我国行政区划的现状和未来.doc

我国行政区划的现状和未来中华人民共和国宪法规定我国实行省、县、乡三级行政区划体系,即“(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。 而实际上,在省县之间,还存在着一级地级建制。如果将地区行政公署按虚设的派出机构看待,我国行政区划处于省县乡三级和省市(州)县乡四级并存的局面。如果考虑到地区行政公署实设的实际情况,我国行政区划的结构就是四级一、现行行政区划体制存在的几个问题(一)关于地区行政公署的问题为了解决因县数量太多而省(区)不便直接管理的问题,现行的地方组织法规定,省(区)在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干行政公署,作为它的派出机关。虽然,作为省(区)和县(自治县)之间的中间层次,地区行政公署只是派出机关(正因如此才称行署而不称政府,还有人称其为准行政建制),但其在实际中又多作为一级独立建制运作,已是名虚而实实的行政管理层次,起着一级政府的作用。在机构设置上,地区行政公署与省县之间上下对口,已达到了一级政府的规模,其人员编制也已接近地级市政府。除不设相应的人民代表大会和人民政治协商会议外,省、县有什么机构,地区几乎就有什么机构。在行政权力和职责上,行政公署对下辖的县(市)所承担的责任和任务与行使的行政权力,与地级市几乎相同。地区行政公署的这种虚实之间的矛盾,造成我国行政区划体系在法律上的三级制与现实上的四级制之间的矛盾,产生了一些法律问题。地区行政公署本来是作为督导县的机构,但由于地区不设人大和政协,对其本身的监督就成为很大问题。(二)关于自治州的问题根据民族区域自治法的规定,自治州既是行政区域,又是民族自治地方。自治州处于省(区)和县(市)的中间层次,属于地级行政建制。但现行区划中,实际上还存在着在自治州与县之间设地区的现象,地区行政公署成为自治州政府与县政府之间的一级中间行政管理层次。由于宪法只规定自治区分为县、自治县、市,自治州辖地区建制显然没有法律依据。如果自治州中分设地区行政公署(是地级还是准地级?)是合理的,那么自治州所辖的市发展到一定程度,达到了较大的市的标准时,就将可以设区和县。如此下去,行政区划上的层级将不止三级、四级,行政区划层级关系将混乱不堪。(三)关于直辖市的问题重庆作为我国第四个直辖市,与其它三个直辖市在行政区划上的差别很大。重庆不但依据现行体制辖区和县,而且还辖2个地级市、1个地区和4个县级市。显然,作为直辖市的重庆管地级市和地区行政公署,突破了现有的法律规定,这无疑开了在直辖市中设地级行政建制的先河。而在其它三个老直辖市中,其所辖的县有的早已达到了目前的县改市标准,但由于没有直辖市分县级市的法律依据,只能县改区或继续实行县的建制。既然重庆可以辖地级市和县级市,那么北京、上海和天津是否也可以辖市?这是一个很难圆满答复的问题。(四)关于市辖区的问题按直辖市和较大的市可分为区和县的法律规定,市辖区是与地、县平级的行政区划。但是,市辖区与地、县建制不相似,而与乡镇建制更相似。市辖区是最低层次的基层行政建制，市辖区政府是一级不完整的政府, 实际上,较大的市的市辖区是按县一级行政区划设立的,一直比较稳定。这使得老的市辖区规模增大、人口膨胀。市辖区的规模过于庞大,使区不得不实行一级政府(区政府)两级管理(区政府办事处)的体制。市辖区的权限越来越大,越来越象一个市的建制,也越来越影响城市整体功能的发挥。近些年来,许多市又纷纷撤消郊区,将市辖的农村乡镇划归城区管辖。虽然市辖区管乡(镇)已经成为普遍现象,但却缺乏法律依据。(五)关于市县分等的问题市、县分等,是指在行政区划中,市分为四等,即省级市、副省级市、地级市和县级市,县分为大县和小县,且县级市高于县。市县分等是我国行政区划的层级长期参差不齐的一个主要原因。实际上,设置直辖市的条件并没有明确的法律规定。但明确规定只有全国人大有权设置直辖市,国务院只负责直辖市的区域划分。既然市、县可以分等,那么,镇是否也可以分为县级镇、乡级镇和村级镇三个等级层次? 在大县中,有的镇直接归县管辖,有的则归区公所管辖,这实际是就是对镇实行分等。以此类推,省是否也可以按大小和重要程度分等?如此下去,势必造成行政区划更加复杂和混乱不堪。更为重要的是,市、县分等是造成我国市、县升格热的根本原因。二、关于行政区划改革的构想(一)实行市县脱钩彻底取消所有地级行政建制,建立省(自治区,直辖市)、县(自治县、市、旗)、乡(镇、区)三级行政区划体制,关键在于打破市与市之间行政级别上的界线,不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市,使市与市之间同级。取消地级市与县(县级市)之间、市辖区与乡(镇)之间在行政区划上的层级差别,使市与县之间、市辖区与乡(镇)之间同级。市县脱钩、市不再分等,可以避免行政区划随意升格,从根本上解决我国近年来出现的县、市升格热问题。(二)撤消地区行政公署,实行无治所的派出专员制专员只是省(区)政府派出来的帮助其管理某些行政事务的人员,它并非是一级地方行政人员,其所负责的地域范围也不再是地方行政区划或准行政区划。新的专员作为省政府派出人员,是对按条条设立的政府职能机构的补充。不设立下属机构,而设立无治所的派出专员,有利于精简行政机构和人员,防止专员演化为一级政府,从而避免与地方的市、县争利益。同时,专员不在所辖地域执政,不再有地区性的行政公署,有利于省(区)政府及时了解专员的工作情况,提高办事效率。(三)虚化自治州的行政建制按上述设想撤消地区行政公署和实行市县脱钩后,基本上实现了省县乡三级行政区划体制,但如继续按现行体制设自治州,将仍存在着三级和四级行政区划并存的问题。为了实现省县乡三级行政区划体制这一目标,同时保留自治州的民族区域自治性质,应将全国现有的30个自治州的行政建制虚化,使其不再作为一级实设的行政建制而存在。虚化自治州,可以避免省(区)按派出机构方式管理少数民族区域,根除类似于作为省(区)派出机构的地区行政公署主要向上负责的倾向。有利于有效地控制省侵害民族区域自治权的问题,也可以防止民族自治地方提出过高的要求的问题。自治州不设政府,可以减少行政管理层次,有利于精简机构,减少机构之间的错综复杂关系。(四)弱化市辖区建制取消目前市辖区下面的街道办事处,变市辖区两级管理为一级管理,并适当扩大市民自治组织居民委员会的规模,充分发挥城市居民的自治作用。适当缩小市辖郊区的范围,变乡(镇)归市辖区管辖为市直接管辖。这有利于简化市的管理层次、实现政治民主化和统筹兼顾市区和乡镇,从而实现市的两级政府和两级管理的统一。(五)实行行政单位首长的工资、待遇与其行政业绩挂钩制省长、市长和乡长的收入与行政业绩挂钩,可以淡化行政级别,从而有利于解决一直难以解决的诸如县、市升格热等现实中存在的问题。此外,将行政首长的实际收入与其政绩相联系,还能够有效地激励行政首长的行政行为,促使行政首长尽职尽责,提高行政效率。总之,随着市场经济体制的确立和逐步完善,我国将实行小政府、大社会的机制,政府工作量将大为减少。保持