负责人 同时 对于进入全国经济百强县的县 市 每进入一年 省里奖励1000万元 其中 20 奖励 党政主要负责人 30 奖励领导班子其他成员 再次 对市 州 党委政府 省直部门 科研单位 大专院校在 支持县域经济发展中作出较大贡献的 也相应给予奖 励 权力重心下移 实现 扩权强县 的根本目的 吉 林省的三次放权 把80 原属于省的行政管理权限下 放给县 市 同时还规定 在向县 市 放权的同时 也 要向市 州 放权 下放给县 市 的经济社会管理权限 凡涉及中心城市发展的管理项目 都要下放给市 州 管理 5 这充分表明 县域扩权的实质并非是县由 市 管 还是 省管 这样一种隶属关系的简单改变 而是行 政管理权力重心的下移 这一变化必将带来省 市 县 三级政府职能的进一步转变和机构的进一步改革 以 带动县域经济和社会的发展突破传统体制性障碍 驶 入高速发展的快车道 最终达到 扩权强县 的目的 三 吉林省县域扩权的成效 吉林省的县域扩权减少了工作环节 简化了审批 手续 加快了办事速度 提高了行政效率 改善了县级 财政困境 推动了县域经济的发展 取得了明显的成 效 推动了全省县域经济的发展 吉林省是农业大 省 县域人口占全省人口的70 由于历史的原因 县 域经济规模较小 早在1998年 吉林省就意识到了发展 县域经济的重要性 并适时提出了县域经济突破发展 战略 到2004年 全省县域实现GDP1750亿元 占全省 经济总量的49 7 然而 尽管吉林省县域经济增长不 断加快 总量不断扩大 实力不断增强 但与先进省份 相比 无论是发展速度 增长质量还是经济效益都存在 很大差距 县域扩权后 有效解决了县 市 发展经济动 力不足 积极性不高和能力不强等问题 推动了全省县 域经济的发展 2006年 吉林省的县域经济增长速度首 次超过了全省经济增长速度 2007年 县域GDP总量达 到2500亿 占全省经济总量首次超过50 2008年 全 省县域地区生产总值突破3000亿元大关 达到3300 77 亿元 2009年 全省县域完成GDP4400亿元 比2004年 增加2650亿元 增长了1 5倍 县 市 级财政实力进一步提升 2004年 吉林省 41个县 市 中年地方财政收入超亿元的只有10个 还 有9个县 市 不足5000万元 在很长一段时间 由于财 政创收能力不足 吉林省绝大多数县 市 的财力仅够 维持 吃饭 有2 3县市的财政收入不能满足其公务员 的基本工资要求 没有充足的财力进行基础设施建设 和社会公共事业的投入 形成了难以破解的财政困局 财政省直管县 这一体制上的改革体现了 留利于县 留利于民 的思想 对于县域增强财力起到了至关重要 的作用 2006 2009年 吉林省县 市 级财政收入年增 幅分别达到26 5 27 4 32 和20 7 2009年 全省 41个县 市 地方级财政收入全部超过亿元 其中 有8 个县 市 超过5亿元 延吉市超过10亿元 政府工作效率明显提高 省委 省政府